日本在矿产资源立法中的事权划分.doc

日本在矿产资源立法中的事权划分 摘要：在矿产资源立法方面，日本经历了从集权、到分权、再到制衡与合作的过程，目前其矿产资源的管理控制权和收益分配权等属于中央集权与地方分权相结合型，在央地矿产资源事权划分中具有合作与制衡的特点。本文首先对日本行政设置体系和矿业管理体制进行梳理，再通过对日本矿业法的研读提取政府各个层级的分权情况，最后介绍与矿业管理相关的各个部门的具体权限。 关键词：矿产资源立法事权划分日本 一、日本的中央地方行政区划 日本总面积约37.79万平方公里，人口有1.2778亿，属于君主立宪制国家。日本的行政区划是都道府县，共有一都、一道、二府、43县。一都是东京都，一道是北海道，二府是京都府和大阪府。日本的县，相当于我国的省级行政单位，但是面积要小很多。除了北海道（北海道没有县，只有区和市）以外，都府县以下又分成2个系统。一个是城市系统，有市、町（相当于我国的街）、丁目（段）、番地（号）；另一个是农村系统，有郡（地区）、町（相当于我国的乡或镇）、村。截至2006年3月31日，都道府县下设777个市、846个町、198个村，共1821个市町村因此，日本的行政区划是5级，即中央政府一县一市一町一村(图l)。 二、日本的矿产资源基本管理体制 日本的矿产资源管理体制是“混合经济体制”，在资本主义市场经济与国家干预、调节相结合的经济体制下进行。它的基本特征是，矿产勘查和矿业开发作为整个国家经济生活的一部分，其主体是以生产资料私有制为基础的民间企业。企业活动的目的和动机就是追求利润政府宏观上对地矿业实行全面的干预，除出资组织进行国内区域地质调查、海外矿产资源基础调查和重大高层次地学科学研究项目之外，主要是利用财政金融等经济杠杆，通过市场机制的作用调节地矿工作中出现的各种问题、冲突，及调整其发展的方向，并辅之以法律和行政的手段保证国家政策目标在各级地方政府之间的逐级落实。 矿产资源和能源是国家经济和产业发展的支柱，日本把矿业和能源作为经济产业的一部分，将对矿业和能源的管理工作交给了经济产业省的资源能源厅，并将资源能源厅作为特殊的重要部门，有别于其他经济产业部门，足见日本对能源矿产的资源重视。日本将矿产资源环境影响评价书的审批权交给了环境省的综合环境政策局环境影响评价课。矿业审议会是日本为部委设置的咨询机构或智囊团。 日本本土几乎没有什么矿藏，也就没有矿产资源规划，但其矿产资源战略一直是很明确的，那就是通过“开源节流”实现日本资源能源的安全稳定供应。所谓“开源”就是对海外矿产资源的勘查开发，所谓“节流”就是日本的新能源发展战略，进行石油和稀有金属储备，通过各种努力减少对石油等进口能源的依赖。日本石油天然气金属矿物资源机构，就是日本经济产业省资源能源厅下设的独立行政法人机构，它是日本矿产资源和能源战略的载体，是具体事务的操作和负责部门，同时，它还具有一些补助金的审批权限，负责矿产资源储备、矿难防治及矿山环境恢复等工作。 此外，与地质调查和资源开发利用相关的调查研究工作主要是由日本产业技术综合研究所承担的。日本地方矿业协会负责制定矿难赔偿标准和补偿金、负担金数额等。日本公害调整委员会对矿业权行使否决权。 在监察监督方面，国家行政机构组织法规定各省、厅的官员设置中事务次官负责对各个部局和机关进行监督。另外，各个省、厅都专门设有监察机构日本的各行政机构每年都发表部门的白皮书，向内阁、国会和国民汇报部门的工作。如国土厅的国土白皮书、防灾白皮书，环境厅的环境白皮书等。这些年度报告，不仅是行政机构向国家汇报了工作业绩，也使国民r解了国家现状，了解了政府行政机构的工作进展，加强了官民沟通和民对官的监督。 三、日本矿业相关事权的具体划分情况 日本与我国一样，都实行中央集权制。这种体制的国家都有统一的立法机关和统一的中央政府；全国只有一个宪法；按行政区域划分行政单位和自治单位，各行政单位和自治单位都受中央的统一领导，没有脱离中央而独立的权力。