黄宗羲定律产生的原因及其破解.doc

“黄宗羲定律”产生的原因及其破解摘要：纵观中国古代税收制度的发展历程，我们会发现在很多时候，税制每改革一次，人民的负担却加重一层，这一历史规律就是“黄宗羲定律”。“黄宗羲定律”之所以会出现，表面上是由于历次税制改革都是并税改革而不是减税改革，且都没能从制度上约束封建国家的征税权力，但其根源却在于缺乏民主的封建专制制度。所以，要想从根本上破解“黄宗羲定律”，使我国的税制演变彻底摆脱“黄宗羲定律”的怪圈，最有效的办法是实现税收的民主化，而税收民主化的实现，又有赖于中国政治体制改革的突破。关键词：黄宗羲定律；原因；破解；税收民主化从清华大学的秦晖教授将黄宗羲从历代税制改革中总结出的“积累莫返之害”命名为“黄宗羲定律”开始，学术界对“黄宗羲定律”的研究逐步升温。特别是2006年取消农业税前后，出现了一个研究“黄宗羲定律”的高潮，很多学者在探讨新一轮农村税费改革中如何避免“黄宗羲定律”，或者利用“黄宗羲定律”分析农民负担问题。不过，对于“黄宗羲定律”是否真的成立，目前仍然有争议，比如就有学者提出古代农民的税负并非像“黄宗羲定律”描述的那样呈间歇性单边上扬的趋势，而是呈周期性波动 杜恂诚：“黄宗羲定律”是否能够成立，中国经济史研究，2009，（1）。本文试图换个角度看待“黄宗羲定律”，跳出税制改革本身以及“黄宗羲定律”是否存在的争论，结合现代政府理论与财政、税收的相关理论，分析“黄宗羲定律”的成因，进而给出破解“黄宗羲定律”的治本之策。一、“黄宗羲定律”的内容“黄宗羲定律”是明清之际著名思想家黄宗羲从中国历代赋税制度改革历程中总结出的一条历史规律：历史上的税费改革不止一次，但每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后又涨到一个比改革前更高的水平 。黄宗羲把这种现象称为“积累莫返之害”，以清华大学的秦晖为代表的一批现代学者把这一规律称为“黄宗羲定律”。黄宗羲在他的著作中是这样论述“积累莫返之害”的：“唐初立租庸调之法，有田则有租，有户则有调，有身则有庸。租出谷，庸出绢，调出缯纩布麻，杨炎变为两税，人无丁中，以贫富为差。虽租庸调之名浑然不见，其实并庸调而入于租也。相沿至宋，未尝减庸调于租内，而复敛丁身钱米。后世安之，谓两税，租也，丁身，庸调也，岂知其为重出之赋乎？使庸调之名不去，何至是耶！故杨炎之利于一时者少，而害于后世者大矣。有明两税，丁口而外有力差，有银差，盖十年而一值。嘉靖末行一条鞭法，通府州县十岁中，夏税、秋粮、存留、起运之额，均徭、里甲、土贡、雇募、加银之例，一条总征之。使一年而出者分为十年，及至所值之年一如余年，是银力二差又并入于两税也。未几而里甲之值年者，杂役仍复纷然。其后又安之，谓条鞭，两税也，杂役，值年之差也。岂知其为重出之差乎？使银差、力差之名不去，何至是耶！故条鞭之利于一时者少，而害于后世者大矣。万历间，旧饷五百万，其末年加新饷九百万，崇祯间又增练饷七百三十万，倪元璐为户部，合三饷为一，是新饷练饷又并入于两税也。至今日以为两税固然，岂知其所以亡天下者之在斯乎！使练饷、新饷之名不改，或者顾名而思义，未可知也。嗟乎！税额之积累至此，民之得有其生者亦无几矣。” 黄宗羲：明夷待访录田制三。由此可见，历史上每搞一次税制改革，就会催生一次杂派高潮。