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我国普惠金融体系建设的难点与对策THE PROBLEMS AND COUNTERMEASURES OF BUILDING INCLUSIVE FINANCE SYSTEM IN CHINA 目 录摘要1关键词1一、普惠金融体系的概念与框架2 (一)普惠金融体系的概念2(二)普惠金融体系的框架2二、我国普惠金融体系发展的基本概况3三、我国普惠金融体系建设的难点4 (一)降低交易成本4（二）坚持明确有效的贷款投向4（三）构建良好的风险防控机制5（四）构建良好的监管机制5四、我国普惠进金融体系建设的对策6（一）降低交易成本的对策6（二）合理把握贷款的重点投向7（三）构建良好风险防控机制的对策7（四）构建有效监管机制的对策8五、结束语9参考文献 9致谢 10我国普惠金融体系建设的难点与对策摘 要：我国普惠金融体系的建设实际上是新一轮的农村金融体系改革，我国金融体系建设的目标是建设全国普惠金融体系。本文对普惠金融体系的概念和框架进行了简单的分析，深刻研究了我国目前建设普惠金融体系存在的问题和难点，并针对问题和难点提出了相关的对策，以利于我国普惠金融体系建设的顺利进行。关键词：普惠金融；小额信贷；村镇银行；农村金融体系；风险防范The Problems and Countermeasures of Building Inclusive Finance System in China Abstract: Building inclusive finance system in China is actually a new round of rural financial system reform, Chinas finance system goal is to build inclusive finance systems nationwide. This paper analyzes simply the theory and framework of inclusive finance system, sdudies profoundly the problems and difficulties of building inclusive finance system in China.According to the problems and difficulties puts forward many countermeasures, conduciving to the development of Chinas finance system. Key words: Inclusive financial;Microfinance;Rural banks;Rural financial system;Risk prevention朗读显示对应的拉丁字符的拼音 “普惠金融体系”的新理念在于能够有效、全方位地为社会所有阶层和群体来提供金融服务，尤其是要为那些金融体系现在还没有覆盖到的穷人，或者是社会低收入阶层提供服务，让所有有需要的人都享受到并且价格合理的金融服务。由于我国的弱势群体占绝大多数，建设和完善我国的金融普惠体系十分必要。普惠金融体系体现的是统筹兼顾，兼顾各方的利益，不论是城市还是农村、富人还是穷人。但是，我国目前的经济状况与国情使得我国普惠金融体系的建设存在着很多的问题，并且这些问题亟需解决。一、普惠金融体系的概念与框架（一）普惠金融体系的概念“普惠金融体系”的概念是从2005年被世界银行确定为小额信贷年以后，逐渐提出来的，它的含义是指一个惠及所有人包括为最贫困群体提供金融服务的“包容性金融体系”，满足所有需要金融服务的人，包括所有地区，穷人、富人等，所有需求的人都可以平等地享受金融服务，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户1。它的新理念在于能够有效、全方位地为社会所有阶层和群体来提供金融服务的体系，尤其是要为那些金融体系现在还没有覆盖到的穷人，或者是社会低收入阶层提供服务，让所有有需要的人都享受到并且价格合理的金融服务。