政府绩效评估

第五讲政府绩效评估 绩效评估的提出 2008年2月党的十七届二中全会审议通过的 关于深化行政管理体制改革的意见 中明确提出 要全面正确履行政府职能 更加注重公共服务 着力促进教育卫生文化等事业发展 建立健全公平公正 惠及全民 水平适度可持续发展的公共服务体系 推进基本公共服务均等化 推行政府绩效管理和行政问责制 建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制 按国际货币基金组织的15 6 衡量标准 行政管理支出占财政支出的比重 我国是世界上行政成本最昂贵的国家之一 我国行政成本不但远高于欧美等发达国家 而且也明显地高于世界的平均水平 高收入国家平均为9 5 中上等收入国家平均为12 3 中下等收入国家为14 9 低收入国家为18 1 若干国家行政管理支出占财政总支出比例 我国政府存在的浪费问题 公务用车浪费 公款吃喝浪费 公费出国浪费 豪华办公大楼浪费 政府会议浪费 能源资源消耗的浪费 政绩工程浪费 政府绩效评估概述政府绩效评估的程序西方发达国家的政府绩效评估我国政府绩效评估的困境和出路 政府绩效评估概述 政府绩效评估的内涵政府绩效评估的特征和价值取向政府绩效评估的孕育和产生政府绩效评估的主体和客体 20世纪70年代后 政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流 强调政府行政的效率和效果 绩效评估作为一项政治活动蓬勃开展起来 根据经合组织 OECD 的统计 20世纪90年代以来 政府绩效评估在英国 加拿大 荷兰 新西兰 法国和德国等得到了广泛的应用 亚太地区各国政府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度 2005年 温家宝总理的政府工作报告中首次提出 抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系 的任务 政府绩效评估的内涵 绩效 一词 一般解释为成绩 成效 含有成绩和效益的意思 它最早用于社会经济管理方面 后来在人力资源管理方面又有广泛应用 政府绩效是政府在社会经济管理活动中的结果 业绩 效率 它体现了政府在行使其功能 实现其意志过程中的管理能力 政府绩效主要包括以下四个方面 1 政治绩效 在市场经济条件下 政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新 市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排 这是政府核心能力之一 政府制度安排的能力越强 政治绩效就越容易体现 2 经济绩效 经济绩效表现在经济持续发展上 国民经济不仅仅是在量上扩张 而且在结构合理的前提下有质的提升 良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高 政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策 3 社会绩效 社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步 是社会的稳定与发展 社会全面进步内涵丰富 包括人们的生活水平和生活质量的改善和提高 社会公共产品应及时到位 社会治安状况良好 犯罪率低 人们安居乐业 社会和谐有序 贫富差距缩小 社会群体 民族之间和谐相处 没有激烈的对抗和尖锐的冲突 4 文化绩效 文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透 以及文化的繁荣与整合 政府绩效体系中 经济绩效是政府绩效的主要指标和外在表现 在整体体系中发挥着基础作用 政府绩效评估内涵的理解 当代政府绩效评估所指的就是在20世纪70年代以来西方国家政府改革过程中产生并发展起来的一项政府改革措施 政府绩效评估内涵的理解 