【毕业学位论文】（Word原稿）灌区改革中用水户协会自立机制研究农业经济管理硕士论文

密级： _ 论文编号： _ 中国农业科学院 学位论文 灌区改革中用水户协会自立机制研究 _ . S . 摘 要 灌溉对确保国家粮食安全目标的重要性日益凸现。但随着市场经济的发展，传统的灌区管理与运行体制已不能适应水利事业和农村经济发展的要求，迫切需要一种最有效的管理方式。为此，我国在 20 世纪 90 年代引入了经济自立灌排区（ 称 农业灌溉模式，而用水户协会是经济自立灌排区的重要组成部分。 当前，用水户协会的发展正处于关键时期，国内外对其争论颇多，国际组织和中央政府对其极为关注。灌溉管理转权的一个重要假设是，地方用户能比中央资助的政府机构更有动力，使灌溉水资源管理更有效率和持续性。但文献检索表明，到目前为止用水户协会的成效与影响的实证研究成果很少，尤其是用水户协会的自立机制问题，所以迫切需要通过研究来探索用水户协会发展的可持续性以及它的自立机制问题，这是决定转权改革成功与否 的关键所在，而要研究这些问题首先最重要的一点就是要确认用水户协会是否可以作为我国灌溉管理改革的一个方向和选择。 本论文在中国农业科学院农业经济与发展研究所对用水户协会的可持续发展研究基础上，进一步通过定量和定性研究，结合我国实际，借鉴国外发达与发展中国家参与式灌溉管理的成功经验，分析我国试点灌区运行成本和水费征收情况，主要是利用针对面板数据的自然试验评估方法法，对湖北省漳河灌区和东风灌区 10 个用水户协会 208 户农户、湖南铁山灌区井塘用水户协会及他们邻近的未参 加用水户协会的农户进行分析，分析用水户协会的实施效应及其经济自立机制，从而确定用水户协会是否实现了经济自立以及在多大程度上实现了经济自立，得出结论和政策建议，为实现我国灌溉农业的可持续发展提供可行的灌溉改革思路。 通过研究，从一个新的角度确定了用水户协会可以作为我国灌溉管理的一个方向和选择。用水户协会已经初步显现了其在节约水资源、提高利用效率、提高弱势群体取水获得性等方面的优势，而且通过民主参与管理，已经对参与者形成了有效的激励机制。更为重要的是，灌区改革在节约用水、提高灌溉效率的同时，没有对农业生产的稳定 和农民收入的提高等方面产生大的负面效应。尽管这一结论还有待于在长期内进一步考察和检验，但至少在短期内，用水户协会不仅在提高农业用水效率方面效应明显，而且显现出了其他管理方式所没有的优势，因而继续推进和深化用水户协会的推广在中国具有很大的潜力。 关键词： 参与式管理 灌区改革 用水户协会 经济自立 自然试验评估方法 a s of is a of in 990s. In of to of of 995 to at by of up to It is to be in to be as an of to on as as in to On of UA to a to on a 0 08 0 UA 0 of a H It a of be a a as an of It in as to so an in in in to to be up I 目 录 第一章 引 言 . 1 1 1 研究背景 . 1 1 2 问题的提出 . 4 1 3 研究目的 . 4 1 4 论文结构 . 5 第二章 理论基础及文献综述 . 6 2 1 参与式发展理论 . 6 2 1 1 传统发展理论导致的管理体制的不平等与低效率 . 6 2 1 2 参与式发展理论的起源及概念 . 7 2 1 3 参与式性别分析 . 10 2 2 产权及相关概念的辨析 . 13 2 2 1 产权和产权制度 . 13 2 2 2 产权和所有权 . 14 2 2 3 私有产权和共有产权 . 14 2 2 4 产权制度创新的趋势 . 15 2 3 水权及灌区水权变迁 . 16 2 4 灌溉管理理论研究综述 . 18 2 4 1 国外灌溉管理理论研究综述 . 18 2 4 2 国内用水户协会研究现状 . 19 2 5 小结及论文的创新之处 . 20 第三章 用水户参与灌溉管理的发展和现状 . 