（二）普惠金融体系的框架1、金融服务对象层面包括一切有金融需求的地区和群体，包括穷富人、中低收入者、大小企业者，包括偏远农村地区、发达城镇地区，其中最值得关注和重视的是贫困者和偏远农村地区，因为他们的金融需求得到了满足才能表明普惠金融体系的建设取得了成功。2、服务提供层面这一层面涉及了金融服务的提供者，包括商业性银行、政策性银行和合作兴金融机构在内的正规金融体系和包括各种民间金融机构和组织的非正规金融体系。他们直接为客户提供金融服务，这一层面的建设是否完善也直接影响了普惠金融体系建设的进程。3、市场建设层面这一层面包括了一切有利于普惠金融服务展开的相关活动：农村金融服务的开展和开发和金融基础设施建设相关的其他金融活动等，如金融信息技术的提供、咨询与培训服务的开展、专业业务网络建设和信用评级机构完善等。4、宏观监督层面这一方面主要是指政府的宏观政策和相关的法律法规框架。中国人民银行、银监部门、财政部门等机构是宏观调控和监督活动的直接参与者。这一方面在整体上对普惠金融体系的建设起到了整体调整的作用。总而言之，普惠金融体系的建设主要是涉及到以上四个大的层面的建设和完善，但是，普惠金融服务体系还应满足弱势群体多样化的金融需求，除了一般性的存贷款业务，还包括保险、理财等，给弱势群体提供与其他客户平等享受现代金融服务的机会和权利。二、我国普惠金融体系发展的基本概况近年来，普惠金融体系在我国逐步受到重视，政府部门倡导加快金融改革，逐步建立统一开放的普惠金融体系，因为这对我国日后的经济发展具有重要的意义。中国的试点已经显示出小额信贷在中国具有顽强的生命力和广阔的发展市场。1993年中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”小额信贷模式引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”2。 1999年下半年，中国人民银行根据当时中国农民的信贷需求状况和信贷供给的特点，发布了一系列农户小额信用贷款制度和政策指导文件，在农村信用社推行农户小额信用贷款。2004年，小额信贷在中央一号文件中被明确提出，并由此引发了关于小额信贷理论和实践的论证。2005年中央一号文件指出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”，同年中国人民银行开始倡导商业性小额信贷的试点。2008年7月日江苏省首家小额贷款公司丹阳市天工惠农农村小额贷款有限公司开业。截至2009年3月未，全国已开业 583家小额贷款公司，筹建573家3。村镇银行是经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。2007年3月1日，全国首家挂牌开业的村镇银行仪陇惠民村镇银行在四川仪陇落户，这标志着一类崭新的农村银行业金融机构在我国农村地区正式诞生。随即，吉林东丰诚信村镇银行等新型农村金融机构如雨后春笋般地在中西部地区“扎根发芽”，汇丰银行、花旗银行、渣打银行先后设立了6家村镇银行，开启了外资进入农村金融市场的先例。2009年3月底新型农村金融机构突破百家，增加到107家，其中村镇银行91家。全部实收资本42亿元，存款65亿元，贷款34亿元4。据人民银行研究生部统计小额贷款公司在过去的一年资产规模快速扩张，2010年1月到10月，全国小贷公司利润总额达73亿元，其前100名小贷公司总资产平均增长率达29%。央行研究生部党组书记、部务委员会副主席焦瑾璞在2010中国小额信贷机构竞争力发展报告发布会上表示，到2010年10月底，全国小贷公司共2348家，从业人员24742人，实收资本1521亿元，贷款总额1623亿，利润总额73亿元，所有者权益达1600亿元5。三、我国普惠金融体系建设的难点（一）降低交易成本小额信贷的特点是笔数多、金额小、地域分散、管理复杂，这也就决定了小额信贷运作成本会比较高。村镇银行作为一个外来的商业银行，由于村镇银行所处的特殊环境，生存成本问题是个很大的问题，难以用较低的成本来运行。