WTO自然资源贸易与中国自然资源贸易规则构建上

WTO自然资源贸易与中国自然资源贸易规则构建 中美欧墨资源出口限制争端的启示（上） 2012年03月02日 15:27 来源：世界经济研究2011年第11期 作者：冯军 字号打印 纠错 分享 推荐 浏览量 内容摘要：关键词：作者简介：摘要：自然资源因其稀缺性和可耗竭性，其贸易的战略重要性日益凸现，全球的自然资源贸易额10年间增长了6倍多。中美欧墨在WTO规则下对资源出口限制措施的贸易争端，反映了WTO成员方对自然资源贸易管理规则的不同理解和管理实践上的冲突。文章分析了WTO规制下的自然资源贸易规则，研究了中关欧墨间在可耗竭自然资源贸易争端方面的主要争议，通过对这一贸易争端裁决结果的分析，探索了中国如何在WTO框架下构建可持续发展的自然资源贸易规则。关键词：自然资源，贸易规则，出口限制，WTO一、自然资源贸易与WTO的贸易规则自然资源是指“存在于自然环境、具有稀缺性的、而且经最小程度的加工或直接进入生产或消费并具有经济价值的物质材料”。自然资源一般具有分布不均匀性、可耗竭性、外部效应、生产和贸易优势和价格波动性等特征。据WTO2010年世界贸易报告的统计资料，随着经济全球化进程的加快，全球自然资源贸易额从1998年6130亿美元上升至2008年的3.7万亿美元，10年间增涨了6倍多。同时，由于10年间燃料的价格持续上升，燃料在自然资源贸易出口中所占的比重提高了20个百分点，从1998年的57%上升至2008年的77%。当前世界经济正步入金融危机后的恢复阶段，经济的恢复和生产的增长必然会增加各国对自然资源的需求，促使自然资源价格进一步的上升。2011年5月，WTO公布了自然资源贸易政策工作报告，该报告主要讨论“世界贸易组织（WTO）协定下出口法规和进口政策的不对称如何引起贸易伙伴间不合作的结果”。各国政府对自然资源的管理通常是对开采环节和贸易领域进行规制。在经济全球化的浪潮下，一方面，各国对自然资源的需求持续增长；另一方面，保护可耗竭的自然资源和自然环境对一国可持续发展战略的影响日益凸显。在维护环境和可持续发展的前提下，WTO各成员方如何既能发展自然资源贸易，又能符合WTO规则，减少对自然资源出口贸易的限制，这已成为近年来世界贸易组织极为关注的议题。一些发达国家为了保护本国可耗竭的自然资源，一方面采用法规形式限制本国资源的开采，另一方面又通过国际贸易大量进口国内所需要的自然资源。例如，美国是世界上最大的石油消费国和进口国，可是，由于2010年夏美国墨西哥湾发生石油泄漏事件，美国内政部宣布，到2017年前停止发放在墨西哥湾东部及大西洋部分海岸近海开采石油租赁许可。发展中国家在其发展的初级阶段往往是通过出口自然资源获得发展所需的外汇资金。可是随着经济的发展，发展战略需要逐步兼顾环境保护和可持续发展，从而会采取一些对资源出口限制的措施。发达国家在自身储备战略资源的同时，反对发展中国家对资源的出口实施限制。中美欧墨在自然资源贸易中发生争端正是这一矛盾的缩影。2011年9月举行的WTO公众论坛2011的主题为“寻找世界贸易挑战的答案”，该主题下有四个分主题，其中第二分主题就是“自然资源贸易”。该分主题的宗旨是，“考查自然资源自由贸易带给国家的获益程度和自然资源的可持续性对国际贸易的影响”。本次论坛将对自然资源的获得，贸易规则在国家层面上如何使政府更好地实现环境保护和资源管理，以及WTO规则与其他贸易管理和相关国际性协定之间的一致性等问题进行讨论。由此可见，自然资源贸易以及各国对自然贸易管理规则与WTO规则的一致性问题，在世界贸易组织目前面临的“世界贸易挑战”中日益突出。