现代有学者把“黄宗羲定律”用公式表示，即：两税法=租庸调+杂派王安石免役钱法=两税法+杂派=租庸调+杂派+杂派一条鞭法=王安石税法+杂派=两税法+杂派+杂派=租庸调+杂派+杂派+杂派倪元璐税法=一条鞭法+杂派=王安石税法+杂派+杂派= 两税法+杂派+杂派+杂派= 租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派地丁合一=租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派+杂派通式：bn=a+nx。式中bn为经过n次改制之后的新税额，a为原始税额，x为杂派，n为改制次数。显然，这是个累进的算术级数 秦晖：“黄宗羲定律”与税费改革的体制化基础：历史的经验与现实的选择，税务研究，2003，（7）。我国传统赋税制度历来就有“明税轻，暗税重，横征杂派无底洞”的弊病。在封建社会的大部分时间里，在国家法令规定的“正税”之外，总存在统治者以各种名义征收的杂税，以及征调百姓从事的各种杂徭、杂役。名目繁多的苛捐杂税，不仅加重了人民的负担，而且为各级官吏胡征乱派，搜刮百姓，中饱私囊打开了方便之门，如果不对杂派进行控制，必然会激化统治阶级与人民之间的矛盾，从而威胁到统治者的统治。所以，并税除费，简化税制成为历代税制改革的基本思路。包括两税法、一条鞭法、摊丁入亩在内的改革，都是把以前从朝廷到地方的正杂明暗诸税合并为一两个简单的税种征收，并同时下令不得再征他税。这样的改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”，然而它的中长期效果却无一例外地与初衷相反，不仅没能从根本上解决人民负担过重的问题，反而使古代赋税制度陷入了税轻费重并税除费杂派滋生税轻费重并税除费杂派又起的恶性循环，黄宗羲所说的“积累莫返之害”也就产生了。二、“黄宗羲定律”产生的原因（一）“黄宗羲定律”产生的直接原因“黄宗羲定律”之所以会在中国财税史上出现，原因在于历代的税制改革都是在“并税”而不是在“减税”，而且这些改革都没能从制度上约束封建国家征税的权力。这里以两税法为例来加以说明。两税法将租庸调和其他各种杂派合并为地税和户税在夏秋两季征收，使税制大大简化；而且以资产、田亩为课税依据，使税收负担更加公平。为了防止地方官吏税外加税，盘剥百姓，还特别规定“两税之外，稍有加敛，以枉法论”。但是，在改革中并没有判别以前的苛捐杂税是否合理而是把它们统统并入两税中，人民的负担总额并没有明显的减少。在实际执行过程中，由于缺乏有效的制度安排，“两税之外，稍有加敛，以枉法论”也很快成为一句空话。在两税法实行后的第三年（公元783年，即建中三年），政府令地方税额每千钱加税200钱，税额增加了20%。公元792年（贞元八年），两税定额又加征了20%，至公元805年（贞元二十一年），两税之外的苛税已超过正税 刘孝城主编：中国财税史，中国财政经济出版社，2007，第63页。到了宋代，继续实行两税法，但是在课税范围和课税数量上已远远超过唐代。就赋税范围而言有公田之赋，民田之赋，城郭之赋，杂变之赋，丁口之赋等几个大的方面，在这些赋税中，既保留了唐末五代以来的许多恶税，还创设了许多盘剥人民的新花招如“支移”、“折变”等等。除赋税之外，还有被人民视同洪水猛兽的职役和杂徭。就赋税总量而言，还在宋朝初期（公元970年左右），全国赋税收入总量已相当唐朝赋税收入总量的两倍。到11世纪初中期，赋税收入又增加了四倍多 同上，第66页。由此可见，宋代的赋税制度在两税之外，早已包含了名目繁多的苛捐杂税，且赋税总额呈不断上升趋势。