“十三五”土地整治规划编制难点及建议

“十三五”土地整治规划编制难点及建议 当前，全国土地整治规划编制组已开始着手编制“十三五”土地整治规划。 2014 年 11 月，国土资源部土地整治中心邀请相关专家，围绕“十二五”土地整治规划存在的重点问题，就“十三五”规划的定位与思路进行了研讨，并分别从加强生态景观建设、处理好政府与市场的关系、多功能下的多导向型规划、分类规划农村建设用地整治、“十三五”土地整治规划创新发展要点等不同角度对新一轮规划编制提出建议，本期拟结合市县级土地整治规划编制及实施情况来分析“十二五”土地整治规划存在的主要问题，并就新一轮土地 整治规划工作开展提出相关建议。 一、“十二五”土地整治规划编制的主要问题 在国家和广东省土地整治规划的指导下，广东省自 2012 年全面启动市、县级土地整治规划编制工作，至 2013 年底基本完成市、县级土地整治规划的批复备案工作。本轮规划形成了规划编制的理论方法体系，建立了规划编制工作机制，推进土地整治规划数据库的建设，提高了土地整治规划实施管理及应用水平。在规划编制过程中，结合地方土地整治推进实施情况，“十二五”土地整治规划存在的问题主要如下： 1 自上而下逐级控制的规划与地方实际需求存在较大偏差 由于土 地整治实施资金需求量大，涉及群众权益协调难，拆迁补偿协调难度大，土地整治、尤其是其中的城乡建设用地整理实施难度大，周期较长。以城乡建设用地整理为例，本轮规划中，由于规划指标是自上而下逐级下达的，虽然在上级规划编制过程中充分考虑了各区域的特点和潜力，但本轮规划目标与历年土地整治实施规模对比存在较大差距，在投资机制和政策环境无明显改善的情况下，规划可实施性不强。如广东省珠三角地区某县级区域土地整治规划的“三旧”改造任务为 2005间已完成规模的 18 倍，粤东西北地区的同类问题也较为显著。上级规划下达指标 与地方可实施目标之间存在严重脱节，与地方经济社会发展阶段所能承受的土地整治任务存在较大偏差，使得规划的可实施性大打折扣。 2 部分土地整治类型难以落地 以县级土地整治规划中的土地复垦为例，其中，建设项目损毁土地复垦，对于规划建设项目，项目选址具有不确定性，其临时用地（施工场地等）选址受村民意愿等因素影响变动性较大，且一般在施工阶段才能确定，在县级土地整治规划编制阶段难以精准规划损毁土地即待复垦土地的布局。灾毁土地具有一定的不可预测性，县级土地整治规划编制阶段难以落实到地块。又如，高标准基本农田建设项目选址 ，受项目区实地种植作物情况以及村民意愿变动等的影响，部分项目在测量和设计阶段的选址常发生变化。土地整治项目难以按照规划落地。 3 与相关规划协调难度较大 土地整治涵盖范围广，涉及农用地整理、城乡建设用地整理，后备土地资源开发（含围填海造地）、土地复垦和土地综合整治等多种类型，但其中涉及部门协调和资金整合的难度相对较大。如，基塘整治和部分高标准基本农田项目由农业部门组织实施、围填海造地主要由海洋部门组织实施，而土地整治规划由国土部门组织编制及实施，在规划编制阶段较难协调农业部门和海洋部门确定所涉及土地整治项 目布局，且在实施阶段，农业部门和海洋部门如何服从国土部门编制的土地整治规划，其项目布局是否必须符合土地整治规划有待进一步明确。另外，在规划编制过程中，土地整治规划与农田整治、水利建设、村庄建设等相关项目布局衔接和资金整合仍有待加强。 4 土地综合整治机制有待完善 土地综合整治是以单个或多个行政村为单位，依据土地利用总体规划、土地整治规划和村庄规划等，按照全域规划、全域设计、全域整治的要求，对项目区内的田、水、路、林、村、城（镇）进行综合整治。