第一类是西方国家学者关于政府绩效评估内涵的理解所形成的政府绩效评估理论第二类是西方国家以绩效预算 绩效审计为内容而产生的绩效评估内涵 在20世纪90年代初 西方国家普遍推行了包括减小政府机构规模 控制政府支出成本 强调政府运行效率等在内的一系列改革 第三类是以美国为代表颁布的一系列政府报告 法案对政府绩效评估所作的具体规定 具有代表性的包括 1993年 国家绩效评论 界定为政府官员对结果负责 而不仅仅是对过程负责 其目的在于把政府部门及公务人员从繁文缛节和过度规制中解脱出来 发挥他们的积极性和主动性 以便他们对结果负责 而不再仅仅是对规则负责 同年颁布的 政府绩效与结果法案 则指出 进行政府绩效评估的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时 提高公共服务的质量 建立和发展公共责任机制 提高社会公众的满意程度 改善社会公众对政府部门的信任 政府绩效评估的内涵是以任务为导向 以结果为导向 以顾客为导向 以社会为导向和以市场为导向 将顾客的需求作为政府部门存在发展的前提和政府部门改革 组织设计方案应遵循的目标 1997年版的 美国标杆管理研究报告 将政府绩效评估定义为 绩效评估是评估达到预定目标的过程 包括以下信息 资源转化为物品和服务 输出 的效率 输出的质量 提供给顾客的效果 顾客满意程度 和结果 与所望目的相比项目活动的后果 政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性 对绩效评估目前国内外尚没有一个普遍公认的定义 人们多从三个方面来理解政府绩效评估的内涵 层次 1 在微观层面的绩效评估 是对个人工作业绩 贡献的认定 2 在中观层面的绩效评估 是评估政府分支的各部门 包括事业单位 非营利组织如何履行其被授权的职能 如政策制定执行的效果 项目管理实施的状况 给民众提供服务的数量 质量等 3 宏观层面的绩效评估 是对整个公共部门绩效的测评 政府为满足社会和民众的需求所履行的职能 体现为政治的民主与稳定 经济的健康 稳定与快速发展 人们生活水平和生产质量的持续提高 社会福利与平等 国家安全和社会秩序的进步 精神文明的提高等方面 从实践看 政府绩效评估还可以作如下划分 范围 第一种是普适性的政府机关绩效评估 其特征是绩效评估作为特定管理机制中的一个环节 随着这种管理机制的普及而应用于多种公共组织 包括目标责任制 社会服务承诺制 效能监察 效能建设 行风评议等等 第二种类型是具体行业的组织绩效评估 应用于某个行业 由政府主管部门设立评价指标体系 组织对所属企事业单位进行绩效的定期评估 第三种类型是专项绩效评估 针对某一专项活动或政府工作的某一方面展开 如江苏省纪委的 应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评 珠海市的 万人评政府 等 这些改革措施的应用不仅为政府开展绩效管理积累了较为丰富的经验 而且对建设求真务实 高效廉洁 运转协调的行政管理体制进行了有益的探索 国内关于政府绩效评估内涵的理解 中国行政管理学会联合课题组在 关于政府机关工作效率标准的研究报告 中国行政管理 2003年第3期 一文中 将政府绩效评估定义为运用科学的方法 标准和程序 对政府机关的业绩 成就和实际工作作出尽可能准确的评估 在此基础上对政府绩效进行改善和提高 颜如春在 关于建立我国政府绩效评估体系的思考 行政论坛 2003年第5期 一文中 将政府绩效定义为政府在社会管理活动中的结果 效益及其管理工作效率 效能 是政府在行使其功能 实现其意志过程中体现出的管理能力 并认为 政府绩效评估是指以一定的时段为界限 对政府绩效进行测量和评估以期改善政府行为绩效和增强控制的活动 政府绩效评估的目的是对其产出所进行的监测和促进 臧乃康在 政府绩效的复合概念与评估机制 南通师范学院学报 2003年第3期 一文中认为 政府绩效意指扣除政府成本后的盈余 一般用于衡量政府工作业绩 从框架上而言 