贫困村互助资金发展模式调研情况78301

0109 201308181237 1 贫困村互助资金发展模式调研情况 贫困村互助资金模式研究课题组 0109 201308181237 2 一 调研的目标 本次调研的主要目标是对国务院扶贫办和财政部农业司在全国试点的村级互助资金项目的最新进展情况进行评估 总结各地的试点模式分析试点中取得的经验和遇到的障碍及问题为改进村级互助资金的实施和运作方式提出可行的建议探索村级互助资金与金融机构和农民合作组织连接方式 0109 201308181237 3 二 调研的省区 西部地区 四川 宁夏中部地区 江西 河北东部地区 山东 江苏 0109 201308181237 4 三 六省区互助资金的基本情况 宁夏互助资金从2006年国务院扶贫办和财政部的统一安排部署开始试点 截止2009年底 已开展 互助资金 试点的贫困村428个 互助资金总量累计达到17656 5万元 其中 扶贫资金投入10250万元 市县 区 投入244万元 社会帮扶资金100 1万元 农户入股资金7062 4万元 有58855户贫困农户从中受益 受益面达到30 0109 201308181237 5 2010年 互助资金 项目第一批300个试点村任务和7500万元资金计划已下达 使得全区参与互助资金试点的贫困村达728个 资金总量达2 85亿元 目前 互助资金已覆盖全区1404个贫困村的51 9 并计划在明年实现全覆盖 0109 201308181237 6 江苏互助资金从2007年开始试点 到2009年底共在7个县 40个贫困村中开展 除沭阳县财政另外安排5个试点村外 试点村均为国务院扶贫办 财政部安排的 45个互助资金试点村仅占全省1011个贫困村的4 45 到2009年末 45个村互助资金总额达2719 71万元 其中中央财政投入600万元 参与农户5435户 其中低收入贫困户2812户 占51 7 累计发放借款3746 04万元 0109 201308181237 7 江西省从2006年开始开展 贫困村互助资金 试点工作 到2009年末 全省共在19个重点县125个重点村开展试点工作 此外 从2007年起 江西省自筹资金780万元 分批在6个县60个重点村开展省级试点工作 到2009年末 全省共在22个县185个重点村开展试点工作 0109 201308181237 8 共筹集村级发展互助资金3368 34万元 其中 中央财政扶贫资金共安排1950万元 省级财政扶贫资金共安排780万元 合计占81 04 农户自愿缴纳互助金350 9万元 占10 4 互助社入社农户12313户 其中 贫困农户4009户 占入社农户总数的32 6 0109 201308181237 9 河北省于2006年开展互助资金项目试点 先后有16个扶贫开发工作重点县 100个贫困村列入国家的试点 同时 河北省先后在51个扶贫开发工作重点县和4个参照县627个贫困村进行了省级试点工作 0109 201308181237 10 截止到2009年末 全省共有727个贫困村列入互助资金试点村 其中已注册试点村341个 加入互助社总户数39316户 互助资金总额13233 03万元 其中财政扶贫资金9759 915万元 社员交纳互助资金3464 32万元 其它资金3 8万元 转入互助资金的公积金5万元 0109 201308181237 11 四 主要模式 资金来源政府资助 互助金政府资助 农户入股政府资助 农户入股 储蓄政府资助 农户入股 金融机构借款 0109 201308181237 12 法人地位民政注册的民办非企业单位工商注册合作社没有取得法人地位运作模式独立运作模式合作社 互助资金运作模式金融机构代管模式 资金抵押 贷款放大 0109 201308181237 13 管理模式理事会管理会员定期选举管理人员定期服务乡镇政府介入机构化管理发起人控制聘用专业人员服务不间断 监管扶贫部门农委 0109 201308181237 14 五 存在的主要问题 扶贫目标的瞄准问题农户尤其是贫困户入社率低 采取政府配股并按股分红以及低利率的运作模式 使扶贫的资源被条件相对较好的农户占有 合作社 互助资金的模式通常会偏向经济条件好的合作社社员 没有适当安排 贫困人口很难受益 互助资金与金融机构的合作获得大额资金也是直接发放给大户 0109 201308181237 15 模式的有效性问题机构化的农民资金互助社偏离互助合作潜在的道德和金融风险法律地位难确立变相吸储问题合作社 互助资金一体化还是分开管理单一产品的市场风险导致的拖欠风险 0109 201308181237 