【毕业学位论文】（Word原稿）我国公共部门绩效管理问题与对策研究-行政管理

南京大学网络教育本科毕业论文 网 络 教 育 本 科 毕 业 论 文 我国公共部门绩效管理问题与对策研究 作者： 朱建国 学号： 11030110178 专业： 行政管理 学习中心： 南京学习中心 指导老师： 陈志广 二零一三年一月十九日 南京大学网络教育本科毕业论文 1 内 容 摘 要 随着我国体制改革的不断深化，绩效管理作为改进公共部门尤其是政府管理的一种有效工具，其重要性不断彰显并逐步在我国得到了广泛的应用和推广。当前我国公共部门绩效管理存在的主要问题是：公共部门绩效难以量化，绩效考核指标 难以确定；绩效管理的价值取向存在偏差；绩效计划的制定不力；实际执行偏重绩效考核，而忽视了绩效管理的其他方面，尤其是绩效反馈的环节。改进我国公共部门的绩效管理要从根本的制度建立开始，既要填补法律上的空缺也要加强实际操作的完善 1。 关键词 ： 公共部门 ,绩效管理 ,解决策略 1周志忍：我国政府绩效管理研究的回顾与反思，载公共行政评论 2009年 01期。 南京大学网络教育本科毕业论文 目录 引言 . 1 一、我国公共部门绩效管理体系中存在的问题 . 1 （一）公共部门绩效计划的制定不力 . 2 1、绩效计划的制定过程存在问题 . 2 2、绩效计划的目标确定有所误区，难以操作 . 2 （二）公共部门的绩效难以量化，绩效考核指标难以确定 . 3 1、公共部门的产出难以量化，绩效指标的制定有难度 . 3 2、公共部门绩效考核指标缺乏全面性 . 3 (三 )公共部门绩效管理的价值取具有多元性、利益机制复杂 . 3 (四 ) 公用部门绩效考核体系不完善 . 4 1、公共部门绩效管理偏重绩效考核，忽视绩效反馈 . 4 2、公共部门绩效考核主体缺乏社会评价，考核方式存在误区 . 5 二、完善我国公共部门绩效管理的对策 . 5 （一）完善公共部门绩效管理的法规和制度，明确绩效计划制定的原则及程序。 . 5 （二）确立公共部门绩效管理的目标取向 . 6 （三）实现绩效评估主体的多元化 . 6 （四）将绩效评估与机构人 员的个人考核相联系 . 7 （五）坚持实施绩效反馈，并将反馈真正体现在后续绩效管理当中 . 7 三、结束语 . 8 【参考文献】 . 9 致谢 . 10 南京大学网络教育本科毕业论文 1 正 文 引言 随着时代的发展和观念的转变，政府职能也在悄然的发生变化，公共部门的 公共服务功能逐渐在扩大。此时绩效管理作为一种有效的管理工具得到了越来越多政府部门的认可与重视。公共部门绩效管理是公共管理学的一部分，它发源于西方国家，是一种以实现公共部门管理的经济、效率、效益和公平为目标的全新的公共部门管理模式 1。公共部门绩效管理对于提高公共部门的管理效率、增进公共部门及其工作人员的服务意识和顾客至上的服务理念、增强公共部门的成本意识、推进公共管理由“治理”向“善治”转变具有重要意义。但目前在我国公共部门中，绩效管理在推广过程中产生了一些偏差导致绩效管理没有发挥出它应有的管理效率，反而产生 了一些“形象工程”、“政绩工程”等负面效应。产生这些问题的原因是多方面的：公共部门的产出难以量化，成本缺乏可对比性；绩效管理的价值取向存在偏差；如绩效计划的制定不力，导致后期执行出现抵触或消极情绪；偏重绩效考核而忽略绩效管理的其他方面等。 随着我国体制改革的不断深入 ,尤其是改革开放后中国特色社会主义市场经济体制逐步建立 ,我国政府迫切需要转变原有的职能 ,实现从直接参与到经济活动中到协调社会经济的各方面，实现全方位服务化职能的转变 ,进而能够更好地促进经济社会持续健康发展 ,成为推动我国社会主义现代化发展的重要力量。 