22 3 1 用水户参与灌溉管理是参与式管理在灌溉 上的延伸和发展 . 22 3 2 国外用水户参与式灌溉管理的现状 . 23 3 2 1 部分发达国家用水户参与式管理的实践 . 23 3 2 2 部分发展中国家开展参与式管理的情况 . 24 3 2 3 不同国家（地区）用水户协会的特点与组织方法 . 27 3 3 我国用水户参与式灌溉管理的发展 . 28 3 3 1 我国的灌溉行政管理体制改革及存在的问题 . 28 3 2 用水户协会的组建情况 . 31 3 3 3 政府、供水公司及农民用水户协会的关系 . 35 3 4 灌区灌溉水价和灌溉水费的核定 . 36 3 4 1 当前我国农业水价核定的方法 . 36 3 4 2 供水公司和用水户协会供水成本的核算 . 38 3 4 3 水费的征收 . 40 3 4 4 用水户协会灌溉水价与灌溉成本算例 . 41 3 5 用水户协会的实施效果 . 43 第四章 用水户协会自立机制分析 . 44 4 1 集体、承包、用水户协会的改革进展状况和激励机制分析 . 44 4 2 四川武都灌区、陕西泾惠灌区、河北石津灌区的末级渠系管理与水费征收. 46 4 2 1 三灌区末级渠系的管理形式 . 46 4 2 2 末级 渠系灌溉水费征收 . 46 4 2 3 末级渠系投资和运行成本 . 48 4 2 4 末级渠系经营利润情况 . 49 4 2 5 管理人员对水价改革的态度 . 50 4 3 湖北和湖南经济自立灌排区用水户协会对农业生产的影响及民主管理状况. 50 4 3 1 湖北、湖南经济自立灌排区发展现状 . 51 4 3 2 样本区用水户协会对农业生产的影响 . 52 4 3 3 参与式管理对农业生产影响的实证分析 . 53 4 3 4 用水户协会民主管理现状的实证研究 . 56 4 4 小结 . 58 第五章 法评估用水户协会对农业生产和农民收入的影响 . 59 5 1 法描述及应用 . 59 5 2 湖北省全省各项指标与被调查地区用水户协会指标分析 . 60 5 2 1 数据描述 . 60 5 2 2 计量结果 . 60 5 2 3 结果分析 . 61 5 3 湖北省成立用水户协会的当阳和未成立用水户协会的远安主要指标分析 62 5 3 1 数据描述 . 62 3 2 计量结果 . 62 5 3 3 结果分析 . 62 5 4 湖北省成立用水户协会的当阳和未成立用水户协会的远安分阶段指标分析. 63 5 4 1 数据描述 . 63 5 4 2 数据结果 . 63 5 4 3 结果分析 . 65 5 5 湖南铁山灌区井塘用水户协会与未成立用水户协会的 证分析 . 66 5 5 1 湖南铁山灌区井塘用水户协会基本情况 . 66 5 5 2 参加用水户协会和未参加用水户协会对农业生产的影响 . 67 5 5 3法分析参加用水户协会和未参加用水户协会对农业生产的影响 . 71 5 6 小结 . 73 第六 章 结论和政策建议 . 74 6 1 结论 . 74 6 2 政策建议 . 75 参考文献 . 78 致 谢 . 84 作者简历 . 85 中国农业科学院硕士学位论文 第一章 研究背景 1 第一章 引 言 1 1 研究背景 灌溉是确保农业生产的重要的措施之一，灌溉农业对中国的粮食生产至关重要。随着人口超过 12 亿，中国更加关心粮食安全问题。中国的粮食安全必将对世界的粮食安全产生举足轻重的影响。到 2030 年，中国的粮食需求量可能比现在提高 50，畜产品的需求量也将可能比现在提高 ，然而耕地面积的拓展范围却十分有限 （ 黄季焜和 1998） 。另一方面，近 50 年来，中国旱灾日趋严重。从受灾面积来看， 1951 年至 1990 年之问，全国平均旱灾遭受面积由 加到了 增加了 而且每 10 年都出现一个新增长趋势。 中国拥有世界上最庞大的灌溉系统，灌溉在农业生产中发挥着至关重要的作用，农业生产的增长与灌溉面积的增加是息息相关的 （ 黄季焜， 1995） ，大约有 65的粮食作物， 75的经济作物和 90的蔬菜作物都生产在灌田上；中国有效灌溉面积的比例从 1952年的 18提高到 1998 年的 55 （ 中国统计年鉴， 1999） 。