小额信贷是一种零售贷款，一个信贷员最多营销和管理一二百笔贷款，但是金额却仅仅是几百万元，这和其他商业银行批发贷款的规模效应是无法相比的。 如发放1个亿的小额贷款， 至少需要几千笔业务量， 仅客户经理就需要十多人，人力物力成本过高。而小额信贷的低利率也使得业务的收益水平较低。小额贷款公司税负过重，融资渠道限制多，自检来源少，政策支持少，没有完善的征信体系，而且整体发展水平较低，从管理上也增加的难度，提高了成本，造成交易成本较高6。小额信贷公司面临较高的资金成本、管理成本、风险成本，使得总体的放贷成本较高，但是由于农村需求主体过于分散，进入这一市场的金融机构就很难通过扩大经营规模获取规模效益来确保盈利。这就造成小额信贷业务的运作成本与经营效益之间存在着一定的矛盾，也是普惠金融体系建设过程中的一个难点问题。（二）坚持明确有效的贷款投向 指导意见规定：小额贷款公司在坚持为农民、农业、农村经济服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。根据这一规定小额贷款公司定位应主要为“三农”及微小企业提供金融服务，且放贷数额相对要小，但在实际发放贷款中小额贷款公司却出现了与这一规定相悖的现象，有些小额贷款公司贷款发放主要以非农企业为主，贷款额也随之变得“较大”，这与小额贷款公司设计的初衷有了一定的出入，定位比较模糊7。银监会村镇银行暂行管理规定规定，村镇银行是在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。农村信贷需求一直未能被现有金融机构很好的覆盖，这是农村金融的空白点，也是最需要解决的难题。但是，新成立的村镇银行在这方面的能力也比较弱。目前，农村信用社的农村贷款利率一般都可以上浮20%至50%，农民融资成本较高。村镇银行如果选择“薄利”的竞争策略，至少在短期内的经营业绩不会有很大提升，这会给经营者造成很大压力。同时，村镇银行作为一个外来的商业银行，首先得考虑生存成本问题，而村镇银行是难以用较低的成本来运行的，必须依靠利差收入才能实现财务可持续发展。从经济学角度讲，商业银行要维持生存成本，减少交易成本，只能选择较大的客户进行交易。如恩施市村镇银行设在主城区，主要业务是提供企业和个人存款服务，并向农业相关企业提供融资服务，向出口型企业提供贸易服务和结算业务服务，并将目光放在贷款金额比较大的小企业主及出口企业上，某种程度上偏离了当时设立村镇银行的初衷。从目前的小额贷款公司和村镇银行的发展状况来看，某种程度上很难明确有效的贷款投向，有悖当初建立的初衷8。（三）构建良好的风险防控机制目前，我国的村镇银行和小额贷款公司缺乏有效的风险防控手段，导致其业务发展停滞不前。意见中说的将小额贷款公司纳入人民银行信贷征信系统，由于上下不衔接，目前仍难以实现。这既无法实现人民银行对小额贷款公司贷款利率、资金流向进行跟踪监测，也使客户风险原本就比较高的小额贷款公司，承担了更多风险的集聚。农业保险仍然停留在商业保险领域，政策性保险没有开展起来。特别是由于农户贷款抗风险能力较弱，农户贷款容易因自然灾害而遭受损失，增加了村镇银行发放农业贷款的风险系数，直接导致了村镇银行抗风险能力的不足9。由于缺失担保方面的相应机制,村镇银行信贷资金的有效运作主要依赖于农村地区信贷担保体系的完善,然而农村地区可用担保资源稀少。我国农村征信系统尚在建设期,征信体系相对滞后,评估农产信用难度较大,而且,村镇银行面对的企业客户生产经营一般欠缺规范,往往没有完善的财务报表可供参考,农村中小企业和缺少抵押物的农户也大多缺乏信用信息,没有信用及法制观念,信用风险长期存在。（四）构建良好的监管机制意见规定“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司” 10。“凡是省级政府能明确的一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理”。按照意见，小额贷款公司经营贷款，属于金融机构。既然属于金融机构，就应该由金融监管部门负责监管。