受以往单一类型土地整治项目实施的惯性制约以及当前各部门的职责分工 约束，各地区对土地综合整治的重要性认识不足，对土地综合整治如何实施不清晰，土地综合整治的实施机制，如土地综合整治的实施主体、资金来源、实施要求、竣工验收、与相关部门的衔接等机制不健全，使得土地综合整治的实施动力不足。 二、“十三五”土地整治规划编制建议 1 通过立法明确土地整治规划的定位 土地整治规划应是一项由政府牵头、国土负责落实、各部门共同参与的工作，不仅仅是国土部门的工作。建议由政府出台土地整治规划实施管理办法，进一步明确各级土地整治规划的地位，其中县级土地整治规划将成为土地整治项目立项的依据，未列入县级土地整治规划的土地整治项目，包括补充耕地、围填海、“三旧”改造、基塘整治等一律不得立项。通过立法形式明确土地整治规划的地位和作用，增强各级人民政府对土地整治规划的重视程度，促使各级人民政府从本行政区域全域的角度综合考量，规划未来一定时期内的土地综合整治活动，合理安排土地整治资金 ，促进各项土地整治活动有序实施。 2 科学确定土地整治的目标任务 土地整治牵涉面广，涉及利益主体众多，不能搞“大跃进”。土地整治目标，应采取自上而下与自下而上相结合的方式来确定，应基于本区域的土地利用现状、土地整治潜力、经济社会发展的用地需求、规划期间经济社会发展的用地供需形势、资金投入、政策红利及群众意愿等，并充分考虑项目实施周期、实施难度等因素综合确定，尤其要考虑其中的资金投入能力及群众意愿合理确定土地整治实施时序，以满足地方实际需求及促进土地资源可持续利用为终极目标，提高土地整治规划的可实施性。 3 进一步增强土地整治规划的弹性 增强土地整治规划的弹性，进一步加强土地整治规划指标的差别化管理，将土地整治规划指标分为约束性指标和预期性指标；鉴于规划布局的不可预测性，对于其中难以确定布局的土地整治类型如土地复垦可在土地整治规划数据库中进行示意性表达。结合高标准基本农田项目选址及实施过程中可能存在的变动，建议可划定一定的弹性空间，如规划布局落实大于规划目标任务，预留 5%弹性空间用于规划实施期间可能的布局调整。 4 健全土地综合整治机制 农村土地综合整治是适应中国可持续发展要求的土地资源管理必然 选择，是实现农地规模化、集约化、现代化和城乡统筹发展的需要。土地综合整治以田、水、路、林、村及城镇综合整治为主要内容，实现项目区内耕地不减少，建设用地不增加，优化土地利用布局，提高土地利用效率的目的。 土地综合整治由县级人民政府负责监督指导、乡镇人民政府具体实施，以国土管理部门为实施主体，由政府协调各相关部门密切配合，整合各项涉农资金及乡镇建设资金，探索引入社会资金共同开展土地综合整治。探索建立从土地综合整治规划、项目立项、项目设计、项目实施、竣工验收于一体的土地综合整治实施机制，其中，项目设计依据乡镇 土地利用总体规划、土地综合整治专项规划和村庄建设规划，按照全域规划、全域设计、全域整治等要求，对项目区内的田、水、路、林、村进行综合整治规划设计，包括农用地整理、村庄建设与设施配套等内容。设计成果经听证论证及审查等程序后方可进入实施阶段。农村土地综合整治项目完成后，由县级人民政府组织进行初验，市级人民政府组织验收通过后报省国土资源厅备案。 5 完善激励机制，从源头上提高土地整治的积极性 综合运用行政、经济、政策等手段，促进新增建设用地的外延扩张向以存量建设用地挖潜的用地思路转变，建立土地整治成效与年度计划 指标分配、用地报批相挂钩的激励机制，建立土地利用与土地整治、保护相挂钩的用地机制，从源头上增强地方各级人民政府开展土地整治的责任心和积极性，完善土地整治激励机制。 健全土地整治资金保障机制。按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、统筹安排