因此旧本的矿产资源所有权属于国家所有，地方政府虽然也设有相应的权力机关或立法机关、行政机关和司法机关，但它们的权限有些是宪法授予的，有的是由中央政府直接授予或委托的，地方权力的大小完全取决于宪法的规定或中央的授予因此，在矿产资源立法方面，日本经历了从集权、到分权、再到制衡与合作的过程。从二战后到20世纪90年代初，日本在矿产资源立法中一直偏重中央对矿业权及收益分配权的控制，对重大事件实行集权决策，地方政府的权力相对较小。 随着日本经济的发展和地方经济的振兴，中央集权的矛盾日益突出，由于地方政府缺乏主动管理的私极性，导致一些客观问题的产生，进而导致中央政府剖分事权下放到20世纪90年代，日本政府自上而下发动了影响深远的分权改革。1995年，日本政府成立了分权推进委员会，分权委员会负责向内阁和国会提供分权改革建议方案，1998年5月，内阁在这些建议白t基础上正式颁布了日本分权推进计划，这一计划刘内阁各部都产生了实质性影响，次年日本相应修改了包括矿业法在内的至少500部法律。从政治权力下放、管理权力下放和财政权力下放这3个方面，从中央向都道府及43个县级地方政府进行分权改革。 目前，日本矿产资源的管理控制权和收益分配权属于中央集权与地方分权相结合。这种在矿产资源管理中的事权划分体制已经通过法律的形式被确立和伤护，在央地矿产资源事权划分中，其合作与制衡的特点非常明显，比如日本的矿业权（包括探矿权和采矿权的签发，就是在经济产业省与该矿产资源所在地的者）道府县级政府的协商下才能够被签发，并且还要获得土地所有者的意见书，并不像韩国、泰国、柬埔寨那柏由负责国家矿产资源的部委单独具有签发权。再如在土地的使用与征用问题上，经济产业省大臣也必须兰都道府县知事（相当于我国的省长）协商并召集一切利关人员参加公众意见听证会，在此基础之上才能够签发许可证。 在矿业权方面，日本的矿业权分为探矿权和采矿权，日本矿业法规定，日本的矿产资源所有权归国易所有，只有国家有权授予探矿权和采矿权。取得探矿术的企业在圈定矿区后，享有所探矿床的采矿优先权。又于矿业权所有者的资格，日本矿业法规定，除条约牛别约定外，原则上不允许日本国民或日本法人以外自人成为矿业权人也就是说，日本政府原则上不允许外资到日本进行矿业开发，日本的矿业权证原则上只发给日本国民或日本法人日本的采矿租约权只授予勘查许可证持有人，将保护性矿产或已知的具有经济价值的矿床的采矿权，通过招标和拍卖的方式授予一般来讲，在勘查许可证有效期结束以前，许可证持有者具有把许可证换成采矿租约的优先权。 在矿业权登记方式上，日本规定将矿业权的设立、变更、有效期延长、转移、撤销及处分的限制进行登记，将共同矿业权所有者的退出进行登记，将以采矿权为标的物的抵押权的设立、变更、转移、撤销及处分的限制进行登记，由日本经济产业省统一管理。 日本的矿业权审批，是在经济产业省与当地省级政府的协商下签发的。即申请人必须按照矿产资源所在省的省令所规定的手续，将申请书邮寄给经济产业省大臣，由经济产业省大臣进行审批。对于共同矿业权申请人，也是按照省令规定的手续将谁担任代表人之事呈报给经济产业省大臣，代表人代表共同矿业权所有者，共同矿业权所有者之间视同签署了联合契约。在接到要求设立矿业权的申请后，经济产业省大臣必须与都、道、府、县的知事协商，如系国家所有上地，则应与该土地的主管行政机关协商并且还要获得土地所有者的意见书。 由于日本的土地是私有制，在土地的使用与征用方面，经济产业省大臣在接到矿业权人递交的要求给予许可证的申请书时，必须与有关的都、道、府、县知事协商，同时必须要求矿业权所有者、租矿权所有者、土地所有者、对土地拥有权利的其他相关人员出席公众意见听证会。在经济产业省省长签发了许可证后，必须立即通过相关的都、道、府、县知事，将该事由通知该土地所在地的市、町、村长，与此同时，还必须附送标志着该土地的地图。 