政府绩效主要包括经济 社会和政治绩效 政府绩效是指政府在一定时期内履行公共责任和实施公共管理过程中体现出的综合管理效果 集中表现在行政管理 经济发展 社会稳定 教育科技 生活质量和生态环境等方面的绩效 范柏乃 政府绩效 教育科技绩效 生态环境绩效 生活质量绩效 社会稳定绩效 行政管理绩效 经济发展绩效 政府绩效的结构要素 政府绩效评估内涵的阐释综合分析以上国内外关于政府绩效评估内涵的理解 政府绩效评估的含义有两个方面 一是作为政府内部改革措施 体现了放松规制和市场化的改革取向 是一种以结果为本的控制 二是作为改善政府部门与公众的关系 改善公众对政府部门的信任的措施 体现了发展政府责任机制和顾客至上的管理理念 当代西方国家政府绩效评估 一是作为放松规制的政府内部改革措施 这表明了政府绩效评估首要的功能目标和作用性质 二来体现了市场化的改革取向 政府绩效评估直接指向政府部门应具有的职能 这决定了政府绩效评估的内涵中必然要包含重塑政府角色和界定其职能的内容 三者作为改善政府部门与公众关系的根本措施 体现了发展政府责任机制的宪政理念和顾客至上的管理理念 政府绩效评估的特征和价值取向 政府绩效评估的特征市场责任机制 marketaccountabilitysystem 特征 一是 经济学的效率假设 二是 采取成本 收益的分析方式 三是 按投入和产出的模式来确定绩效标准 注重对产出的评估 四是 以顾客满意为基础来定义市场责任机制 这种定义方法是把公民视为消费者 政府绩效评估意味着政府职能的具体化政府绩效评估意味着政务信息的交流与沟通政府绩效评估的价值取向一是政府部门和非盈利部门必须以公众的需要为管理导向 而不是以其自身的规则为依归 二是公众为政府部门的结果而纳税和进行评估 不是为政府部门的工作而纳税和进行评估 政府绩效评估的孕育和产生 缘自政府公共管理理论研究的发展缘自西方国家社会发展和行政改革实践政府绩效评估缘起的依据分析经济上的依据政治上的依据管理理论上的依据 政府绩效评估兴起的社会背景 新公共管理理论的出现是政府绩效评估兴起的先导 解决公共管理问题是政府绩效评估兴起的重要推动力 放松规制 提高政府的主动性是绩效评估的功能目标 政府绩效管理的必要性主要源于 服务理念不到位 当 官本位 思想传统和 强政府 弱社会 的政治格局没有打破时 在行政管理和公共服务运作中 常因缺乏服务意识引发工作的懈怠与疏忽 归根结底就是没有实现从 管制型政府 向 服务型政府 的转变 服务型政府的基本内容包括以人为本的服务理念 依法行政的服务准则 顾客为导向的服务模式 绩效评价的服务考核 过错追究的服务责任等 行政服务成本较高 行政机构庞大 行政运作成本攀升 少数部门和人员利用公共资源 公共产品变相寻租 公共服务品质不够高 公众满意度较低 未能及时提供高品质的公共产品 公共服务和公共秩序 政府绩效评估的意义 是公共管理方法的一种创新 是公共管理的一场革命 提供了新的公共责任实现机制 为提高公共管理绩效提供了动力机制 有助于改进政府公共部门与公众之间的信任关系 政府绩效评估的主体和客体 政府绩效评估主体构成及其属性政府绩效评估主体构成是指组织和参与政府绩效评估的机构 组织和公众及其资格条件的规定 包括三大基本类型 国家机关性质的专门绩效评估机构中介机构性质的专门绩效评估机构公民个人政府绩效评估主体的属性 权利性 制约性 多元性政府绩效评估客体 指标与标准指标分类内容分类 行政业绩 行政能力 工作态度硬指标和软指标 问题疫苗事件致山西应对网络舆情全国最差 2010年第一季度地方应对网络舆情能力排行榜 人民网舆情监测室 定量法和定性法的比较 360 多元主体评估方法 政府绩效评估指标体系 确定政府绩效评估指标体系的依据 职能依据 政府的服务承诺 管理绩效 公众的满足度影响绩效评估指标体系确定的因素 公共事务的性质特征公众的需求社会发展的程度具体的时间条件社会发展的整体价值取向 构建绩效评估指标的原则及其基本要求 1 综合 全面性原则 2 系统性原则 3 硬 指标与 软 指标相合 