制化的法律保留原则和纠纷解决机制上发展与协调.doc

公司诉 讼 理由是什么？浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制上郑毅【摘要】对于中央与地方关系法制化的研究，应当关注其中的法律保留原则和纠纷解决机制，前者是内核，而后者则是重要制度保障。本文将央地纠纷解决机制归纳为协商和诉讼两种模式。对于协商模式，着重分析了其与博弈、民主、法制化等诸多概念的内在关联;对于诉讼模式，则在性质、争讼双方、居间裁判机构等方面进行了深入的探讨。两种模式各有利弊。同时，还应当对单一制与联邦制的融合、地方分权、党政关系等方面进行研究，这些课题对央地关系法制化都具有重要的基础性价值。引言近年来，中央与地方的关系问题已经成为宪法学、政治学、行政管理学、财政学、制度经济学等各学科所共同关注的新焦点。虽然学者们试图通过不同角度、不同思路构建一个更加契合时代特征的中央与地方关系新模式，但是在法制化的层面上还是保持着较大的一致性即认为中央与地方关系法制化是在社会转型时期优化与完善中央与地方关系的要素之一。然而，细究这一原则就会发现，它实际上是一个庞大的制度组合。也就是说，在中央地方关系法制化的框架下，还包含着范畴、原则、理论基础、内容、事权划分、纠纷解决、监督等诸多要素。由于历史和传统的原因，当前我国在以上诸方面都存在极大的制度(尤其是法律制度)缺位，无论从广度和深度来看，法制化构建工程都将是一个巨大而庞杂的任务集合。就目前坊间的研究成果而言，大多集中在中央与地方法制化的范畴、央地事权划分等领域。鉴于此，本文欲从中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制两方面着手，以期令这方面的研究更加全面、深化。一、法律保留中央与地方关系法制化的内核(一)中央与地方关系法制化背景下的法律保留内涵法律保留原则是公法上经常提及的一项重要原则，它于1886年在德国著名学者奥托迈耶的法国行政法原理一书中被首次提及，其后便头顶着现代法治和民主宪政的制度光环而被世界各地的公法学者们推崇至今。在我国的公法学研究中，法律保留常作为立法领域的一项重要原则而出现的，意指“在多层次立法的国家中，有些立法事项的立法权只属于中央立法，而中央立法以外的其他规范，一律不得行使”。此外，行政法学中也常以该原则作为依法行政原则的必要补则体现出某些不同之处。在中央与地方关系法制化的背景下，笔者认为该原则的内涵可概括为如下三点。第一，中央与地方的关系的基本框架应当是一个法律的框架，这是“法制化”的核心要义。长期以来，我国对于中央与地方关系的调整手段呈现多元化特征，政策、经济、财税、法律等各种方式并用，其中以政策性手段为主，而法律手段恰恰是运用较少的。从某种程度而言，这一现象是导致我国中央地方见权限划分陷入“一统就死、一放就乱”恶性循环的直接诱因。1990年立法法的出台虽然标志着中央与地方立法权限的划分开始正式进入法制时代，但是由于基础的薄弱和传统意识的影响，时至今日法律都未能在中央与地方关系的协调与完善过程中起到应有的根本规范作用。而中央与地方关系法制化，正是针对这一现象提出的，它要求有关中央与地方关系的原则性、基础性制度都应当在法律上拥有明确的依据，调整央地关系一切举措都应当在法制的框架下展开。具体说来，又包含如下两个方面的意思。其一，不能以政策或其他调整机制作为理顺中央地方关系的主要手段。党的政策、中央文件、领导人意志虽然能够对央地关系的运作产生重大影响，但是这种影响应当是间接的，都必须转化为特定的法律条款方能发生直接作用于央地关系实践的效力。其二，央地关系的基本问题由法律规定，并不意味着排斥传统的政策、经济、财税等手段的运用。事实上，法律保留原则旨在为其他调整手段的运用提供一个基础性的制度平台，它们在本质、层次、作用机理等方面存在诸多不同。简言之，法律保留要求以法律作为核心手段，以其他手段作为辅助性措施，构建一个多元化、全方位的央地关系调整体制。第二，中央与地方关系的基调应当由宪法确定，这是“法制化”的最高依据。宪法我国法制框架中的最高层级，央地关系的重要性和根本性决定了其基调必须在宪法文本中得到明确的体现，这也是相关法律对央地关系的调整发生效力的基础性前提。一般认为，当前宪法对央地关系的规定集中在第3条，即“中央和地方的国家职权结构的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这实际上对我国央地关系的处理定下了两个基调：其一，中央在央地关系中居于主导地位;其二，央地关系的调整要顾及地方的主动性和积极性。对于这一条，学界观点认为其过于原则化大多持保留态度，笔者以为，这一规定既是合理的，又确有修改的必要。