为什么执行程序处理破产问题下研究与分析.doc

省人民政府水行政主管部门建立水土保持为什么执行程序处理破产问题下(二)非国有企业享受不到国家的“制度性补贴”国家对国有企业破产进行管理和控制，直接影响了国有企业，包括国有银行，对破产制度的需求。那么，国有企业以外的其他组织呢?理论上，他们应该有自己独立的需求，不受国家对国有企业破产控制的影响。但实际上，国有企业以外的其他组织对破产的需求也不高。最近几年，法院每年受理几千件破产案件，大约国有企业破产占一半，另外一半为国有企业以外的其他组织的破产案件。之所以其他组织，尤其是私营企业，对破产制度的需求也不是很高，一方面在于这些企业还不够大，整个90年代乃至现在，它们还处在发展时期，对于昂贵的破产制度，这些组织还没有很强的购买力。另一方面，在我看来更为重要的是，政府在对国有企业进行计划控制和管理的同时，也在对国有企业的破产进行隐性的“补贴”，而非国有企业却没有这种便利，这在一定程度上抑制了国有企业以外的其他组织对破产制度的需求。为什么这么说呢?从国有企业的破产来看，破产属于整个国有企业改革中的一个环节，破产成为从中央到地方政府工作中的一个部分，破产制度的很多程序不是由法院主导，也不需要破产企业或者其债权人来张罗，而是由政府来组织实施。比如，就组织形态而言，如前所述，从地方到中央，上上下下都有政府负责人牵头成立的破产工作领导小组，其小组成员来自政府各个部门、银行以及法院等司法部门。这类领导小组权限很大，职能很多，大到负责决定哪个企业可以破产，小到负责制定破产预案，职工安置方案等等具体文件。他们实际上起着债权人会议功能、清算组功能，甚至行使破产财产如何分配、债权之间的分配顺序等等类似裁判的职能。因此，绝大部分破产意义上的工作，都是由这个程序承担和完成的，政府对国有企业的破产提供了制度性的补贴。相反，同国有企业相比，其他企业，不管是集体企业，还是私营企业，或者是其他形式的企业组织，都没有这个便利。召集债权人开个会，组成清算组，这些看似程序性和简单的工作，实际操作起来并不简单。我们经常可以看到各种报道，介绍在没有政府主导的情况下，破产程序中看似简单的工作如何在实践中变得复杂，乃至出现各种各样的问题。比如，常州市中院对2003年审理破产案件的情况作了一个总结报告。(12)这个报告提到，常柴集团江南运输机械有限公司是一个有限责任公司，该公司的破产属于非国有企业破产。这个报告还提到，在该公司的破产案件中，“债权人到清算组吵闹时有发生，9月24日召开第一次债权人会议过程中，会前就有人大声发泄不满，会后就不散场，在本院喧哗、冲击食堂，下午又群体去清算组哄闹，至晚上7点多才离散，会后一个星期内本院、清算组专门安排人员接待、解答问题，且在近一个月的清偿分配过程中进一步进行解释疏导，事态才逐步平息”。这种吵吵闹闹、乱哄哄的场面有点像一些新兴国家或地区议会开会的场面。破产程序中债权人打打闹闹的场面，实际上反映出国家力量退出后，非国有企业，不管是企业自己(破产程序启动后由清算组代表)，还是债权人，他们都还处在很原始的学习使用制度的阶段，还没有学会比较文明的参与程序。而在这个过程中，法院自己也还没有树立其权威，成为这种乱哄哄的失控场面的直接“受害者”。我们很难想象，在政府召开的国有企业破产领导小组协调会上，某银行的行长，或者供电局的局长，会在市长、副市长面前，为了各自的债权利益大打出手。我们也很难想象，美国的债权人会在破产法院“喧哗”，冲击破产法官吃饭的餐厅。(三)法院破产功能的自我抑制和破产制度的高准入门槛法院主持下的破产制度虽然不像国家有计划来控制和管理国有企业破产，但由于存在事实上的准入障碍，这进一步抑制了国有企业以外的其他组织对破产的需求。无论是针对债权人，还是针对债务人，法院往往都会有一些操作上的做法，来实际限制破产案件进入法院。就债权人申请破产而言，实际操作中，一些法院对债权人申请破产采取各种各样的限制，限制债权人申请破产。比如，江苏省徐州市中院2002年有一个调查报告提到，“近两年来，破产案件大幅上升，其数量是破产法实施后十年的20倍。这些破产案件中，绝大部分是企业自身或其主管部门申请的破产。目前我市对债权人申请和未经当地政府批准的破产暂不予受理。如果取消上述限制，破产案件还会成倍攀升。”(13)就非国有企业债务人申请破产而言，法院常常把对国有企业申请破产的条件移植到非国有企业破产身上，从而使得非国有企业申请破产变得困难。