城镇化创新发展与城市功能转型的对策与建议

城镇化创新发展与城市功能转型的对策与建议城市是地域生产力的集中表现形式，是经济社会发展的动力和中心。现有城市治理的经验证明，只有对关键性问题进行精准治理才能有效解决问题。南京大学张鸿雁教授通过调研，对江苏城镇化与城市功能转型的价值意义进行判断，总结其中的典型问题，并对江苏未来城镇化创新发展与城市功能转型提出建议，明确提出江苏不仅要提高“城市化率”，更要提高“化”的水准，努力走出一条全面创新的“精准治理”之路。一、江苏城镇化与城市功能转型的价值意义1. 促进城市产业与功能空间变革。一是使现有城市成为新型产业集聚中心。改革开放30 余年，江苏整体上已进入新型工业化阶段，对于城市的产业结构、增长动力均产生了新的要求。各城市以新能源、新材料、节能环保、软件和服务外包、物联网等新兴产业作为突破口，实现城市产业功能现代化转型。二是促进城市成为高端产业发展中心。据调查，江苏全省已建成100 余家不同形态的省级现代服务业集聚区，三次产业从业人员结构实现“三二一”的重要转变。三是加快江苏城镇融入全球城市价值链。资料显示，江苏省已组建智能机器人、纳米、云技术、生物医药和智能电力电气等10 个产业创新国际合作联盟，已确认的外资研发机构总数达 400 余家，其中世界500 强设立外资研发机构近100 家。尤其在苏锡常等城市，国际化城市产业体系与国际化资本价值链经营体系正逐步形成。2. 加快城乡空间与二元结构转变。一是为应对更为广泛和激烈的城市间竞争，江苏的城市与城市之间更多的是以城市群、都市圈等组合城市的方式展开积极合作，实现各城市共同发展，重点发展空间多极化。二是城市与乡村的统筹发展是城市现代化和新型城镇化的必然要求。在江苏，城镇化与新农村建设互为里表，城镇化已成为江苏解决“三农”问题的重要途径。3. 催生城市社会与文化结构转型。一是城市功能转型保障了江苏城市整体的现代化，确保城市持续健康发展。在由传统向现代转型的意义上，江苏城市文化功能在城市传统的基础上形成合理有效的转型性生长。二是江苏的城镇化创新发展实现了对当地文化的保存与衍化。在江苏城镇化、现代化进程中，各市实现了对地区文化的历史延续与基因传承，发挥了城市自身的“容器”功能，成为承载集体记忆的精神家园，满足城市居民在精神层面的功能需求。二、江苏城镇化与城市功能转型所面临的问题1. 三级梯度发展使地区呈结构化空洞。一是江苏北部缺少具有较强辐射带动功能的发展极及具有协调极功能的城市。二是受苏南模式影响，江苏发展重点更多集中于苏南，而缺少对其他空间尤其是沿海区域的合理科学投入。三是受制于长江的南北天然分割以及跨江通道缺乏，江苏城镇南北联系不充分。这集中表现在苏南的快速发展对苏中辐射带动作用有限，同时苏北苏中内部城镇空间联系松散，缺少互动。2. 地区特色缺失造成乡镇市网状结构失衡。一是城乡居民收入差距进一步拉大。据统计，2014 年，江苏城乡居民收入比从先前的1.86 倍扩大到2.57 倍，且苏南苏北乡村分化较重。二是村庄分布规模小、分布零散。据统计江苏目前自然村数量近14 万个，其中人口规模100 以下的约占50%，且其中较大部分为50 人以下。苏北一些自然村的房屋空置超过10%，有些地方劳动力流出超过50%。村庄空间分布过于分散不仅使得土地集约程度较低、人地矛盾更为突出，而且也加大了基础设施和公共服务设施的投入成本。三是中小城市（镇）尤其是中心镇功能和特色产业发展不足。而这些城镇是直接与乡村密切联系的空间单元，一方面是县域经济持续增长的新载体，另一方面是实现新农村发展突破的重要力量。3. 精准治理缺乏使区域治理问题凸显。一是城市发展空间不公平，保障性住房制度不完善、城市空间分异加剧、城市公共空间衰弱。二是城市就业失衡与城市贫困加剧，就业不充分现象有增加趋势。