在我国政府积极转变政府职能的社会环境下，建立积极有效的绩效管理制度是时代发展的必然，也是构建和谐社会的重要因素。 一、我国公共部门绩效管理体系中存在的问题 所谓 绩效 管理 ，是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的 绩效计划 制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、 绩效目标 提升的持续循环过程 2。公共部门的绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程 3。绩效 管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效 . 1马国贤：政府绩效管理，复旦大学出版社， 2005 年。 2胡宁生公共部门绩效评估复旦大学出版社。 3周志忍：我国政府绩效管理研究的回顾与反思，载公共行政评论 2009 年 01 期。 南京大学网络教育本科毕业论文 2 （一）公共部门绩效计划的制定不力 公共部门绩效计划的制定要坚持科学性、系统性、重点突出、民主性、弹性及可行性原则 1。绩效计划的制定是整个绩效管理的开始，绩效计划制定的是否得当、合理是关乎绩效管理是否有个良好的开端和正确的目标。绩效管理的目的是提升个人、部门和组织的绩效 。 1、绩效计划的制定过程存在问题 绩效计划是确定组织对其成员的绩效期望并得到内部成员认可的过程 2。因此，绩效计划的制定首先必需得到内部人员的认可，将个人目标与部门或组织的目标统 一起来，是一个自下而上的过程。 我国公共部门在制定绩效计划时往往会忽视内部人员的意见，甚至是没有内部人员的参与。由上级领导部门直接制定任务指标以行政命令的方式下达给下级部门，而后进行任务指标的分解与分配。一方面，在这个过程中内部人员通常是被动的接受领导命令，导致抵触和消极态度的产生；另一方面，上级领导部门对工作任务的理解会与实际工作有一定的出入，这也导致制定的绩效计划实行起来 会与预期有所偏差。 2、绩效计划的目标确定有所误区，难以操作 公共部门绩效管理的目标是实现组织绩效和个人绩效的同步提升，这是绩效计 划制定阶段的重要问题 3。在我国公共部门的绩效计划制定中，领导者更多侧重于实现政府的绩效目标而忽视了内部人员的绩效目标，这就导致政府职员在执行绩效计划时缺乏工作热情，消极对待工作绩，效影响绩效管理的实施。更有甚者，一些地，方为完成上级所制定的绩效计划，制造了各种的“政绩工程”、“形象工程”等 4。这都是因为上级领导在制定绩效计划时没有实现个人与组织绩效目标一致，偏重组织目标甚者完全不顾个人目标所造成的。 绩效管理的成效一定程度上取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效 5。但绩效管理在我 国公共部门尚处于起步阶段，在绩效评估指标的制定上存在着很多的问题。一些地方政府非常重视绩效指标的量化，但经常将量化理解为数字化，把一些不适宜量化的指标强制量化。在不经科学分析的情况下，主观的将1马国贤：政府绩效管理，复旦大学出版社， 2005 年。 2胡宁生公共部门绩效评估复旦大学出版社。 3周志忍：我国政府绩效管理研究的回顾与反思 ，载公共行政评论 2009 年 01 期。 4高小平，盛明科，刘杰：中国式绩效管理的特点与价值，载第一资源 2011 年 04 期。 5李斯：基于绩效管理的公共部门绩效审计研究，载管理世界 2010 年 09 期。 南京大学网络教育本科毕业论文 3 一些工作目标赋予权重并进行随意的加减，这种量化并不具有科学性，而是在量化外衣掩盖下的非量化。 （二）公共部门的绩效难以量化，绩效考核指标难以确定 1、公共部门的产出难以量化，绩效指标的制定有难度 绩效管理的一个重要前提是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效管理 1。这一做法在私人部门基本不构成问题，因为私 人部门的服务是可以出售的。然而，公共部门的绩效却难以量化，因为行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务具有“非商品性”，它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产成本的货币价格，因而对其数量进行正确测量在技术上存在着一定的难度。此外，由于公共部门缺乏提供同样服务的竞争单位，因此也就无法取得可比较的成本与收益数据。 这些原因都导致了公共部门在绩效考核指标的制定上存在一定难度。 例如：河 北省是全国率先实施干部实绩考核制度的。该省的做法得到了中组部和中央领导同志的肯定，在社会上引起强烈反响，然而 ，不到 10 年 该地的 绩 效 考核工作 却 出现难以为继的局面， 绩效标准的制定是其失败的重要原因。在实际中， 一个地区的发展有显性和隐性 之分 ，如何处理显性政绩和隐性政绩之间的关系 以及 如何处理政绩的短期效应和长期效益之间的关系 等都是涉及绩效考核能否成功施行的关键。如果不能科学的制定绩效考核指标，公共部门的 考核不仅 会 流于形式，而且还会引发新的矛盾。 2、公共部门绩效考核指标缺乏全面性 公共部门的绩效考核涉及到社会的更方面：如民主政治建设、政府公用管理、经济建设、重点项目建设、精神文明建设等 2。而在实际工作中，政府绩 效考核过于侧重 长、招商引资等单项经济指标，忽视了政府在市场监管、公共服务和社会管理等方面职能的实现。这与真正意义上的公共部门绩效管理所要实现的社会目标相差太远。另一方面，功能相同的公共组织有着地域的区别，规模范围也各有不同，这种情况下若是以同样的绩效指标进行衡量则有失公允。 (三 )公共部门绩效管理的价值取具有多元性、利益机制复杂 绩效管理是以实现一定的绩效目标为基本要求的，新公共管理运动认为公共部门的目标是1马骏：中国公共行政学研究：反思与展望，载公共行政评论 2012 年 01 期。 2刘旭涛 . 政府绩效管理制度 战略与方法 机械工业出版社 ,2003。 南京大学网络教育本科毕业论文 4 3E，分别是 济 )、 率 )和 益 )1。而其后的公共管理学派认为对于公共部门而言，同营利性的企业一样仅仅追求经济学意义上的目标是远不能满足公众的需求的，因此增加了 等 )作为公共部门应当追求的价值目标，即 4E 目标。公共部门在实行绩效管理的过程中，难点之一就是如何确定绩效目标。对于公共部门来说，同时存在多个需要 满足而又可能相互矛盾的价值诉求。 在我国，公共部门绩效管理中最为突出的价值取向就是增长与公平，这对变量就是同时需要满足而又相互矛盾的价值取向 2。根据公共部门管理和服务的本质，公共部门既要追求经济意义上的目 标，更要顾全公众的利益和社会的公平，二者缺一不可。然而，在现实中，许多地方政府的目标价值取却偏重于经济增长，片面地将经济业绩等同于政绩，忽视社会的全面发展，忽视自然和人的长远发展和利益。在存在偏差的价值取向的指导下，公共部门自然不可能建立起有效的绩效管理体系，严重情况甚至会导致政府职能的扭曲和变形，不利于解决教育、文化、社会公平、社会保障等社会其他方面的问题。给社会的可持续发展带来危害，影响和谐社会的建设。 (四 ) 公用部门绩效考核体系不完善 1、公共部门绩效管理偏重绩效考核，忽视绩效反馈 绩效管理不等于绩 效考核，绩效管理的四个环节 行、评估、反馈却一不可 3。在中国公共部门中，绩效管理往往会被被片面地理解为绩效考核。只重视考核是否达到了预定的标准，而没有绩效反馈的环节。 