而在1995年中国人民银行法和中华人民共和国商业银行法明确了“分业经营、分业管理”的金融监管体制，银行业的监管机构应是银监会，其他任何部门监管小额贷款公司这在法律上是不符合规范的11。而实际上，金融监管是一项专业性非常强的业务，非银监部门监管贷款公司也是勉为其难的。制度设计上的缺陷，造成监管虚化，小额贷款公司繁荣背后，也隐藏着风险。明确监管主体，构建良好的监管体制成了普惠金融体系建设的一大难题。四、我国普惠进金融体系建设的对策 （一）降低交易成本的对策1、加大政策支持力度针对农村小额信贷机构税负过重、融资限制多、政策优惠少等问题，应当建立政策扶持体系，合理运用财政杠杆，通过税收减免、财政补贴等措施吸引金融机构增加对“三农”的信贷投入；继续发挥存款准备金、支农再贷款、利率等货币政策在支持农村经济发展中的作用；适应农村金融组织特点，改进农村金融监管，对不同类型的金融机构执行不同的监管政策，更好的促进“农村”经济的发展12。同时，增加小额信贷机构融资渠道，降低融资成本。应该鼓励农民多在农村小额信贷机构办理存款业务，把存款数量作为小额信贷发放数额的一个标准，形成农村资金用在农村小额信贷的良性循环，保证小额信贷充足的资金供应，有效减少农户违约几率。在充分吸收存款的基础上，也应发展其他的资金来源渠道。一是在提高利率使小额信贷成为盈利项目的基础上，让非政府组织和微型金融机构以股份制的形式组织起来，使小额信贷成为社会资金投资的一个好项目，充分吸纳民间闲散资金入股。也可以将一部分实力雄厚的小额信贷机构捆绑上市，让其成为一个公众的可以投资的优良资产。二是可以通过资产证券化将优良的小额信贷资产在金融市场出售，吸引金融机构和投资公司购买。通过以上的策略让社会公众充分重视小额信贷项目，发动社会各界支持农村金融发展，也可以拓宽小额信贷机构的资金渠道。2、建立和完善农户信用体系目前，要尽快全面建立农户的经济档案，确立规范的经济档案指标体系和评估方法，根据家庭收入情况、还款能力的不同等，对同一信用等级的农户再进行市场细分，通过加强小额信贷的信用知识宣传，让农户认识到金融和信用的关系，增强农户信用意识；通过信用评级和公开，让农户理解信用的价值，使得农民争当“信用户”形成风气，“有借有还”的信用观念得到进一步弘扬。最终通过健全的农村信用体系，推行农户小额信用贷款，降低交易成本13。3、提高小额信贷经营管理效率完善农户小额信用贷款的业务监督、财务管理、风险预测等各项内控制度，尤其要加强对小额信用贷款质量的考核，做到责任自负。提高信贷员的综合素质和业务水平。加强农村小额信贷机构的各种设施建设，提高管理技术。4、推动农村金融机构和贷款模式的金融创新为了解决农村信贷成本较高的问题，要在进一步扩大农村合作金融机构贷款利率浮动范围的基础上，加快推进农村金融产品和服务方式创新。要推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，创新贷款担保方式。（二）合理把握贷款的重点投向一是在农村基础设施建设贷款发展上,要坚持农业政策性银行的办行方向,切实履行支农职责,依据国家产业政策和区域政策,并根据当地政府的财政实力和实际项目,以及农发行信贷计划,发挥整体优势,集中信贷规模做一些立全局、看长远、具有较好经济效益和社会效益的基础性工作,推进新农村建设14。二是要把握住农业和农村经济发展的关键环节和重点领域,找准发挥骨干和支柱作用的着力点和切入点,加大信贷投入,切实解决社会关注、政府关心、新农村建设急需的重要项目及制约农村经济发展的瓶颈问题。三是在实际操作中,要根据项目的轻重缓急、地方财政实力大小、风险承受强度等因素,确定信贷支持的先后顺序。当前要首先要支持中央扩大内需、促进经济平稳较快增长十项措施中所列重点领域、行业中符合我行业务范围的项目15。其次要支持信用环境好、经济可持续发展后劲较足、可用财力充实的地(市)以及第一还款来源充足、第二还款来源有保证、资产质量好的项目。（三）构建良好风险防控机制的对策1、小额贷款公司风险防控的对策一是小额贷款自身要严格按照有关规定和要求建立健全各类内控制度，设立专门的风险控制部门，不断完善小额贷款公司的“三会一层”的法人治理结构，加强监事会的内部监督防控。