以前，灌溉水源主要是地表水 （ 从全国范围内讲 ） ，自从 70 年代以来，新增加灌溉项目的水资源大部分来源于地下水，地下水资源在农业生产 （ 尤其是北方地区的农业生产 ） 中的作用越来越重要。在长江以北地区，地表水和地下水的联合利用是目前和今后水资源利用的大趋势。 1 1 1 水资源紧缺状况 我国水资源总量 亿立方米，位居世界第六位 （ 水利电力部水文局， 1987） ，但人均拥有的水资源量仅为 2200 立方米，仅为世界人均水平的 1 4（ 水利部和国家计委， 1999） ，在世界上排在第 121 位，并被列为 13 个贫水国家之一。我国目前有 18 个省 （ 自治区、直辖市 ） 人均水资源量低于联合国可持续发展委员会审议的人均占有水资源量 2000 立方米，其中有 10 个省 （ 自治区、直辖 市 ） 低于生存的起码线。缺水状况日趋严重，九十年代以来，全国平均每年因旱受灾的耕地面积近 4 亿亩，比七十年代增长 ，现全国灌区每年缺水 300 亿立方米左右， 668 个城市中有 400 多个城市供水不足，年缺水量约 60 亿立方米 （ 水利部和国家计委， 1999） 。 另外，由于降雨的时空分布和年内分配的差异，水资源在地区上的分布极不均匀，北方水资源贫乏，南方水资源较丰富，南北相差悬殊。根据 1993 年资料统计，耕地占全国的 国内生产总值 （ 全国的 但水资源只占全国 的 19；南方人口占全国总人口的 耕地占全国的 国内生产总值 （ 占全国的 而水资源量占全国的 81。北方人均水资源占有量为 1127 立方米，仅为南方人均量的 1 3（ 水利部南京水文水资源研究所，中国水利水电科学研究院水资源研究所， 1999） 。北方地区河流断流，地下水严重超采，大面积地下水位下降现象日趋严重 （ 水利部和国家计委， 1999） 。 中国农业科学院硕士学位论文 第一章 研究背景 2 我国不仅在目前存在着严重的水资源短缺问题，未来的形势更不容乐观。据预测，到 2030年左右我国人口将达到 16 亿左右，人均水资源量比现在还将减少 1 4，仅约为 1750 立方米，按国际标准，届时，全国将处于严重缺水状况 （ 水利部和国家计委， 1999） 。自 20 世纪 70 年代起，缺水问题和人口、环境、能源等问题一样，逐渐成为中国面临的主要危机。在 60 年代以前，地下水的开采主要集中在天津、北京和上海等少数大城市，开采量也相当小。据统计至 20 世纪 60年代末，全国地下水的开采量不足 30 108 立方。可是，从 70 年代开始，随着工业化、城市化和人口迅速增长，水的需求量增长迅猛。人们发现地下水资源具有水质好，水温低而稳定和可以就地开采等优点，掀起了打井的高潮。许多大中型城 市也开始把地下水作为主要的供水资源，并错误地认为地下水是取之不尽、用之不竭的。 中国年均地下水资源量为 8288 108中可开采量为 2900 10820 世纪 80 年代中期，中国地下水开采量达到了 619 108要集中在海河、淮河和山东半岛，该区域的开采量为331 108全国的 到了 90 年代初，中国地下水的开采量约 767 108中国水资源量的 中困北方地区地下水的开采量达 600 108中国开采量的 78以上。 据统计， 2000 年中国拥有各类水井 345 万余眼，年开采量达到 900 108次于美国、印度居世界第三位。如今在中国供水量中，地下水占 17，其中 107 于农田灌溉，有 20 35的工业和城镇生活用水是依靠采用地下水。然而，中国许多地区地下水资源并不丰富，造成一些地区地下水的开采量超过了其补给量，实际上是消耗静储量来满足开采的。地下水超采主要集中在北方的一些灌区和城市周围，尤其以黄淮海地区特出，其中最为严重的是华北地区，该地区地下水的实际开采量已占可开采资源的 90以上。