1997年后，国有企业破产案件必须纳入全国和地方各地的破产计划、必须有一个比较完整的解决几乎所有破产问题的破产预案、必须有解决职工安置问题的职工安置方案等等，法院才能正式受理这些国有企业的破产申请。2002年，最高法院发布了一个司法解释(关于审理企业破产案件若干问题的规定)，专门针对破产案件。在这个司法解释中，企业职工情况和安置预案也被作为法院受理破产案件的一个先决条件，非国有企业必须提供这个东西，法院才能受理破产案件。实际上，许多法官和学者都指出，对于那些已经经营困难、前途渺茫的企业来讲，如果能够有办法妥善安置职工，也许就不存在破产问题了。因此，许多企业主干脆一走了之，既不申请破产，也不采取其他措施。企业还存在，但往往处于不死不活的状态。我没有看见比较有说服力的解释，说明为什么法院会把国有企业破产的做法“移植”到非国有企业破产上来。这可能是法院破产功能和作用受到限制背景下，法院对自己缺乏破产资源的“潜意识反应”。直到现在，即便在有资格受理破产案件的法院里，几乎都没有专门审理破产案件的法官。破产案件通常都是由经济庭或者民商庭的法官“兼职”审理。当然，从供求来讲，这并不算不合理。即便最近一些年破产案件增多，全国法院每年受理大约1万件破产案件，但分到全国各个法院头上，一个法院一般一年也就审理几十件破产案件。案件数量不多，没有太多专业化的必要。(14)没有专业化的分工，从一定程度上讲，也加剧了审理破产案件时间长、成本高的状况。(15)因此，“移植”的做法反映了法院破产资源缺乏的现实约束：就那么几个人审理破产案件，法院和法官都没有精力陷入费时费力的事情上，与情绪激动的成百上千职工打交道。在国家力量退出，政府不再提供补贴，而破产制度的潜在使用者，比如非国有企业，又没有充分购买能力情况下，自我抑制明显是对法院的一个比较有效的保护。四、为什么要申请执行?法院破产制度的正式化、昂贵化，并且没有政府的补贴，只是为什么破产案件进入执行程序的一个方面因素。问题的另外一个方面是执行程序的简易化、大众化和法院对制度参与人的补贴，从而使得执行程序便宜、快速和受众范围广。(一)进入门槛低执行制度几乎没有什么进入门槛。对于什么主体可以申请法院执行，法律或者司法解释几乎没有任何限制。无论是正式的法人机构，比如公司、企业，还是非法人组织，比如开办单位、政府部门、街道办事处，或者是个人，都可以申请法院执行，也同时可能成为被执行的对象。执行案件的平均标的额并不大，反映出执行程序的准入标准低。比如，2005年全国共执行完结大约204万件案件，执行结案案件的标的额总额大约为3120亿元。平均每个案件也就15万元，相当于一辆小轿车的金额。(16)因此，执行程序几乎就是一个大杂烩，什么案件都可以看到。既有几千万、上亿元的大案子，也有几千元、几万元的小案件。同破产程序对案件受理条件的层层限制相比，执行程序基本没有任何限制。唯一的前提是当事人需要拿到有法律效力的文书，比如，法院的裁判文书。但由于审判效率的提高、审判程序对于立案条件的相对宽松，比如从来没有规定非国有企业、或者个人就不能起诉，这种前置性的程序也不是一个不可逾越的障碍。(二)执行效率高法官执行案件拖拖拉拉，一直是社会批评司法没有效率的重要论据，法院自己也承认执行的效率很成问题。但是，如果拿破产程序作为参照物，执行程序可能并不算差，甚至还可以说效率比较高。一方面，同审判程序一样，法律对于执行程序也有强制性的时限要求，要求在6个月内执行完毕案件。不管实际情况怎么样，法律强制性的要求仍然是一个重要的约束因素。有这个硬性的约束条件，如果没有比较合理的理由，法院和法官都很难轻易突破。不像破产程序，本来涉及的环节就比较多，在完全没有外部约束的条件下，三、四年才审理完破产案件，几乎成了家常便饭。另一方面，从20世纪90年代末开始的执行改革，也都或多或少改善了执行效率。比如，最高法院2002年发布了一个执行工作动态的报告提到，1992年到1998年，全国法院执行案件收案数量每年都在上升，结案数量也每年都在上升。到了1998年的时候，没有执行结案的案件达到50多万件，达到历史的最高点，是1992年的两倍多。1999年中央11号文件出台后，1999年被定为执行年。1999年全国法院执行结案的数量首次超过受理案件的数量，没有结案的案件数量开始下降，走上所谓的良性循环。(17)同时，在执行改革的大背景下，各种各样的执行改革措施的采用，也使得案件的平均时间越来越短。