同时要严格按制度操作，尤其要严格执行贷前调查、贷中审查、贷后检查制度，避免“一人说了算”现象的出现，减少贷款损失，并要按规定足额提取损失准备金，降低风险16。二是银监会分支机构、人民银行分支构要加强对小额贷款公司的监督管理，突出各自的监管重点实施高频率的监管，确保小额贷款公司合法合规经营。同时要加大对小额贷款公司的指导力度，帮助小额贷款公司科学规范经营管理17。三是积极成立小额贷款公司协会，由协会行使小额贷款公司的自律管理，真正提高小额贷款公司的经营管理水平。四是将小额贷款公司纳入人民银行征信系统，允许其查询企业和个人信息，从而实现信用信息共享，降低信贷风险。2、村镇银行风险防控的对策一是加强定位监管。为防止村镇银行背离支持“三农”的方向，建议对村镇银行“三农”贷款投向和占比作出明确规定，建立支农服务质量评价考核体系。二是强化流动性监管。督促村镇银行坚持小额、分散的原则，避免贷款投向过度集中，防范流动性风险18。三是通过有效的外部监管督。促村镇银行加强内控管理、提高服务水平、规范业务操作行为，防止金融案件的发生，确保农民存放资金的安全。四是实施差别监管。根据村镇银行的特点，针对性设计村镇银行非现场监管指标，纳入非现场监管系统。进一步明确村镇银行监管事权划分，出台具体操作办法。五是建立农业风险信贷补偿机制，降低风险成本。由于农业产业受自然灾害及许多其他系统性事件影响巨大，为了有效规避和分散风险，应该考虑建立强有力的农业风险信贷补偿机制，扩大农业风险承担的主体，提高农村信贷系统的抗风险能力，降低农村小额信贷机构的风险成本。（四）构建有效监管机制的对策由于小额贷款公司和村镇银行等金融机构的监管主体不明确，导致在监管环节出现空白。按照意见，小额贷款公司经营贷款，属于金融机构19。既然属于金融机构，就应该由金融监管部门负责监管。所有银监会应将小额贷款公司纳入监管范围。制定专门的法律法规，用法律的形式将小额贷款公司和村镇银行开展的目的、形式、利率实施办法、贷款与还款方式等内容确定下来，为小额贷款公司和村镇银行的市场健康持久发展提供法律保障；把小额贷款公司及其他非政府组织小额信贷机构纳人到法律框架之内，明确其合法地位和身份定位，促其依法经营：通过立法进一步明确小额贷款公司和村镇银行的监管部门和责任，建议成立隶属于银监会的相对独立的金融监管机构。金融监管部门应引导村镇银行和小额贷款机构建立起完善的法人治理结构和银行组织体系，建立健全内控制度和风险管理机制，帮助村镇银行和小额贷款机构提高风险防范能力。第一，应建立严格的准入制度，加强村镇银行和小额贷款机构董事和高级管理人员任职资格审查。对申请开办村镇银行的个人或企业建立相应的举报制度，让公众对申请者的资信、品行进行评议20。第二，要建立审慎的运营监管制度，对于村镇银行，考虑到其经营的高风险性和抗风险能力不强的特点，对其运营应坚持更为审慎的原则。比如资本充足率标准应该高于其他类型的银行业金融机构，贷款分类标准和流动性比率应更高，以保障其运营更安全，努力减少因经营不善可能给社会带来的负面影响。第三，要建立更为严格的信息披露制度。比如按季在当地主要媒体公布经营情况：主要客户名单、各项经营指标、各类监管要求等，由监管部门组织成立由监管者、专家和业内人士组成的经营评价机构，定期公布评价结果，将经营情况置于公开场所，使存款人方便查阅，借以增强市场对经营者、借款人、监管者的制约，向存款人提供充分的信息。五、结束语建设和完善普惠金融体系，于大于小都是非常有利的，有利于整个国家经济的发展，有利于全国人民享受金融服务权利的实现，有利于整个国家的金融体系和谐可持续的发展。由于目前发展的种种难点严重阻碍了普惠金融体系的建设和完善,但是过去的几年,在普惠金融体系的建设过程中已经取得了初步的成效,普惠金融体系的建设工作任重道远.在接下来的建设工作中,尽最大努力让金融体系在全国得到普及，让一切有需要群体得到金融服务，真正的做到全国普惠金融体系。参考文献1 雷蒙德W戈德史密斯.金融结构与金融发展M.上海三联书店、上海人民出版社，1995，(11):15-16.2 单单