定量与定性相结合的原则 4 可操作性原则 5 与职能行使保持一致的原则 6 导向性原则 7 独立性与差异性原则 结果并列式 按照绩效的重要事项进行排列 侧重结果 常与目标管理法结合逻辑递进式 按照绩效的逻辑链条进行排列 侧重过程和结果之间的因果关系 绩效指标体系的设计模式 绩效指标的因果逻辑关系 各种测量工具 示例 社会主义新农村建设战略 国家权力机关在政府绩效评估中的作用制定绩效评估的法律 法规 对评估活动行使监督权 通过对政府预决算的审议 建立和推行以绩效为本的预算制度 责令绩效较差部门改进 行政机关在政府绩效评估中的角色与作用管理公共事务和治理公共问题 管理行政系统内部公共事务 建立和公众之间的信息沟通机制社会公共组织在政府绩效评估中的角色与作用重要主体 对社会公共组织绩效等级的评定和划分是政府绩效评估的重要组分公众在政府绩效评估中的角色与作用参与进行 组建评估机构对政府绩效予以评估 政府绩效评估的程序 政府绩效评估是一个循环的流动过程 是一种有计划 按步骤进行的活动 程序是否规范直接影响政府绩效评估质量 英国在绩效评估工作中特别重视程序的科学性 他们不是把程序简单地视为评估的先后顺序 而是作为绩效评估制度的一个重要组成部分 精心慎重地进行合理安排 我们构建政府绩效评估的七个操作程序 制定政府绩效评估计划 建立政府绩效评估组织 构建政府绩效评估指标 收集政府绩效评估信息 选择政府绩效评估的计量方法 撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用 政府改革 绩效管理 绩效评估 绩效评估与政府改革 国外政府绩效评估标准 3E 4E法 为了有效控制政府财政支出 节约成本 20世纪60年代 美国会计总署率先建立了以经济 Economy 效率 Efficiency 和效果性 Effectiveness 为主体的 3E 评估方法 由于这种方法过度地偏向经济性等硬性指标 忽视了公平 平等 民主和福利等软指标的评价 这种方法受到了众多学者和公民的质疑 在随后的政府绩效评价体系中 加入了公平 Equity 指标 发展为 4E 绩效评估法 1 经济 ECONOMIC 成本标准 这种衡量只是说明花去了多少钱 或是否按程序花钱 当然 成本衡量能很好地体现出预算和成本之间的差距 然而 成本本身并不能衡量服务的效率和效果 因而单一使用成本衡量不能满足绩效评估的要求 2 效益 EFFECTIVENESS 质量标准 效益衡量是看情况是否得到改善 即用来衡量提供服务的影响和质量 看服务是否达到预期目的 它关心的是目标和结果 效益可分为两类 一是改变现状的程度 二是行为改变的幅度 每一项服务都有明确或含糊的指向顾客的目标 这些目标可作为界定效益衡量的基础 例如 娱乐和图书馆服务 就业 健康和社会服务部门等 所提供的服务质量应包括以下内容 实效 可获得 礼貌和公平 3 效率 EFFICIENCY 生产力标准 效率指为产生特定水平的效益所付出努力的数量 简单地说就是投入与产出的关系 产出与投入的比率被称为生产力 反过来 投入与产出的比率被称为效率或单位成本 其实它们是同一概念 4 公平 EQUITY 公平标准指的是效果 如服务的数量或货币化的收益 和努力 如货币成本 在社会群体中的不同分配 它与法律和社会理性密切联系 公平作为衡量指标时 关心的是 接受服务的团体和个人是否受到公平的待遇 需要特别照顾的弱势群体是否能够享受更多的服务 由于政府行为的高度复杂性 3E 和 4E 评估法在实践中遇到了评价指标数据采集和量化测定的极大困难 3E 绩效标准 还有多个 E Equity 公正 Expertise 专业性 Excellence 卓越 Entrepreneurship 企业家精神 标杆管理法 在 3E 和 4E 评估法的基础上 美国Oregon 俄勒岗 州政府将标杆管理法运用于政府绩效评估 通过广泛征询地方政府 立法机关 普通市民 商业团体 慈善机构和专家学者的意见 建立了Oregon州政府绩效评估体系 