16 互助社与金融机构用互助资金抵押放大资金的潜在风险不具有资金互助的性质丧失了互助资金在减少信息不对称方面的优势增加而不是减少了农户的道德风险最终可能出现难以化解的矛盾金融机构批发贷款方式金融机构自己管理起不到强化互助资金的作用互助社分开管理的利弊一体化管理对金融机构监管的要求 0109 201308181237 17 互助社入股分红问题入股分红除增加资金额外 主要有利于增加监督的激励但平均分配资金的方式将使激励失效 而出现套占扶贫资金的现象配股分红出现不利于贫困人口的现象 也限制更多的人加入配股分红实际作用是变相减低了借款的利率 鼓励较富裕的家庭争夺资金资金额度大 管理要求更高 出现问题影响更大大额入股的不利影响 占用公共资金的收益 0109 201308181237 18 管理方面的问题财务管理是薄弱环节 对于互助社的财务目前没有一套简便易行的财务制度 多数互助社对基本的会计科目 凭证 总账与分类账的建立等都不清楚 有的地方就是采取流水账的方式记账 基本的财务报表 损益表和资产负债表 无法完成 资金管理漏洞 出现了六种类型的资金违规现象 一是村委会借款 二是合作社借款且不入账 三是出纳长期手持现金数量巨大 四是不合规定的随意借款 五是巨量资金的个人存折管理 六是还款方式不规范 0109 201308181237 19 资金的发放和回收方式不科学一次性发放和一次性回收 不能滚动运转 大大降低了互助资金的作用 农户需要的时候没有钱借 不需要的时候也不得不借 按月分期还款的地方能观察到大量提前还款的现象 而一次性借款和还款的地方不可能出现这样的现象资金的平均分配使资金互助失去意义 使互助资金从一开始就失去意义 回收不回收也没有任何实际意义收益分配不合理有些互助社的管理人员没有收入补贴 产生长期的激励问题有些互助社管理人员没有多大的工作量 却得到较大额度的补贴 甚至出现支出大于收入的问题 0109 201308181237 20 六 出现问题的原因 对互助资金性质和作用的认识不到位普遍出现的误区是 互助资金要解决贫困村所有人的资金问题 普遍抱怨资金不足另一个相关的误区是 互助资金要解决贫困村主导产业发展对资金的需求 要放大资金量希望能替代正规金融服务对资金互助的性质没有理解 如出现平分资金现象对潜在的风险和出现问题的可能性认识不足 0109 201308181237 21 互助资金到底能做什么 优点和弱点 在一定的资金规模下 通过非正式的制度安排和社会压力在熟人社会中有效地解决信息不对称和道德风险问题能够覆盖到金融机构不能覆盖的贫困和低收入人口管理成本相对较低 管理方式简单 互助社没有机制和能力管理大额资金道德风险随资金额度的增大显著增加没有解决大额拖欠的有效手段 法律和经济手段 拖欠的传染性比机构性贷款大很多 一旦出现问题就会迅速瘫痪出现风险缺乏化解能力 单个互助资金非常脆弱 专业知识和管理能力低互助资金真正能做好的是为得不到机构性信贷服务的农户 中低收入农户 提供不断循环的小额的资金需求 0109 201308181237 22 发动和动员过程不充分形式主义比较严重 重要问题没有经过农户的认真参与和讨论章程都是统一制定的 与实际情况完全不符期限 利率 还款方式多数也是统一制定的理事会的选举在一些村也是走过场联保互助小组没有真正形成 作用不大农户被动参与 对互助资金了解不多 更不可能主动参与管理 0109 201308181237 23 能力建设不够多数管理人员没有经过适当的培训 所以对互助资金没有充分地理解没有充分的能力建设过程 具体的管理能力很低 如信贷管理 财务管理 合理的创新风险意识和管理风险的能力不高主要在靠热情和行政命令推动 0109 201308181237 24 监管不到位没有解决基层相关机构的激励问题 缺乏积极性和主动性人员 机构和经费不足缺乏监管能力 不能及时发现问题内部监督没有形成 0109 201308181237 25 七 几点建议 在充分理解互助资金性质和作用的基础上 规范互助资金运作基本原则要得到充分理解和执行主要对象 贫困和低收入户产品 分配和管理方式有利于主要对象 额度 利率 期限 还款方式 分红等 体现互助合作风险可控 总额 单笔额度 入股控制 联保 不违反金融政策 特别是变相吸储问题 创新或简化管理必须在符合这些基本原则的前提下进行 充分考虑到风险和对主要对象的影响 0109 201308181237 26 大力加强前期的培训和实施过程中的能力建设基本知识和理念宣传 发动和组织财务管理资金的发放 回收和管理风险控制产品设计和创新 0109 201308181237 27 进行充分地宣传和