合理之处在于它表述的立场和观点完全符合我国央地关系的一般规律;应修改的理由在于它实际上几乎没有任何实践操作意义，或者说它的政治宣示意义要远远大于法律规范意义。法的价值在于对社会关系的运行提供规范，如果丧失了这一实践意义，就将沦为“死法”，宪法也不例外。纵观许多西方较为成熟的成文宪法，都将中央与地方的职权划分做了较为详细的列举，我国宪法在制定之初也曾有人提出采用列举的方式明确央地各自的权限，但是考虑到我国对于如此重要的问题尚无成熟的立法经验，最后还是选择了保守的处理方式。实际上，我国区区60年的实践历程相对于许多制度确立的经验需求而言都是远远不够的，但是不应采取因噎废食的回避方式搁置问题。因此，应当在宪法中写入明确的、具有充分的法律规范价值的央地关系条款，为我国央地关系法制化给予最高的原则性指导。第三，中央与地方关系的具体制度应主要由法律(这里是指“狭义的法律”)进行规定，这是“法制化”的基本要求。在宪法这一最高法律规范的指导下，调整央地关系的具体法律制度规模展开，这一展开的平台，应当主要由全国人大及其常委会所通过的法律所构成。其一，我国实行民主集中制和人民代表大会制度，对于央地关系这种涉及国家重要问题的处理，理应由全国最高代议机关全国人民代表大会形成决议。其二，我国一直是以单一制为主要特征的国家结构，地方权力的产生是源于中央的层层授予。从这一意义上说，中央意志在央地关系的处理中占据绝对的主动。因此，凝聚着中央精神的法律规范就成为央地关系制度具体展开的最佳载体。其三，从央地关系的重要性上说，涉及这一问题的主要规范应当具备较高的等级与之相对应。但是，这并不是说所有关于央地关系的规范都只能有全国性法律加以规定。在实际实施的过程中，规章、地方性法规的确认、细化作用也不应被忽视。但是低层级法律规范的内容应当具有明确的上位法依据，否则将归于无效。这也是法律保留原则的重要体现方式之一。(二)法律保留的实现法律保留的实现，易言之就是宪法和法律应当对央地关系中的哪些问题作出规定，以及怎样作出规定。笔者无意于对该问题做全方位的细化探讨，仅对内容和模式两个方面加以简单的考察。首先，法律保留实现的内容。纵观坊间的相关成果，一般认为应当包括央地事权的明确划分、对央地权力各自运行的监督模式、央地权力纠纷的解决方式等，其中又以事权划分的问题讨论得最为热烈。笔者认为，这一问题应当从宪法和法律两个方面进行考察。由于位阶和功能的不同，宪法和法律在央地权力法制化的过程中所承担的使命亦是不同的。其一，就宪法而言，主要应对央地关系法制化的根本性内容作一原则性规定。显然，宪行宪法第3条的一句话已经远不能承担起总括新历史条件下央地关系法制化的重任。除了前文提及的空具政治宣示意义而缺乏实际操作价值的弊端之外，我们还应当注意到该条的表述实际上就是对毛泽东关于央地关系讲话的直接翻版。早在1956年4月，毛泽东在著名的论十大关系中就指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”，并进一步指出：“要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”可以说，当时毛泽东对央地关系的认识是比较朴素的，同时也比较宏观。这些观点在当时可以作为政策提出，但在半个世纪后的今天几乎原封不动的出现在国家根本大法的条文中，就显得很不合时宜了。因此，宪法有必要单列一条对央地关系就行严谨地阐述，而不应仅仅限于目前第3条之一款。其二，就法律而言，其主要任务是在宪法所确定的大方向下对具体的央地关系制度进行构建和充填，以形成较为完善的央地关系法律规范体系。而坊间所热议的事权划分等问题都应当在法律这一层面展开。笔者在此无意对具体的制度一一作评，只想提出一点，即目前讨论的重点过分偏重于事权的划分问题了，恨不得所有涉及央地关系的文章都“言必称事权”。不可否认，事权划分是央地关系法制构建过程中一个相当重要的问题，但是把绝大多数关注的目光集中于此，就会不可避免的造成对其他重要问题的忽略，比如监督的问题，比如央地权限争议解决的问题。一个完善制度的运行过程无非分为事前、事中和事后三个阶段。对于央地关系法制而言，如果事权的划分属于事前阶段的要旨、而纠纷解决属于事后阶段的核心的话，那么监督就是横穿整个运行过程的贯通性要素。明确它们各自的意义，对于均衡分配研究力量是至关重要的。基于此，笔者认为有必要将今后的研究重点适当地向监督和纠纷解决机制倾斜，毕竟只有牢记“木桶原理”带给我们的启示，才能实现央地关系法制化研究的均衡开展。其次，法律保留实现的方式。对于形式的问题，主要集中在狭义的法律的层面，即通过什么样的立法方式实现央地关系法制化?目前来看，主要有分散型和统一型两种方式。