中国地下水灌区面积最大的河北省，1980 1990 年 平均开采地下水 140 108总用水量的 累计超采 98 108别是，浅层地下水近十二年的年均开采量为 101 108计超开采 121 108 如果地下水长期超采，储存量大量消耗，又不能够在同一时期内得到恢复，势必造成地下水位持续下降，形成降落漏斗。曾经撰文声称“中国会饥饿世界”的美国世界观察研究所所长莱斯特 布郎也撰文指出，威胁中国粮食安全的最主要因素是农业灌溉用水日益被其他用途挤占和地下水资源的流失枯竭，中国的水资源短缺将影响世界粮食安全，美国国家情报委员会开始以当 年关注前苏联军备情况的态度来监测中国水资源的短缺状况 （ 1998） 。 1 1 2 水资源的供需矛盾 那么，水资源短缺问题为什么会引起人们这样普遍的关注呢 ?从经济学的观点来看，短缺总是相对于供需平衡或需求增长超过供给能力而言的。如果没有需求，也就无所谓短缺。正是由于人口增长、城市和工业的扩张对水资源需求造成的巨大压力，才导致了水资源短缺问题的日益突出。 随着人类的进步与发展，对水资源的需求量不断增加，尤其是第二次世界大战以后，世界经济发展突飞猛进，用水量急剧增长。全世界用水量 1900 年 为 5790 亿 1950 年达到 13600 亿50 年中增加了 多，到 1980 年增至 33200 亿 1900 年的 。在 19001980年的 80 年中，农业用水增加了近 ，而工业用水增加 。农业和工业用水量分别占总用水量的 69和 21左右。同期城市生活用水也增加了 ，占总用水量的 6 （ 刘昌明和中国农业科学院硕士学位论文 第一章 研究背景 3 何希吾等， 1996） 。 20 世纪 70 年代以来，中国水资源供需矛盾日益特出，主要表现在水资源的开发与利用上。水已经成为制约今后中国经济发展的“瓶颈”。据统计， 1980 年中国中等干旱 年水利设施可供水量为 4735 108中河川径流利用量为 4144 108下水开采量为 59l 108、引、提水工程比例大致为 28： 36： 36。而同期农业需水 4604 108市生活和工业需水 520 108国共缺水 389 108水近 10。北方地区缺水 259 108占总量的 2/3，南方缺水 108 1 3。至 ，中国实际供水增至 4986 108需水量增至 5309 108水达到了 361 108中国实际供水增至 5050 108期需水量为 541l 108水 36l 108全国供水量增至 5108中地表水占 83，地下取水量占 17，而需水量为 5500 108水 308 1082000 年中国的需水量达到了 7000 108缺水量达到了 400 108然，中国缺水的现象不仅长期存在，而且水的供需将越来越不平衡 （ 霍明远，张增顺， 2000 年 ） 。 1 1 3 目前农业灌溉和灌区管理的概况 灌溉管理问题产生的根本原因在于灌溉系统是由政府或政府机构管理的 （ 2000） 。从 50 年代至 70 年代末，灌溉管理体制原则上是以各级水行政管理部门和乡、村集体管理为主。对于骨干工程，由水行政主管部门设立管理机构，并建立灌区代表会或管理委员会，对灌区重大问题进行民主决策。代表会的代表或管理委员会的委员由灌区受益范围内的行政领导及用水户的代表参加。灌溉工程受益区范围跨地区 （ 市 ） 的，建立省级水行政主管部门管理的管理机构及民主决策组织；跨县的建立地区 （ 市 ） 级水行政主管理部门管理的管理机构及民主决策组织，跨乡的建立县级水行政主管部门管理的管理机构和民主决策组织。对于受益范围 在一个乡或村庄内的小型水利工程均由乡村集体管理 ,如小型水库和塘坝、小型提水泵站及机电井等，县级水行政主管部门予以技术指导和服务。在管理形式上，与国家实行的计划经济管理体制相适应，灌溉工程管理也实行计划经济管理形式，各级政府或集体在经济方面对管理单位实行统收统支，具体的管理任务，由各级政府或集体下达指令性计划。 进入 80 年代以来，中国实施改革开放政策，农村实行联产承包责任制，国家的经济管理体制从计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变。