实际上，许多我国地方政府都开展了市民评议等测定公民满意度的绩效评估活动，但对评估结果的反馈却较少。上级行政部门和行政领导很少会根据结果与被评估对象进行沟通，缺乏对超额完成绩效目标或未能达到绩效目标的原因进行分析。 良好的绩效得不到积极的反馈，下级员工努力的激情就很有可能因为得不到认可而大打折扣；不满意的绩效采取听之任之的放任态度， 下级员工就会觉得没有什么必要去改变这种状况 4。这种情况下， 绩效管理就会丧失最基本的管理作用，成为公共部门管理创新中的“花瓶”，更大意义上成为形式主义的存在。 作为绩效管理中至关重要的核心环节，绩效反馈的质量很大程度上决定了绩效管理工作的有效性及整体水平，其重要程度甚至超过了绩效考评本身。 缺少绩效反馈的绩效管理是不完整的绩效管理，公共部门绩效管理也会因此而1胡宁生公共部门绩效评估复旦大学出版社。 2张菡、马建臣：政府绩效评估的现实价值分析，载北京航空航天大学学报（社会科学版） 2003 年 1 期。 3刘旭涛 战略与方法 机械工业出版社 ,2003。 4张菡、马建臣：政府绩效评估的现实价值分析，载北京航空航天大学学报（社会科学版） 2003 年 。 南京大学网络教育本科毕业论文 5 陷入循环的怪圈，即绩效低 实施绩效考核 绩效仍然低 再实施绩效考核，变成一个循环往复的过程而非绩效管理旨在实现的不断上升的过程。 2、公共部门绩效考 核主体缺乏社会评价，考核方式存在误区 从评价的参与者来看，公共部门绩效评价存在评价主体缺位的误区，即或者只重视自我评价，漠视社会评价，或者只注重社会评价，而忽视自我评价 1。所谓自我评价是指根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结回顾等形式对本部门或本系统工作进行考核和评价。社会评价是指社会上的人民对政府绩效的评价。自我评价能够全面的反应公共部门内部工作的问题，对绩效管理的完善能够提出一些符合实际的建议，但是自我评价往往会忽视一些自身存在的问题，缺乏约束力和激励作用；社会评价具有较强的约 束和激励作用，但由于社会大众对信息资源尤其是对其内部业务和技术方面的信息掌握得不完全或不充分，因而就难免有所疏漏。从评估手段上来看，我国公共部门的评估主要是定期进行评估。每次开始评估时各个部门都会竭尽全力去表现，以获得评估主体的认同。等到评估工作完成后，那些热情的服务都不见了。这样的评估手段对政府绩效的提高是没有任何作用的 2。 2005 年 3 月 8 日，甘肃省政府 2005 年第一次新闻发布会发布了甘肃省非公有制企业评议政府工作报告。这份通过上万份问卷和多次调研座谈形成的出自独立的第三方 兰州大学中国地方政府绩效评 价中心。该中心是一个学术性的非政府中介机构。这项被外界称作 “ 兰州试验 ” 的第三方政府绩效评价在全国尚属首次， “ 外部评价 ” 作为一项 创新 制度 也为甘肃省的公共部门绩效管理的成功进行提供了良好的社会基础。 二、完善我国公共部门绩效管理的对策 （一）完善公共部门绩效管理的法规和制度，明确绩效计划制定的原则及程序。 依法行政是公共部门有效实现服务，提升绩效的前提条件和有力保障。制定专门的绩效法和相关制度并围绕绩效管理整合现有制度对于实现有效的绩效管理是非常有必要的。可以确保绩效管理的严肃性、全面性和有效性，以避免绩效计 划制定中由上级领导部门直接制定任务指标以行政命令的方式下达给下级部门的方式。并且可以以法律法规方式确定绩效计划制定的原则，在法制上将绩计划的程序确定下来。 1马骏：中国公共行政学研究：反思与展望，载公共行政评论 2012 年 01 期。 2周志忍：我国政府绩效管理研究的回顾与反思，载公共行政评论 2009 年 01 期。 