所谓分散型，是指将涉及到央地关系的法律条文分散在各个相关的法律文本中，而不谋求统一的央地关系法的制定。这种做法的优点在于能够对各方面的央地关系实现更加具有针对性的细化规定，而缺点在于其令一个统一的法制框架变得十分散乱，各制度之间的内在关联被人为地阻断，不利于整体的把握。我国目前所采用的应当属于分散型的模式。如立法法第8条对于立法权的划分、行政处罚法第911条对行政处罚设定权的划分、行政许可法第15条对于行政许可设定权的划分等等。对于这一现象，有如下三点基本认识应当说明：其一，分散式的立法在一定程度上确实起到了基本的配置央地权力的效用;其二，自身立法技术的粗糙和完整体系的缺位使得既有的法律尚不能发挥其最大效用;其三，我国目前采用分散型的方式是一种经验式的、临时性的选择，这并不必然意味着分散型模式对我国法制现实的有着最佳的适应度。而所谓统一型，则是指在国家层面制定一部统一的央地关系法，对央地关系的相关法律问题做出一揽子的规范。目前，我国尚无真正意义上的此类立法。对于此，可从如下三个方面进行分析。其一，以统一的法律规定中央与地方权限的划分并非完全的立法空白，关于民族区域自治和特别行政区的立法应属于早期的尝试。现已生效的民族区域自治法、香港他别行政区基本法和澳门特别行政区基本法都可以视作国家与民族自治地方、国家与特别行政区之间基本关系的统一式立法的规范，他们都对立法、行政、司法等诸多方面做了详尽的规定。但是由于这些法律都是对特定的区域发生直接效力，因此很难称得上是真正面对全国的央地关系统一法。其二，所谓的统一型的央地关系法，其中“地”所针对的对象应是除民族自治地方和特别行政区之外的一般地方，因此中央同以上两种特别地方的关系不是视为统一央地立法的规范客体。目前我国这方面的立法以地方组织法为主干，但是规制范围的狭隘和具体条文的粗疏已经使这部本已单薄到独木难支的法律显得更加捉襟见肘。其三，域外外经验来看，许多国家的法制实践对于我国统一型央地关系法的出台具有重要的借鉴意义。目前已有学者建议尽快制定地方制度法或中央与地方关系法，从而“对地方与中央的关系，地方实行地方自治的权限，地方各级人民代表大会的性质、组成、任期、职责权限和工作程序等，地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、权限职责和工作程序等以及民族区域自治地方制度的有关事项等作出专门的规定。”二、央地纠纷的解决机制协商(一)央地纠纷协商解决模式概述所谓协商模式，简言之就是当中央与地方在权限纠纷发生后，遵照一定的程序和规定，在法律所允许的范围内针对最终解决方案的确定和实施进行沟通、商议甚至在彼此可接受的程度内互作让步，以实现央地矛盾的消弭。前文已经指出，当前学界在探讨央地关系时，对于纠纷解决的问题关注不足，而少量的关注成果又往往偏好诉讼模式的分析和构建。理论和事实证明，采用协商的方式解决央地权限纠纷，具有诸多的积极意义。就协商模式解决央地纠纷的可行性而言，可从如下方面展开。第一，协商模式具有一定的理论基础，即“协商民主”。这主要是指在政治共同体中，自由与平等的公民通过公共协商而赋予立法、决策以正当性，并经由协商民主达至理性立法、参与政治和公民自治的理想，其核心是公共协商。协商民主一般有三种解释：作为决策形式的协商民主、作为治理形式的协商民主和作为社团或政府形式的协商民主。协商民主主要包括这样一些基本要素：协商参与者、偏好及其转换、讨论与协商、公共利益、共识。当前学界所理解的协商民主并未明确自己对于央地关系范畴的涵盖，但笔者认为该理论在央地纠纷解决上仍具有重要的借鉴意义。第二，协商模式具有一定的思想基础。早在上世纪五十年代，毛泽东就在论十大关系第五节中指出：“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。”其中的“互助互让”，实际上就为央地之间的协商提供了一定的空间。在此之后，毛泽东紧接着又提出了几条具体的措施，并进一步明确指出：“我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令”。其中的“商量办事”，更是成为了协商模式的直接思想渊源。当然，毛泽东当时的“商量”和本文所提的“协商 ”是存在之处的。主要表现为两点，一是毛泽东的“商量”是在中央决策之前的程序，而本文的“协商”主要是作为纠纷出现后的解决方式出现的(当然这并不排除在决定作出之前的辅助性协商);二是毛泽东的“商量”强调的是一种非制度化的做法，而本文的“协商”则必须在法制的框架下实现。11第三，协商的方式能够有效避免央地矛盾的进一步激化，为问题的解决营造出缓和谐、融洽的背景氛围。与诉讼胜败分明的解决方式不同，协商解决矛盾的机理在于争议双方各自作出合理的妥协以寻求新的利益均衡。其最大的特点就在于能