随着中国社会经济的发展和改革开放的深入，灌区建设和管理中存在的许多问题和 矛盾也逐渐暴露和发展，如灌溉工程建设标准低、灌溉水量浪费严重、灌区管理单位不能经济自立、产权体制不明晰、工程不断老化失修等，使效益不能充分发挥 ,影响农业生产和社会经济的发展，农田水利工程建设与管理难以为继。与之相适应，灌溉管理体制也在逐步调整，并开始进行灌溉工程管理单位经济自立、实现良性运行的艰苦探索与实践。 正当水利部门为了克服灌溉管理中所存在的上述弊端，积极寻求实现水利经济良性循环对策之时， 1992 年世界银行贷款长江水资源项目正处在准备阶段。世界银行项目经理、首席农业经济专家 出，“在 世行贷款项目区改革现有的灌区管理体制和运行机制，建立经济自立灌排区。” 出的要求同中国水利部门原有设想基本相符。一方面可以通过管理体制的改革来改善原来灌区不畅的运行机制。同时，水利部门也可以利用到目前正在短缺的世行资金来完中国农业科学院硕士学位论文 第一章 研究背景 4 善灌区的基础建设。经过两年的研究和谈判， 1995 年国家终于正式批准了世界银行贷款的长江水资源项目协定。同时正式提出在项目区建立法律上自我管理、自主经营，经济上自我维持、自我发展的农民用水户参与式灌排区。这是中国在世界银行贷款水利项目法律文件上第一次提出建立经济自立灌排区的 概念（水利部世行贷款节水灌溉项目办公室 /2001）。 用水户协会是经济自立灌排区的基本组织机构，它的运行直接影响到广大用水户对经济自立灌排区的认识、感知、评价和态度，其运行的质量好坏直接影响到广大用水户的利益和用水者协会的运行效果，用水者协会的运行效果是检验经济自立灌排区成效的唯一标准。用水户协会的出现，调整改变了灌区管理局、水利局、农业局、村委会等利益集团之间的利益关系。通过实践证明，用水户协会改革可以继续作为我国灌溉管理改革的一个方向和选择。用水户协会能够为农民节水和提高灌溉水使用效率及公平性，建立起一 定的激励机制。用水户协会可以提高弱势群体（穷人、妇女、老人）灌溉用水的获得性。如果协会实现真正意义上的自立，发挥实质作用，农民能够愿意接受灌溉管理改革所带来的增加的改革成本（包括灌溉管理成本增加及由此而来的水费增加等）。用水户协会的经济自立在很大程度上决定了灌溉管理转权的成功与否，因此，用水户协会必须首先实现真正意义上的经济自立管理。深入研究用水户协会的经济自立机制问题，不仅对我国大型灌区灌溉管理体制改革的健康运作具有重大理论和实践价值，而且对改善灌区管理效率，提高农业生产力，保障我国粮食安全目标和农村社会 稳定目标，进一步促进我国农业（和农村）的可持续发展，都具有十分重要的现实意义。 1 2 问题的提出 通过调查研究发现，用水户协会还没有实现真正意义上的经济自立管理，要确认用水户协会是否在中国具有长久的生命力，还需要做进一步的研究。以往的研究只是证明了用水户协会可以继续作为我国灌溉管理改革的一个方向和选择，但是没有对用水户协会的经济自立机制也就是用水户协会内部的经济效益进行研究，要研究用水户协会的经济自立问题，首先必须涉及到以下几个问题： - 用水户协会对农业生产的影响有哪些？ - 正面效应和负面效应如何？表现在哪 里？ - 参加用水户协会的农户与未参加用水户协会的农户在农业生产上有哪些差别？ - 差别的原因是什么？是用水户协会的原因还是其他原因？ - 用水户协会的民主管理现状如何？实现民主管理程度如何？ - 用水户协会与灌区管理局、水利局、农业局、村委会等之间的权利分配如何？ 回答以上问题对于确认用水户是否能够实现可持续发展具有极其重要的理论和现实意义。 1 3 研究目的 本文在中国的水利产权制度变迁、中国灌溉管理转权、中国的水价改革等特定历史环境下以及国际参与式管理形成和发展的背景下，借鉴国外发达与发展中国家参与式灌溉管理的成功经中国农业科学院硕士学位论文 第一章 研究背景 5 验 ， 通 过 进 一 步 的 定 量 和 定 性 研 究 ， 利