某城市基础设施投资管理知识实务

前前 言言 城市基础设施是为城市经济发展和市民生活提供便利条件和配套服务的各类设 施。具体而言，城市基础设施包括以下几个方面的内容：一是城市交通，如城市道 路、桥梁、隧道、地铁、轻轨、汽（电）车、出租汽车、航空、铁路、长途公路运 输等；二是环境保护，如垃圾收集和处理、污水收集和处理、防火、防洪、园林、 绿化等。此外，还有能源、供排水、邮电通信等。 城市基础设施具有以下一些特性： 一是使用的公用性。与一般的私人物品不同，所有在其范围内的城市居民和从 事生产、运营及其他活动的企事业单位都可使用。 二是服务的非盈利性。城市基础设施具有社会化服务的性质，一般都是由政府 规划建设的，政府的着眼点是提高城市的整体运行效率，注重于社会效益和环境效 益，经济效益仅仅是参考因素。 三是投资回收的间接性。地方政府每年投入大量的资金用于城市基础设施建设， 除了少数经济效益较好的项目可收回投资和获取合理利润外，大多数项目的建设资 金是不可能直接从项目运行收益中收回的，只能依靠政府税费来提供补贴。 城市基础设施项目管理是一个崭新而充满挑战的领域，但市面上的书籍对此甚 少涉猎，而且大多数以理论为主，对实际工作的指导意义不大。由于作者拥有丰富 的项目管理经验，因此本书以案例分析为主，不涉及艰深的学究式理论，对从事城 市基础设施投资管理的政府部门、金融机构及实业投资者有一定的借鉴作用。所用 案例皆来源于真实的投资项目，但对项目名称、地名、人名及具体数据作了修饰， 以免引起不必要的误会。全书共分五大部分：第一部分主要介绍城市基础设施项目 投资开发的流程，以让读者对其基本概念有初步了解。第二部分是探讨城市基础设 施项目的债务融资管理，重点对 G 市环城交通项目利用世界银行贷款及 S 污水处理 系统工程项目融资的经验进行研究，分析其成功经验及不足之处。第三部分主要介 绍城市基础设施项目法人招标的操作程序，并结合 H 省 P 电厂项目法人招标的案例 进行具体分析，对项目法人招标的优缺点进行综合评价，并提出其发展策略。第四 部分着重介绍企业并购的关键要素，并分析亚能电力控股有限公司在收购美国 Saith (中国)控股有限公司过程中，如何对企业价值进行评估。第五部分主要汇集 了重要投资法规，供读者在实际工作中参阅。 目目 录录 前 言 .0 第一部分 城市基础设施项目的投资建设 .4 第 1 章 城市基础设施项目的投资开发程序 .5 1.1 项目投资开发.5 1.1.1项目建议书阶段.5 1.1.2项目可行性研究报告阶段.5 1.2 项目法人组建.6 1.3 项目建设.8 1.3.1建设模式.9 1.3.2招标投标.11 1.4 项目资金筹措.14 1.4.1股东担保贷款.14 1.4.2股东委托贷款.15 1.4.3项目融资.15 1.4.4企业债券.17 1.5 城市基础设施的主要项目合同.17 1.5.1工程建设合同.18 1.5.2购售电合同.20 1.5.3并网调度合同.21 1.5.4运行维护合同.21 1.5.5燃料供应合同.21 附录 1：某中外合资建设电力项目的股东协议书 .22 第二部分 城市基础设施项目的债务融资 .26 第 1 章 国内城市基础设施项目的债务融资 .27 第 2 章 环城交通项目利用世界银行贷款的经验研究 .31 2.1 项目实施背景及概况.31 2.2 世行贷款的法律文件及资金管理制度.32 2.3 项目防范外汇风险的具体措施及存在问题.34 附录 1：世界银行简介 .40 第 3 章 S 污水处理系统工程利用项目融资方式的经验研究.42 3.1 项目背景及一般情况.42 3.2 项目融资方式的基本框架.43 3.3 项目融资结构与选择贷款银行.44 3.4 对项目融资方式的评价.47 3.5 项目融资的发展策略.49 第 4 章 发行市政债券为城市基础设施项目融资 .51 的可行性及运作构想 .51 4.1 国外市政债券运作概况.51 4.2 发行市政债券的必要性和可行性.52 4.3 地方政府发行市政债券的具体操作.55 第三部分 城市基础设施项目的法人招标 .61 第 1 章 城市基础设施项目法人招标与 BOT 方式的比较 .62 1.1 BOT 的基本概念.62 1.2 BOT 项目的基本框架.63 1.3 BOT 项目在中国的实践.64 1.3.1广东沙角B电厂.64 1.3.2 广西来宾电厂B厂.65 1.3.3 四川成都市自来水六厂B厂.66 1.3.4 北京开发区污水处理厂.66 1.4 项目法人招标与 BOT 方式的区别.67 第 2 章 城市基础设施项目法人招标的合同框架 .69 2.1 主要项目合同.69 2.1.1 咨询合同.69 2.1.2 产品或服务购买合同.69 2.1.3 供应合同.70 2.1.4 运营和维护合同.70 2.1.5 保险合同.70 2.2 特许权项目协议.70 第 3 章 城市基础设施项目法人招标的具体实施 .75 3.1 项目法人招标的基本程序.75 3.1.1 资格预审阶段.75 3.1.2 招标文件编制阶段.78 3.1.3投标人准备标书阶段.78 3.1.4 开标与评标阶段.79 3.1.5 协议确认谈判阶段.80 3.1.6 审批及完成融资阶段.81 3.2 项目法人招标的案例分析.81 3.2.1项目概况.82 3.2.2投标人简介.82 3.2.3评标结果分析.83 附录 1: H 省 P 电厂 BOT 项目法人招标文件.89 附录 2: 亚能电力控股有限公司投标文件 .92 SHARE TRANSFER AGREEMENT .110 附录 3: H 省计委与亚能电力控股有限公司签订的投资协议(即特许权项目协议).123 附录 4: C 银行为 H 省 P 电厂出具的履约保函.131 附录 5: H 省 P 电厂上网电价构成及调整公式.134 附录 6：H 省 P 电厂投资价值分析报告 .137 附录 7：H 省 P 电厂的设计、采购、施工承包服务交钥匙合同（EPC 合同）.147 第 4 章 城市基础设施项目法人招标的发展策略 .217 4.1 对项目法人招标的初步认识.217 4.2 项目法人招标的发展策略.218 第四部分 城市基础设施企业的兼并与收购 .220 第 1 章 外商在华投资状况分析与外资并购前景预测 .221 1.1 外商在华投资历史回顾.221 第 2 章 城市基础设施企业并购的关键要素 .225 2.1 外国投资者的投资动向.225 2.2 选择合作伙伴的基本步骤.226 2.3 尽职调查可以揭示许多问题.227 2.4 交易的“中止因素”和“破坏因素”.230 2.5 八个关键成功要素.231 第 3 章 城市基础设施企业并购的定价法则 .233 附录 1：亚能电力并购 SAITH（中国）控股公司的分析报告.237 附录 2：H 省 P 电厂项目尽职调查之法律意见书 .257 第五部分 重要投资法规及文献汇编 .273 附录 1：国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知 .274 附录 2：关于实行建设项目法人责任制的暂行规定 .277 附录 3：境外进行项目融资管理暂行办法 .282 附录 4：国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知.285 附录 5：上市公司收购管理办法 .288 附录 6：外商投资产业指导目录 .302 附录 7：中华人民共和国招标投标法 .322 参考文献 .338 第一部分第一部分 城市基础设施项目的投资建设城市基础设施项目的投资建设 第 1 章 城市基础设施项目的投资开发程序 城市基础设施项目是一项庞大而复杂的系统工程，从其开发到建成投产往往历 时数年，耗资巨大。