但现实的情况却是，WTO作为唯一处理国与国之间贸易规则的国际组织，其对成员方的自然资源贸易并没有进行特别管理的规则。目前WTO是依据其已有的货物和服务贸易的相关规则来处理成员方的自然资源贸易及其争端的。二、中美欧墨可耗竭自然资源出口限制争端1.本案发生背景中国与美国和欧盟等WTO成员在自然资源出口限制问题上的冲突历来存在。2004年1月，中国推出焦炭出口许可证制度，将焦炭出口配额从1200万吨削减到900万吨。中欧间曾就焦炭出口限制问题发生过激烈冲突。当时的欧盟贸易专员拉米为此连续多次向中国提出取消焦炭出口限制的要求，并称中国如不取消出口限制欧盟就要向WTO提起诉讼。后来，中欧经谈判就焦炭贸易问题达成协议。中方保留了出口许可制度，但同意2004年中国向欧盟的焦炭出口量将不低于上一年度450万吨的水平。美国也早在2007年就与中国为原材料出口限制问题进行过交涉，中国做了一定的调整后仍未尽如美国之意。目前，在WTO的中美欧墨原材料出口限制案中，美欧墨认为，中国对这些原材料采取的出口限制措施，只针对出口而不限制国内工业的使用，一方面压低了涉案原材料的国内市场价格，另一方由于出口限制措施减少了出口供应，因而可能抬高了在国际市场上的价格，令美欧等国的工业生产企业由于原材料成本过高而处于不公平的竞争劣势地位。因此，2009年6月23日、了月2日和8月21日，美国、欧盟和墨西哥分别通过本国驻WTO使团向WTO争端解决机构递交了磋商请求，要求与中国就铝土、焦炭、锰、碳化硅、黄磷和锌等九种可耗竭原材料的出口限制措施问题进行磋商。2009年11月4日，美欧墨联合要求WTO争端解决机构根据关于争端解决规则与程序的谅解（以下简称DSU）第6条的规定设立专家组。2010年3月29日WTO总干事指定了本案的专家组。阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、印度、日本、韩国、挪威、中国台北、土耳其、沙特阿拉伯王国申请为本案第三方。2009年10月19日，本案的专家组主席通知争端解决机构，称专家组将无法在6个月内完成专家组报告，专家组希望能在2011年4月完成报告。专家组于2011年2月18日散发了中期报告，2011年4月1日提交了最终报给各涉案方。2011年7月5日专家组报告散发给各成员方。本案展望：1.程序。根据WTO争端解决的程序，在本案专家组报告散发各成员之日起60日内，该报告应在DSB（争端解决机构）通过，除非一争端方提起上诉。通常，上诉机构有90天时间做出终裁。预计本案会有争端方上诉，按正常程序，2011年底前上诉机构将散发其关于本案的报告。2.上诉结果预测。根据WTO前上诉机构主席杰姆斯巴库斯的预测，“从以往案例的裁决来看，中国并不一定会赢得上诉。如果上诉法院维持专家组的裁决，那么中国政府或是必须遵守裁决，取消原材料出口限制；或是在其他贸易领域遭到诉讼发起国的高额制裁”。3.本案主要涉案措施、争议与专家组的裁决（1）本案主要涉案措施和争议中国是铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌九种原材料主要的产地。中美欧墨原材料出口限制案争议涉及到中方对原材料实施的四种类型的出口限制。申诉方认为，中他方采取了出口配额、出口关税和最低出口价等各种价格和数量的出口限制措施，违反了中国2001年加入WTO时的承诺，造成世界其他国家在钢材、铝材及其他化学制品的价格上涨，使申诉方在国际经济竞争中处于劣势地位。