南京大学网络教育本科毕业论文 6 （二）确立公共部门绩效管理的目标取向 任何绩效管理都需要有确定的目标取向，即管理主体必须预先要清楚地知道实行绩效管理究竟要达到什么目的 1。这种目标取向一般可分为两个层 面：一个层面是持续的、长久的目标，另一个层面是阶段性的具体的目标。前者是保证绩效管理的稳定性，后者是保证绩效管理的权变性。就公共部门而言，其绩效管理的持续的、长久的目标是公平性。政府部门 在向全社会提供公共物品和公共服务时一既要追求经济、效率，另一方面，作为政府部门还需要将提供公共物品和公共服务的公平性与回应性作为基本前提。在公共部门绩效管理的目标取向中还应当包括阶段性的具体的目标。因为政府在不同时期会为了特定的发展战略和社会治理任务而提供特殊的公共物品和公共服务，以适应中国具体国情的发展。如果没有或忽视公共部门绩效管理中具体历史阶段上的具体目标，这种绩效管理就会出现下列两种不能令人满意的状态：或者停留在抽象的理论上，可说的多能真正去做的少；或者盲目地从国外“拿来”，从而失去本土化和时代感。 （三）实现绩效评估主体的多元化 评估主体的多元结构是保证绩效评估信度的基本原则 2。每个评估主体都有其特定的评估角度，综合大多数的评估主体评估的结果才能全面地客观地评定被评估对象。公共部门作为社会公共责任的承担者，决定了其绩效评估不只是政府内部组织评估，而且还要接受社会的评估，一般而言，评估主体应包括被评估对象本身、直接行政领导、同级行政机关、下级行政部门、公民和独立的社会评估组织，并要根据被评估对象的性质确定对各个评价主体的权重 3。这样一方面能够建立起内外部评估相结合的科学合理的评估主体结构；另一方面， 社会公众的参与能够不断地推进政府服务的改善，使得公共部门的绩效管理可以实现良性循环的科学发展，最终实现公共部门绩效管理的长远目标。 南 京市 “ 万人评议机关 ” 活动 的成功在一度程度上就是由于其考核过程实现了绩效评估主体的多元化。南京市“万人评级机关”在活动初始主要注重内部的评议， 旁人看不出内里的变化，内里的人也感觉不到外在的压力 ，因此，考核效果并不理想。在随后几年，南京市扩宽的评议主体的范围： 市级机关干部不再参加评议，而由市级机关作风监督员评议。以随机抽取的方式，产生选举人，以增强选举人的覆盖面和客观性，并尝试建立 评议人库。与此同时，试行网上评议，在南京的龙虎网等 3 个新闻网站上开通评议热线，在南京日报、金陵晚报等媒体上公开刊登 “ 媒体1李斯：基于绩效管理的公共部门绩效审计研究，载管理世界 2010 年 09 期。 2唐昊：质疑社会评价缺位下的“科学政绩观”，载上海城市 管理职业技术学院学报 2002 年 04 期。 3李斯：基于绩效管理的公共部门绩效审计研究，载管理世界 2010 年 09 期。 南京大学网络教育本科毕业论文 7 版评议表 ” 。这些在 “ 万人评议 ” 之外的评议表和意见、建议，都被送达到南京市市级机关工委，做 “ 万人评议 ” 的参考。此方案的出台实现了外部评价与内部考核的有机结合，增强了外部评价与内部评价的协调性 ， 增强了对机关作风建设评价的客观性；所采取的措施比较好地克服了评议过程中出现的 “ 广告式自我宣传 ” 等非正常现象，更有利于广泛调动积极性。 （四）将绩效评估与机构人员的个人考核相联系 政府绩效评估的结 果不仅要向下级部门和职员反馈，而且可以将评估的结果作为机构人员年度考核的一个组成部分 1。如果所在的部门在评估中的得分较低，那么机构人员个人的考核结果也会受到影响；反之亦然。这样相关人员若想在考核中得到较高的分数和评价，必然会竭力执行上级部门制定的绩效考核目标，这样在一定程度上可以激发相关人员的积极性，加强绩效考核执行力度，避免出现消极或是抵触情绪，就能更好的发挥绩效管理的作用。