政府、项目发起人(通常为投资者)、银行、建设承包商、运行 承包商、原材料料供应商以及工程咨询顾问、财务顾问等项目建设的参与方在项目 中紧密合作、共担风险、分享利益，促使投资项目最终得以顺利完成。随着我国法 律的不断完善以及法制化进程的不断深入，律师作为项目的法律顾问也开始进入到 城市基础设施项目的开发、建设及投产的全过程中，并扮演着越来越重要的角色。 长期的实践证明，律师的参与对合法有序地顺利推进项目开发，降低项目的建设运 营风险具有重要意义。本章以电力项目为例，阐述城市基础设施项目投资开发的具 体运作流程，其他类型的城市基础设施项目（如交通、环保）与此大同小异，可以 参考其运作规范进行完善。 1.11.1 项目投资开发项目投资开发 1.1.11.1.1 项目建议书阶段项目建议书阶段 项目建议书一般应包括以下方面的内容：项目提出的必要性及依据；产品方 案、拟建规模和建设地点的初步设想；资源情况、建设条件、协作关系、设备或技 术引进的国别及厂商的初步分析；投资估算、资金筹措及还贷方案设想；项目进度 安排；经济效益和社会效益的初步估计，包括初步的财务评价和国民经济评价；环 境影响的初步评价；结论及附件等。 城市基础设施项目在报送项目建议书时，一般需同时附送金融机构贷款意向书 （如需要申请贷款），以及由各投资方所签署的合资或合作意向书。合资或合作意 向书是指投资各方就共同投资、开发某一项目初步达成一致意见的文件。通常情况 下，意向书仅表明投资各方对投资的意向，并不对投资行为作出具体的规定，为此， 投资各方可能在意向书中规定该意向书对任何一方均不具有约束力。但作为投资各 方就项目投资开发及各个环节开展工作的依据，项目发起人以及各级地方政府往往 十分重视意向书的签署。 1.1.21.1.2 项目可行性研究报告阶段项目可行性研究报告阶段 可行性研究报告应由项目法人通过招标投标或委托方式，确定有相应资质或等 级的工程咨询（设计）单位承担，一般应包括以下方面的内容：项目概况；项目建 设的必要性；市场预测；项目建设选址及建设条件论证；建设规模和建设内容；项 目外部配套建设；节能、节水；环境保护；消防和劳动安全；机构设置、劳动定员 和人员培训；项目实施进度计划；招标投标；投资估算与资金筹措；经济效益及社 会效益；结论及建议等。同时，应附上环保部门对项目环评大纲的批复和国土部门 核发的建设用地通知书复印件。此外，利用银行贷款进行融资的项目还应附上 有关银行的贷款承诺函。 本阶段的合同、协议或意向性文件只需经相关方草签即可，一般只有在项目的 可行性研究报告经过计划行政主管部门批复后方可正式签署和生效。除上述文件外， 根据国家计委 2001 年第 9 号令建设项目可行性研究报告增加招标内容以及核准 招标事项暂行规定的规定，建设项目在上报项目可行性研究报告时应增加有关招 标的内容，具体内容包括：项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料等 采购活动的具体招标范围（全部或者部分招标），拟采用的招标组织形式（委托招 标或者自行招标），拟采用的招标方式（公开招标或者邀请招标）。 经项目审批部门批准，在报送可行性研究报告前已先行开展招标活动的，应在报送 的可行性研究报告中予以说明。 1.2 项目法人组建 我国对基本建设项目推行项目法人责任制。就城市基础设施项目而言，项目法 人责任制是指投资项目出资者根据国家有关法律和法规组建项目公司，由项目公司 依法负责项目的策划、资金筹措、建设、管理、生产经营、债务偿还和资产的保值 增值，并享有相应权利，实行责权利相统一的制度。 根据目前的规定，新建投资项目在项目建议书批准后，即应及时组建项目法人 筹备组织，具体负责项目法人的筹建工作，项目法人筹备组织由项目的投资方派代 表组成。有关单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案。 