比如，上海普陀法院对执行案件采用流程管理，2003年部分月份案件的平均结案时间只有67天，差不多两个月就结束一个执行案件。(18)2002年的时候，昆明中院案件平均执行结案时间为125天，大约4个月执行完毕案件，到了2003年的时候，案件平均执行时间只有90天，差不多3个月就执行完毕。(19)同破产案件的“拖拖拉拉”相比，执行的高效率显得非常突出。(三)大部分协调成本由法院承担国企破产占主导地位的背景下，行政机构承担主要的协调和组织成本;在国企破产向非国企破产转型的过程中，破产制度还处在一个开始转向由社会(实际上是当事人)承担协调和组织成本的阶段。法院虽然有所作为，比如，根据新的破产法，法院需要对破产管理人进行管理，但总的而言，国家和法院对当事人的补贴都非常有限。与此相反，从执行制度的发展来看，通过对执行的行政性质的强化，法院自己承担了大部分的协调和组织成本。比如，中央11号文件颁布后，最高法院进行的执行机构改革，要求省级高院统一领导辖区内的执行工作、上级执行机构领导下级执行机构，这实际上是用行政命令的方式来减少法院内部的协调问题，而法院内部的协调问题，从破产法意义来讲，归根结底是由于多个债权人、特别是跨辖区的债权人的协调问题。通过权威(上级法院)来解决利益的冲突。这同西方破产制度上强调通过破产法院的权威，来处理债权人利益冲突的问题道理是一样的，只不过中国执行制度场景下，法院自己成为一个产生利益冲突的来源，因此，需要其上级法院来协调、通过命令来解决冲突问题。像行政机构协调国企破产一样，通过法院机构及权力行使方式的重新组合来协调处理执行问题，实际上是法院自己承担成本、对参与执行制度的当事人进行补贴，从而降低当事人使用执行程序的成本。进一步讲，与法院破产资源受到限制相比，法院的执行资源几乎呈现爆炸性的发展，这也使得法院有办法消化协调和运行的成本、使得法院对当事人进行补贴成为可能。1999年中央的11号文件除了为随后的执行机构改革定下调子以外，最重要的是为执行机构的扩张和强化提供了最高层的支持。根据这个文件，执行人员的编制要占到法院编制的15%，并要求对相应的经费和物资设备提供支持。(20)随后不久，法院系统开展了执行局改革，也就是法院内部设立专门的执行局，提高执行局领导在法院的地位，让执行局领导进法院党组或者给予更高的行政待遇，进一步强化了执行法官的地位和执行的力量。在中央的大力推动下，执行人员的数量在几年间几乎成倍地增长。在1996年的时候，全国大约有1万多名从事执行的法官和其他工作人员，到了2001年底的时候，已经增加到了3万多人。(21)执行机构的大发展有特殊背景，从客观上讲，这种迅速的发展使得法院有能力对当事人提供补贴，降低当事人参与和使用制度的成本。不管是国有背景的企业或机构，还是非国有背景的企业、机构和个人，都能普遍受惠于国家对法院执行制度的投入。不像破产程序，在国家力量退出、市场力量尚未形成足够的“购买力”而又有需求的情况下，法院资源的匮乏以及与此相适应的法院对破产功能的自我抑制则把破产案件排除在正式的破产制度之外。五、结束语：破产法和强制执行法的对决形形色色的破产案件进入执行程序，这是中国执行制度发展过程中的一个有趣现象，也是破产制度发展过程中的一个无奈的现象。破产问题为什么不通过破产制度来解决?破产问题为什么通过似乎风马牛不相及的执行制度来解决?研究破产问题的学者似乎没有意识到需要从执行案件中吸收研究中国破产问题的素材，从事执行实践的法官似乎没有意识到他们在解决破产法问题、创设破产法规则和形成破产法制度。尽管如此，从立法层面看，同破产相比，执行受到的重视远远不够。在破产和执行的对决过程中，就正式的制度层面而言，破产制度无疑是胜利者。破产法虽然历尽艰辛，但终成正果，2007年得以顺利出台。而与此相对应的，最高法院从2000年就已经起草好的强制执行法，距离正式出台，似乎还是遥遥无期。在破产法和强制执行法的对决中，破产法明显已经胜出。不过，尽管各方对于破产法的颁布和施行寄予厚望，我仍然对于破产法的前途充满忧虑。很多学者都预测，破产法的颁布会引起企业破产案件的高潮，会进一步促进破产制度和破产研究的发展。但是，新破产法的潜在使用者国有企业以外的私营企业对制度的购买力是否有这么强，我仍然有很大的疑虑。在我看来，新的破产法在促进国家对破产的投入方面并没有太多的改变。法院对于破产的投入、国家对法院破产制度的投入，基本都没有太多变化。