如此，政府的绩效管理与个人的绩效考核相联系，政府的绩效目标就会与个人目标相统一，就能够有效地改进政府绩效管理。 （五）坚持实施绩效 反馈，并将反馈真正体现在后续绩效管理当中 绩效反馈是将绩效评估的结果反馈给被评估对象，并对被评估对象的行为产生影响。绩效反馈是绩效管理的最后一环，也是最关键的一环，能否达到绩效管理的预期目的就取决于绩效反馈的实施。 公共部门绩效考核的根本目的是为了持续改善政府绩效，而绩效反馈正是实现这一根本目标的关键，只有实行绩效考核才能实现真正意义上的绩效管理 2。若是缺少绩效反馈，公共部门的绩效管理就会陷入“ 绩效低 实施绩效考核 绩效仍然低 再实施绩效考核”的怪圈。 只有不断地 进行反馈沟通才能绩效管理的顺利进 行，只有 绩效反馈才能使个人了解自己的工作情况、发掘自身的潜力，绩效结果也应通过奖励和惩罚加以应用，激励工作的积极性，调整组织的人力资源配置，这样才能达到绩效管理的作用。所以，仅仅关注绩效考核远远不足以发挥绩效管理的作用。 1马国贤：政府绩效管理，复旦大学出版社， 2005 年。 2胡宁生公共部门绩效评估复旦大学出版社。 南京大学网络教育本科毕业论文 8 三、结束语 绩效是组织的使命、核心价值观、愿景和战略的重要表现形式，也是决定组织竞争成败和可持续发展的关键因素 1。目前 ,中国社会转型正处于关键时期 ,还面临着许多体制性的障碍 ,尤其是现行的行政管理体制相对于工业化、信息化的迅猛发展、民主法治社会的发展要求显得十分滞后。因而 ,借鉴欧 美国家政府绩效管理理念和技术 ,以绩效为本实行管理 ,将有助于建成民主、法治、公开、透明、高效的“服务型政府” ,从而推动社会健康快速转型是公共部门的必然选择。绩效管理有效的转变政府职能、促进社会主义市场经济体制的完善 2。市场经济作为经济运行的有效形式 ,极大地解放和发展了中国社会生产力 ,并推动了社会结构其它方面由传统型向现代型的转变。但应看到中国的市场经济才初步建立 ,存在着经济结构不合理 ,经济整体竞争力还不强等问题 ,这些问题存在的重要原因是由于中国还处于社会主义初级阶段 ,经济体制不完善 ,生产力发展还面临许多体制性 的障碍 ,尤其是政府行政管理体制还留有计划经济痕迹 ,政府权力至上 ,重重审批 ,管的过多过死 ,效率低下 ,寻租活动盛行。因而 ,必须要“加快转变政府职能 ,深化行政审批制度改革 ,切实把政府经济管理的职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来” ,全面实现从“全能政府”向有限政府”、从“管制政府”向“服务政府”的转变 3。绩效管理作为一种与市场化相适应的管理模式 ,能有效地转变政府的职能 ,提供公共服务 ,营造宽松的经济环境 ,促进市场经济的完善。要深化行政审批制度的改革 ,不仅要取消和归并审批项目和事项 ,缩短审批时限。更重要的 是要转变行政管理的理念 ,改变行政体系主体中心主义价值观 ,以公众的意志和公共利益为中心 ,树立“全心全意为人民服务”的价值理念。由于绩效管理以“服务、顾客至上”为管理理念 ,强调倾听顾客的声音 ,要求政府的行政决策和行政行为都紧紧围绕公众这一顾客的多样化需求展开 ,按照顾客的要求提供服务、让顾客作出选择 ,并以公众顾客的满意度作为政府运行的最大使命和重要考核变量 ,因而能使政府由直接干预和管制经济运行的“管制政府”向提供公共产品和优质服务的“服务政府”的转变 4。因此，构建中国特色这幅绩效管理模式，提升振幅职能和服务绩效， 成为当今和今后我国公共部门始终追求的主要目的。 1马骏：中国公共行政学研究：反思与展望，载公共行政评论 2012 年 01 期。 2李斯：基于绩效管理的公共部门绩效审计研究，载管理世界