在项目法人的组建过程中涉及较多的法律事务，包括策划并确定项目公司的组建方 案；起草股东协议（在外商投资项目中称为合资或合作合同）和公司章程，处理在 相关合作谈判中产生的法律文件以及受托办理公司登记等法定手续。一般来说，项 目公司的组建方案具备以下要素：投资各方；项目法人的组织形式（目前内资项目 法人只允许以两种形式存在：有限责任公司和股份有限公司）；项目法人组建方式， 即项目公司为新成立的项目公司还是以原已存在的企业法人承担项目法人的职能； 投资各方对注册资本的出资比例以及项目法人的性质。 在确定项目公司的组建方案时下列问题需要予以注意： (一) 股东协议和章程 内资项目为保证项目公司设立及项目前期开发工作得以顺利和按计划进行，并 明确各投资方在此过程中的责任和义务，在实践中投资方通常都会签署一份股东协 议。股东协议主要规定项目的投资额，项目公司的注册资本以及各投资方的出资和 融资义务、项目的前期开发工作、项目前期开发建设的模式等，因其侧重点的不同， 在实践中股东协议也多被称“出资协议”。股东协议不仅是一种出资协议，也可以 是投资方以后签署项目公司章程的约束性文件。 股东各方签署的公司章程是项目公司成立的必备要件，其生效时间为项目公司 成立之日，即公司在工商部门设立登记之日。公司章程中必须具备一些法定条款， 这些条款包括：公司名称和住所；公司经营范围；公司注册资本；股东的姓名或者 名称；股东的权利和义务；股东的出资方式和出资额；股东转让出资的条件；公司 的机构及其产生办法、职权、议事规则；公司的法定代表人；公司的解散事由与清 算办法。在起草上述条款时，必须遵守公司法及其他相关法律对于上述内容的强制 性要求，以便公司章程得以顺利通过工商部门的审查。 (二)城市基础设施项目的项目法人亦可为外商投资企业，包括中外合资经营企 业、中外合作经营企业和外商独资企业。当外资(包括港、澳)投资超过 25%时，则 需考虑成立中外合资经营企业或中外合作经营企业。根据目前法律的有关规定，中 外合资经营企业为有限责任公司性质，即必然为企业法人；而中外合作经营企业则 既可以为企业法人亦可以为非企业法人形式存在，但作为城市基础设施项目的项目 公司，其仍必须为企业法人。由国内投资者投资城建项目的项目法人与外商投资城 建项目的项目法人在公司的设立与经营方面的差异主要体现在以下几个方面： （1） 设立程序 外商投资城市基础设施项目在组建项目公司时，中外投资方必须签署合资或合 作合同，且在上报项目建议书时即需提交投资方的合资或合作意向书；并且，在外 商投资的城市基础设施项目中投资方需经外经贸部门或其授权部门批准并获得外商 投资企业批准证书后，方可到工商部门办理工商登记，成立项目公司。内资项目公 司的设立无上述程序要求。 （2） 章程和协议 外商投资项目公司的公司章程必须根据投资各方所签署的合资/合作合同制定， 如有不一致时以经外经贸部门审查批准的合资/合作合同为准(包括其后的变更)。 而内资项目公司的设立及运营均以工商局核准的公司章程为依据。 （3）注册资本出资 按照公司法规定，公司的注册资本必须在公司成立时全部到位。外商投资项目 公司的注册资本可在项目公司成立后的一定时间内分期或一次性到位(具体时间将 视注册资本的多少依法确定)。以电力项目为例，由于在项目公司的注册资本按不 低于投资总额的 20%设定，通常数额巨大，而项目公司在成立之初并不需要投入大 量的建设资金，因此为有效地避免或减少因注册资本金大量沉淀而增加投资方的资 金成本，内资项目公司通常采用逐步追加、变更公司注册资本，换发营业执照的办 法来解决。 （4）公司机构 内资项目公司按照公司法的规定设立，其组织机构应包括股东会、董事会（或 执行董事）、监事会（或执行监事）和总经理等，其中股东会为公司的最高权力机 构。