三是以交通拥堵为主要特征的“城市病”蔓延及城市环境问题、城市安全、城市社区隔、城市养老等问题开始显现。此外，江苏城市也呈现出“资源依赖型现代化”，而在推进现代化的过程中虽然江苏已十分注重维持生态友好，但更多则表现为补救性清理而非预防性保护。三、江苏城镇化发展与城市功能转型的“精准治理”举措1. 增加多样政策引导。一是通过多样化引导，以城镇带、都市圈、特色城镇网络为核心，推进江苏全域城乡一体化和新型城镇化整体发展新格局。一方面，苏中、苏北地区需要通过城镇化来增加城市人口规模，集聚特色中心城市能。另一方面，苏南需要加快农民、外来务工人员等群体的市民化进程，实现城镇化水平质的提升。二是针对不同地区需要制定差异化的经济社会发展政策。如差异化的产业准入政策、财政转移支付政策、生态补偿政策等，还应特别重视建立科学的差别化考核体系。三是从区域城市化总体发展布局角度，分别对苏南、苏中和苏北进行总体规划，以适应国家对长三角城镇规划的发展要求。2. 推行联动发展模式。一是注重提升省内各都市圈和城镇带的辐射能级，加快区内一体化进程。如宁镇扬都市圈需提升南京中心城市地位，依托科教资源，在国家级新区建设中，增强对江北的辐射力和发展极功能。而徐州都市圈则应积极承接长三角产业转移，成为陇海兰新经济带的重要一极。至于苏锡常都市带需要实现世界城市体系模式的建构和国际价值链的高端介入，成为全国自主创新、对外开放、转型发展的先行区和示范区。规划沿江城镇带，则要呼应国家长江经济带的战略，强化跨江合作、跨江资源整合和跨江空间整合，建设为长三角世界级城市群的核心区。最后沿海城镇带通过“港城联动”、多核带动，实现由“弱发展翼”向“强增长极”的突破。二是通过网状有机生长实现都市圈的多中心化和网络化。其中一方面要增强中心城市的功能，另一方面要通过中心城镇的城市化完善网络城市群的节点，实现有机互动，共同生长。3推进全球价值链融入进程。一是鼓励苏南各市依托轻型结构的高新科技产业形成介入全球价值链高端环节的能力，成为具有“硅谷效应”的全球化自主创新中心、创新资源配置中心、高新科技产业中心。在更高层次上介入国际和国家产业的分工合作，并发挥更强的辐射带动作用，逐渐实现国际化资源在整个江苏省域内的有效传递。二是基于苏中地区整体产业的外向性较苏南地区弱的特征，通过如泰州医药产业集群等特色优势产业形成介入全球价值链，并鼓励这些地区直接在国外设立营销机构与服务机构的方式，建立与国际市场接轨的外向合作体系。三是鼓励苏北地区成为积极承接国际产业转移的基础环节，寻求国际企业的技术、资金合作，实现本土产业的国际化转型升级。四是在南京构建泛长三角地区的次级金融服务产业中心，以国际化的产业表征成为全球城市产业竞合的主体单位。4. 提升城市特色软实力。一是合理定位江苏省13 市的特色文化品牌，并在各市形成具有场所感的城市文化空间。其中一方面要从全省城市功能分工和全球新文化产业分工的角度突出各地的特色文化因子，形成既有差异又有机统一的特色文化城市群。另一方面在城市内部则须通过城市广场、街道、景观雕塑、旅游景区等形成城市文化的物化展示空间序列，增强城市的地点精神与场所感。二是创造市区-乡镇的“城市文化连续系统”。在城市文化塑造上打破城乡二元分化，进行统一规划、统一建设，实现城市文化在城乡的无缝衔接。三是聚焦江苏城市的“苏派文化特征”，打造形成“运河文化”、“长江文化”和“海洋文化”相叠加的特色城市文化。四是实现文化资源向文化产业跃升，形成特色文化产业城市集群。5. 深化区域可持续发展。一是大力发展循环经济，推动低碳发展。要提高资源利用效率，通过环境倒逼机制、约束机制和激励机制，推进工业、建筑、交通等重点领域节能。将产业结构优化、自主创新和低碳经济发展相结合。二是深化江苏生态省建设，持续改善省域生态环境。以“清水工程”、“蓝天工程”为行动抓