一条鞭法、摊丁入亩等其他税制改革，也都出现了和两税法类似的问题。这些改革的初衷都是为了帮助封建国家摆脱财政危机，增加财政收入，而不是使税制更加公平合理。因而，这些改革往往以不减少税收总额为原则，从来没有真正实现为百姓减税，只是通过“并税”把名目繁多的不合理的苛捐杂税都并入“正税”，实际上就是把杂派合法化。改革只是简化了税制，人民负担并没有明显减轻。除此以外，每次改革都明令“正税”之外不得再征他税，但并没有从制度上约束封建国家开证新税的权力。过了一段时间，随着封建政府财政支出的刚性增长，各种杂派又都冒了出来。当税制又繁杂到使民怨沸腾，威胁到社会稳定时，又会来一次只并税不减税的改革。如此循环往复，人民的负担就像滚雪球一样越滚越大。（二）“黄宗羲定律”产生的根本原因那么，历代的税制改革为什么都有这样的缺陷呢？笔者认为这和封建社会的政治体制有关，而这种政治体制正是产生“黄宗羲定律”的根本原因所在。公共选择理论告诉我们，政府运行机制（亦即公共决策的产生机制）可以分为三种类型：集中决策机制、直接民主决策机制和间接民主决策机制。我国两千多年的封建社会一直采用的是集中决策机制，即由一个人或者一个人数很少的集体独立地作出政府决策，人民丝毫没有决策权，也不能对当权者的行为进行监督和约束，只能被动地接受统治者作出的决定。因为当权者是“经济人”，他追求的是自己的利益，而他又能从不断增长的公共支出规模中获得普通民众无法获得的特殊利益，因此他总是倾向于增加税收，增加政府开支 蒋洪主编：公共经济学（财政学），上海财经大学出版社，2011，第100101页。而那些从所谓的“公共项目”中几乎获得不到任何利益的普通民众却无法阻止他横征暴敛，损公肥私，挥霍无度。所以我们会看到封建国家的财政支出在不断地增长，过度征税成为难以解决的顽疾。封建君主专制制度的最大特征是一切事务都由皇帝一人乾罡独断，人民根本就没有参与政治决策的机会，更谈不上对皇帝和各级官吏权力的监督和约束了。在这样的政治环境下产生的税收制度以及自上而下的税制改革，是为统治阶级的利益服务的，由此便注定了历次改革都只是“并税”而不是“减税”，更不可能从人民的角度出发限制封建国家开征新税和增加财政支出的权力。由于政府的征税权力不受规范和限制，统治者可以随心所欲地开征新税，各级官吏也可以胡征乱派搜刮百姓，这就导致每次并税式改革后过不了多长时间，苛捐杂税又纷纷出现。所以说，缺乏民主的中央集权的封建君主专制制度是“黄宗羲定律”产生的根源。三、如何破解“黄宗羲定律”要走出“黄宗羲定律”的怪圈，笔者认为治本之策是实现税收民主化。（一）税收民主化的含义及其在西方国家的实践从前面的分析可以看到，政府总是存在增加税收的冲动。如果政府的征税权得不到有效的约束，税负不断积累的问题就很难避免。只有结束由征税人单方面确定税收规则和负担水平的历史，推行实际地而不是名义地由人民或其代表决定税法的治理模式，负担总是过重的情况才能根本杜绝，才能彻底走出“黄宗羲定律”的怪圈 杨斌：税收学原理，高等教育出版社，2008，第86页。这种人民决定税收的新模式，就是税收民主化。税收民主化的含义用一句话概括就是“政府征税要获得人民（纳税人）的同意，政府的征税行为和税款的使用行为要受到人民的监督”。税收民主化的实践可追溯到1215年英国的大宪章，其理论基础是约翰洛克等思想家的契约政府理论。大宪章第一次确立了任何税收都需要纳税者同意的原则，而约翰洛克在他的政府论中系统阐述了现代政府的理论，反复强调了人与政府之间的契约关系，这为税收民主化提供了坚实的理论基础。