而外商投资项目公司系依外商投资企业法设立，无需设立股东会和监事会，董 事会为公司的最高权力机构。 （5）回收投资 当项目法人为中外合作经营企业时，根据现行法律规定，经财税部门批准，允 许外方在继续承担股东责任的前提下，通过一定的方式提前回收投资，即在项目公 司终止前回收投资，而对于内资项目公司，一旦项目公司成立，任何一方均无权撤 回出资，除非项目公司解散。 （6）税收政策 与内资项目公司相比，外商投资的项目公司目前尚享有一定范围内的税收减免 的优惠政策。 1.3 项目建设 项目建设阶段的关键工作在于：(1)选择确定建设管理模式，起草相关的法律 文件；(2)工程招标及评标工作。 1.3.11.3.1 建设模式建设模式 以电力项目为例，目前开发建设主要有三种模式，即业主自行管理模式、总承 包模式和工程管理承包模式。随着我国加入 WTO，国际工程建设管理的经验和惯例 正逐步被我国城市基础设施领域广泛采用。 (1) 业主管理模式 业主管理模式也是传统的基本建设项目建设管理模式，即由投资方组建的项目 公司（业主）自行选择工程的设计、材料供应、设备供应、施工、安装调试、监理 等单位并分别与之签署合同，负责对整个项目的建设过程进行管理。 在业主管理模式下，业主通过对各类合同的管理来最终达到项目管理的目的。 在城市基础设施项目投资多元化，特别是大量社会资本涌向电力项目投资的背景下， 为了弥补业主在专业人员及建设管理经验上的不足，目前一些电力项目中采用了委 托建设管理的模式，即由业主委托一家专业的建设管理单位代表业主对业主所签署 的一系列项目合同进行管理并监督此类合同的执行，类似于国外的业主工程师，同 时负责业主委托的其他一些本应由业主执行的与项目建设有关的工作。委托建设管 理模式减轻了业主的负担，可以帮助业主较好地实现项目的建设目标，但从法律性 质上而言，委托建设管理模式只是业主管理模式的一种变化，并不能改变业主对项 目建设承担全面管理责任的事实。 在业主管理模式下，由于各个合同分别签订，所有合同均由业主(或其受托人) 负责管理，就产生了各个合同之间接口的问题。从风险管理的角度而言，由于各个 合同主体均对业主负责，就会产生一定的合同接口风险。因此，在业主管理模式下 要求各个项目合同主体相互紧密配合才能保证整个项目得以顺利完成。因此在起草、 签订合同时需要特别注意使各个与项目建设有关的合同之间能够做到相互衔接，紧 密配合。但是电力项目建设过程中每天还是会产生不同的无法预知的问题，通过合 同完全划分各个合同主体的责任或风险界线并不现实，大量不同的合同及合同主体 的存在，不可避免地造成责任相互交叉或落空，由此产生的风险及责任则只能由业 主承担。总的来说，在业主管理模式下，业主必将承担一些无法转嫁或难以转嫁的 项目建设风险。 (2) 交钥匙承包模式（EPC 方式） 为减少业主管理模式下业主所承担的风险，国际上在基础设施项目建设兴起的 过程中产生了交钥匙承包模式的项目建设管理模式。美国在 20 世纪 60-70 年代由 于独立发电厂(Independent Power Project，简称 IPP)出现而首先采用了这一模式。 交钥匙承包模式是指业主将包括项目设计(包括概念设计)、设备采购、土建施工、 设备安装、技术服务、技术培训、试生产直至整个项目建成投产的全过程均交由独 立的建设承包商负责的一种模式，承包商将在“固定工期、固定价格及保证性能质 量”的基础上完成电力项目的建设工作。业主与承包商之间为此签订的合同一般称 为交钥匙承包合同，也称“一揽子项目合同”，或“总承包合同”。 交钥匙承包模式一般具有如下特点： 由于交钥匙承包模式下的承包商兼具业主管理模式下项目公司的一部分职 能及施工单位的职能，并对业主承担全面的管理责任，因此，它必须对整个建设过 程进行充分有效的协调。一般地，交钥匙承包模式下的承包商对项目所涉行业的技 术有较充分的掌握和理解，并具有很强的项目施工管理能力。而业主