此评估体系包括了经济 教育 环境 市民参与 社会支持 公共安全 社区发展七个领域共158个的具体指标 BSC评估法 美国哈佛商学院RobertS Kaplan和DavidP Norton两位教授于1992年共同创立了组织绩效评估的新方法 平衡计分卡 BSC 把组织的战略目标分解为财务 客户 内部流程 创新与学习等四个具体的目标 并把这些目标层层分解为各职能部门和个人的目标 以此形成BSC评估体系 美国得克萨斯 Texas 州政府以运输部为样板 将平衡记分卡法运用于政府的绩效评估 构建了包括外部效益 顾客满意度 雇员发展 内部过程优化4个层面和顾客 股东 灵活性 安全性 服务 稳定性 工作补偿 工作环境 物质环境 管理费用 创新能力 计划与设计等15个关键领域共54个具体指标的政府绩效评估体系 示例 公共部门平衡计分卡模式 BalancedScorecard 公共部门平衡计分卡 BSC 的内在因果关系 平衡计分卡 长期的财务性落后的外部因 短期的非财务领先的内部果 国外政府绩效评估的方法与实践 日本于2002年4月施行了 政府政策评估法 依据该法案 日本东京市政策指导室遴选了229个政策评价指标 经过实证筛选 最后建立了包括福祉 安全 环境能源 劳动消费生活等11个领域99个指标的东京市政府政策评价体系 瑞士洛桑国际管理学院 IMD 是国际竞争力评价的专业机构 它确立了包括经济表现 政府绩效 企业效率和基础设施四个方面的国家竞争力评价体系 其中 政府绩效是由公共财政 财政政策 组织机构 企业法规和教育五个评价要素决定的 这些要素又细分为84个评价指标 美国政府绩效评估的兴起与发展演进 1992年 克林顿上台伊始提出 再造政府 把 绩效预算 提到首要位置 1993年1月 通过了 政府绩效与成果法案 同时专门成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评价委员会 戈尔报告 创造一个工作更好 花钱更少的政府绩效评价工作取得的成果 采取绩效管理后 部门不再提出不切实际的 过分计划 大大压缩了联邦政府的财政支出 提高了办事的效率 使长达40年的连续赤字一度被消灭 政府绩效与结果法案 美国政府绩效评估指标体系坎贝尔研究所的政府绩效评估指标美国国家绩效评估委员会的评估指标美国管理和预算办公室通用绩效指标得克萨斯州政府绩效评估指标俄勒冈州政府绩效评估指标美国政府绩效评估的评估与借鉴 通过立法的方式明确绩效目标项目绩效评价体系 PART 的建立 美国绩效评价体系的建设 美国运输部2006 2010年战略计划 中战略和绩效目标制定 美国的项目评价体系 PART 将项目类型归为7大类竞争性补助项目 按公式或分类补助项目 制定规章的项目 购买资产和服务的项目 信贷项目 联邦直接支出项目和研究项目 设置了2个层次的评价指标第一层指标包括 项目的目的和设计 战略规划 项目管理 项目成效四个方面 第二层指标是结合第一层指标设置的提问式定性指标 2002年 首先对67个项目试行了PART 对美国项目评价的认识1 设置的指标主要以定性指标为主 通过设置一系列的提问式指标 对项目绩效进行考评 2 美国的项目评价十分注重项目的规划及项目立项目的和依据等 3 每一个评价指标有非常明确的评价标准 4 由于项目考评指标均为定性指标 受主观因素影响较大 需要评价人员具有较强的专业知识和职业道德 英国绩效评价体系的建设 20世纪80年代初 英国内阁成立了以雷诺为主的支出评估小组 负责改革的调研和推行工作 评价工作通过独特的视角审视了政府的支出与效果 并通过评价 发现了英国政府存在大量的不经济和浪费 已经过时的机构和工作内容 组织设置和工作程序不合理等问题 1983年 首先在卫生与社会保障部提出了绩效评估方案 将140个绩效指标应用于绩效评估 评估发现英国卫生机构诸如官僚主义 浪费 低效率等重大问题 据统计 截至1986年 评估共支出了500万英镑 但带来了直接经济效益约高达9 5亿英镑 绩效评价工作在政府部门得到了全面的推进 