美欧墨在磋商材料中列举了中国32项涉案措施，分别包括法律、法规、部门规章、规范性文件以及一些具体的管理措施甚至商协会的章程等四大类（以下简称“涉案措施”），这些措施几乎涵盖了中国进出口管理的所有主要法律法规和政策。主要涉案措施如下：其一为法律类：合计为2项，分别是中华人民共和国对外贸易法和中华人民共和国海关法；其二为法规类：合计2项，分别是中华人民共和国货物进出口管理条例和中华人民共和国进出口关税条例；其三为规章类：合计12项，规章类主要有货物出口许可证管理办法、出口商品配额管理办法、出口商品配额招标办法、中华人民共和国海关对出口商品审价暂行办法、中华人民共和国海关对出口商品审价实施细则、关于处罚低价出口行为的暂行规定等；其四为规范性文件：合计16项，主要包括了公告、通知、以及商协会的章程等，如商务部关于下达2009年度部分农产品出口配额有关问题的通知、2009年度氟石块（粉）出口配额第一次公开招标公告、2009年度矾土出口配额第一次公开招标公告、2009年度碳化硅出口配额第一次公开招标公告和五矿化工进出口商会章程等等。上述法律、法规、规章和政策措施基本构建了我国的进出口管理的立法和实施，实体和程序等方面的法律体系。美欧墨认为，上述法律、法规以及根据这些法律、法规和规章所实施的各种措施违反了GATT1947第8条、第10条和第11条，以及中国入世议定书（以下简称议定书）第5.1、5.2、8.2和第11.3条，还有议定书第1.2条结合中国入世工作组报告（以下简称工作组报告）第83、84、162、165和342段中的承诺，抵消或减损了美国和欧盟在上述协议中直接或间接的利益。美欧墨指控中方有争议的措施主要涉及以下四个方面：中国通过出口许可证和出口配额的方式，对铝土矿、焦炭、萤石、碳化硅和锌的出口实施了数量限制；中国对铝土矿、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、黄磷和锌的出口征收出口关税，超出了中国的承诺范围；中国对原材料的出口施加了额外的要求和程序，包括但不限于：限制出口权限，例如要求有出口经验的企业才有资格出口，给外商投资企业的出口设立不同于国内企业出口需要满足的资质条件等；中国对原材料的出口采用了最低出口价格体系，要求对出口合同和出口价格进行审批。（2）专家组裁决的主要内容2011年7月5日，WTO公布了专家组的裁决。裁决报告分别对案件审查范围、出口关税、出口配额及其管理和分配、出口许可要求、中方援引例外条款抗辩、和最低出口价格等六方面做出了裁决，主要内容如下：关于出口关税。专家组认为，中国的出口关税与加入WTO议定书11.3段的承诺不相符；专家组认为，中国没能证明其是根据GATY1994第20条（g）款的例外条件对萤石征收出口关税；中国也没能证明其是根据GATT1994第20条（b）款的例外条件对锌征收出口关税；关于出口配额及其管理和分配。专家组认为，中国对有关铝土、焦炭、萤石和碳化硅出口配额的规定及其分配的措施以及中国对有关锌的出口禁止均不符合关税与贸易总协定1994第11条（1）款的规定；中国对铝土、焦炭、萤石和碳化硅出口配额的设定，要求申请人有以前的出口经验和经历、最低注册资本的要求等规定，不符合中国加入WTO议定书第1.2条和第1.5条；关于出口许可要求。专家组认为，中国出口许可制本身和有关出口许可工作规范等管理规定均不符合关税与贸易总协定1994第11条（1）款的规定；关于最低出口价格。专家组认为，中国的关于处罚低价出口行为的暂行规定等实施了对原材料的最低出口价格规定，不符合GATFl994第11条（1）款的规定；关于引用GATT1994第20条（b）款、（g）款的例外条件。专家组认为，即使中国可以参照WTO规则中的