税收的第一大特征是强制性，即征税凭借国家政治权力，通常颁布法令实施，任何单位和个人都不得违抗 陈共：财政学，中国人民大学出版社，2012，第142页。但是，这并不意味着税收是政府单方面强加给人民的，任何未经人民同意的税收都是非法的，人民有权利，也有义务反抗这样的税收，甚至推翻横征暴敛的政府。这是因为，按照现代政府的原理，政府与人民之间是一种委托代理关系，政府强制征税的权力是人民授予的，任何税收法令都是政府和人民在税收方面订立的契约，在生效之前必须获得人民的同意，征税权力的行使也要接受人民的监督。税收是政府为了提供公共服务而向社会成员筹集的资金，它是“取之于民，用之于民”的。人民有权决定税款的流向，也有权监督政府是否按照事先的规定使用税款。税收民主化应贯穿于税收立法、税收执法、税款使用等多个环节之中。税收立法权应牢牢掌握在人民选出的立法机构（代议机构）手中，政府及其部门均没有以任何名义收取具有强制性、无偿性、固定性和均一性特征的财政收入的权力。政府要获得税收以外的收入，只能基于服务的提供，而服务要基于受益者自愿。这就从根本上杜绝了法外巧立名目向人民征收杂税的可能性 杨斌：税收学原理，高等教育出版社，2008，第8788页。政府要严格按照税法征税，人民有对税法规定以外的苛捐杂派说“不”的权力，有检举、弹劾甚至罢免不依法征税、滥用职权、受贿索贿、徇私舞弊的税务人员的权力。政府的财政支出要透明，要通过公开、细致的预算和决算让人民清楚地了解财政收入的使用情况，保证每一分钱都花在该花的地方。总之，政府的征税权力来源于人民，人民可以通过法律和完善的民主机制来约束这种权力，税收的适度与公平，税款使用的透明与公正，是政府税收权力不可跨越的红线。目前，在西方发达国家，税收民主化已相当成熟。例如，美国就是因为北美殖民地人民反抗英国的税收政策而建立的。在美国1787年的宪法中，就有五款关于税收事项，其中规定：有关税收的所有法案，应在众议院中提出，而参议员得以处理其他法案的方式以修正案提出建议或表示同意。在美国200多年的历史中，征税的权力一直被视为事关毁灭的权力，增税始终是一个敏感话题。亚洲国家中税收民主化程度较高的首推日本。二战后日本在美国主导下进行的民主改革，其重要内容就是作为现代国家标志之一的税收民主化。2011年3月，日本发生大地震，遭受1.36万亿元人民币的经济损失。为了给灾后重建筹集资金，日本政府准备增税。虽然此次增税的目的非常正当，但还是遭到了人民的质疑，因为人们担心政府增加的税收不是用来灾后重建，而是给公务员增加工资了。由此可见，约束政府税收权力、监督政府财政收支的观念在发达国家已经深入人心 以上对于税收民主化的介绍参考了中央电视台的10集纪录片货币中的相关内容和相关新闻报道。当政府的税收权力受到了人民的制约时，关于税收的公共决策机制就自然地由集中决策变为民主决策，税收政策是基于人民的意愿和利益制定的，不合理的苛捐杂税也就失去了存在的可能性。因为财政支出公开透明并接受民众监督，政府规模的过度膨胀也会受到抑制。所以，税收民主化能从根本上破解“黄宗羲定律”。四、结语随着我国民主法治的不断健全和纳税人意识的逐步觉醒，我国的税收民主化程度在改革开放后有了很大的提高。但是，同那些有着悠久的民主传统的国家相比，我国对纳税人权利的尊重和保障程度、税收政策制定的民主化程度和财政支出的透明度依然有较大的差距 西方国家只有立法机构享有税收立法权，而且立法过程公开透明，通过召开听证会等方式广泛