截至1989年 34个中央部门中有26个建立了绩效评价机制 英国地方自治绩效委员会 AuditCommission 以公民宪章的精神和强制竞争投标制度的反省为背景 构建了包括居民应对 住宅供给 垃圾处理 地方环境 教育服务等17个领域280多个指标的地方自治绩效评价体系 西方国家政府绩效评估的发展趋势 1 强调结果导向 2 主题更加趋向公民导向 3 评估主体逐步走向多元化 4 逐步走向制度化 法制化 5 评估技术与方法不断成熟 科学化程度提高 我国政府绩效评估的困境和出路 我国政府绩效评估实践实施中的问题及原因分析推进途径探索 我国政府绩效评估实践 2002年 厦门市思明区政府与厦门大学共同开发了 公共部门绩效评估系统 该系统由评估主体 评估维度和评估指标三方面的内容构成 在评估主体方面 体现了多元主体的特征 设有综合评估组织 普通公民 直管领导 投诉中心和被评估对象等评估主体 在评估维度方面 包括基本建设 运作机制和主要业绩三个方面 在评估指标方面 采用部门指标与通用指标相结合 定性指标和定量指标相结合 传统指标与现代指标相结合 正数指标与负数指标相结合 基本指标与修正指标相结合的方式 在程序设计方面 突出了分级管理 自动管理 工具管理 动态管理和在线管理等特征 思明区政府绩效评估模式 示例 深圳福田区政府职能部门绩效评估模式 2006年 2003年 北京市政府建立了区县经济社会协调发展绩效综合评估小组 确定了经济运行 社会发展 可持续发展和综合评价四大方面13项具体评价指标 包括人均收入水平及增长率 教育卫生事业费支出占财政支出比重及增长率 绿化覆盖率 群众对区县工作满意度等 评价过程中 根据北京区县经济和社会发展水平的特点和差异 将8个城区与10个郊区县的评估进行了区分 相应地设置了一些不同的评价指标 在评价指标体系中 涉及民意调查的指标包括群众安全感指数 企业对政府工作满意度和居民对政府工作满意度指数等 人事部 中国政府绩效评估研究 课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上 提出了一套我国地方政府绩效评估指标体系 该评估体系由职能指标 影响指标和潜力指标3个一级指标 11个二级指标以及33个三级指标构成 当前中国政府绩效评估的主要方式 形式表现为三大类一类是普适性的政府绩效评估 二类是行业绩效评估 三类是专项绩效评估 评估模式 与目标管理责任制相结合的绩效评估模式以改善政府及行业服务质量 提高公民满意度为目的的评估模式专业职能部门开展的政府绩效评估模式以效能监察为主要内容的绩效评估模式由 第三方 专业评估机构开展的政府绩效评估模式引入通用模型进行的绩效评估模式 我国政府绩效管理中存在的问题 一 政府绩效管理中存在价值取向的扭曲1 单纯追求经济发展的价值取向 2 政府本位 的价值取向 3 无限政府 的价值取向 4 惟效率的价值取向 二 缺乏科学化的绩效评估体系和评估机制1 考核指标设里不合理 2 绩效评估方法重定性指标 忽视定量指标 3 绩效评估的技术落后 评估方法单一 多采取 运动式 评比式 突击式 4 评估主体单一 5 表面化的绩效评估进一步助长了公共部门及其领导者把公共部门的主要精力放在见效快 表面化程度高的事务上 三 缺乏实施绩效管理的制度平台1 缺乏法律保障 2 政府的绩效管理缺乏制度基础 处于自发 半自发状态 评估程序存在随意性 政府绩效评估困难政府追求目标很多基于可测量目标的激励必须兼顾社会福利的一些不可测量的方面难以比较委托人 公民 偏好的多样性官僚们对于信息的操纵利益集团的博弈制度构建的缺陷个人价值取向与公共价值取向的不一致 科学推进政府绩效评估的措施与途径 一 树立科学的绩效管理价值理念1 科学的发展观是绩效管理的目标价值取向 2 民众本位 是绩效管理的根本价值取向 3 有限政府 的价值取向 4 人民满意程度 是政府绩效管理的终极价值取向 二 构建科学合理的政府绩效评估体系和评估机制1 设计科学 合理 规范的绩效考核指标体系 2