对于地矿工作中可能出现的各种问题和冲突，日本由原来的通过法律和行政手段进行干预，逐渐向通过法律和各种标准，引导企业成为主体、发挥企业自主努力、自律性管理方向转变。比如，在对待勘查、开发、采矿、闭坑等一系列与矿山环境相关的问题上，日本政府目前是通过规定一些基本的要件，通过导人一定的标准对实施矿山环境恢复的企业引人环境管理系统，如导入150140001标准等，充分利用一些企业先进的技术力量和回报社会的企业责任感（CSR精神）进行矿山环境的恢复。 四、与矿业管理相关的各部门职能设置 1.日本经济产业省资源能源厅 日本政府的矿产资源管理机构是日本经济产业省资源能源厅。它负责制定矿产开发、能源储备、新能源开发、原子能安全等资源能源政策，行使全国资源能源供需和相关工作的统一行政管理，保障国家矿产资源和能源的供给安全。厅内设一厅、三部、一院，即官房长官厅，节能及新能源部、资源燃料部、电力煤气事业部，原子能安全保安院。 官房长官厅分为综合政策科和国际科，负责全厅行政协调，规划和制定资源能源政策，实施有色金属矿业政策，执行矿业法，管理煤炭石油对策的特别会计预算，以及资源能源厅的一切外交事务。 节能及新能源部，包括政策科、节能对策科、新能源对策科，专门负责制定节能和新能源开发利用方面的政策及一切相关事务。 资源燃料部，包括政策科、石油天然气科、石油冶炼储备科、石油流通科、煤炭科、煤炭矿害科、矿产资源科，负责各自行业的政策制定和对矿产资源行使行政管理权、矿产资源储量统计等。 电力煤气事业部，下设政策科、电力市场整备科、煤气市场整备科、原子能政策科、电力基础整备科、核燃料再利用产业科，分别负责各自行业的计划制订和行使行政管理权。 经济产业省在全国分设有8个经产局、8个矿山安保监督局、一个综合事务局和一个矿山安保监督事务所，分片负责指导都、道、府、县的工商劳动部门和环境部门，对矿山企业实施监督和管理。 2.日本环境省 日本环境省山1个办公厅、4个局、3个部、4个审议官、27个科组成，负责统一管理整个国土的环境保护和地球环境的保护事务，并对各个行政机构有关环境保护的事务进行协调。 综合环境政策局负责对环境保护的基本政策进行规划、起草，促进环境保护政策的执行，并综合协调相关行政机构的环境保护事务。其下设的环境影响评价课对矿山开采前的环境影响评价书进行评价和审批地球环境局负责对地球环境保护问题研制对策，推进政府的整体政策，开展国际合作。环境管理局负责处理工厂、机动车的排放物对大气的污染问题，以及处理噪音、振动、恶臭等环境保护问题。水环境部负责维护水循环，防止水质污染，保护地下水，防止白色污染，进行土壤改造等自然环境局负责维护生态系统，保护自然环境。 3.日本矿业审议会 根据日本的国家行政组织法，经济产业省下设资源能源厅矿业审议会、石油审议会、煤炭审议会审议会属于国家部委的智囊机构。日本矿业审议会负责对日本与矿业相关的基本问题、勘探基本方法、储量调查方法、开发地下资源的技术问题等进行调查审议，为经济产业省提供咨询、政策建议和提案。其委员由各大矿业公司的总裁及大学教授等组成，不超过50人，委员任期2年。审议会参与国家矿业行政，对国家矿业法律法规和政策的制定，对国家解决重大的矿业问题，起到了重要作用。同时，各相关企业、机构的重要人员轮流对国家矿业行政管理进行参与，加强了国家矿业政策的实践性，也强化了政府对行业的指导和管理作用。 4.日本石油天然气金属矿物资源机构 分为机构本部（神奈川县川崎市）和技术中心（千叶县千叶市）两个部分，机构本部又分为6个部门。 第一个部门是总务经理评价部，下分监查室、总务部、经理部、评价部。监查室负责对业务、会计、出资融资方等的监查总务部负责制定组织结构和业务运营的基本方针、业务的综合调整、情报信息的公开等）经理部负责预算、结算、财务管理、契约等业务。评价部负J才对所属业务进行审查和评价。 第二个部门是石油开发支援本部，下设项目推进部、项目企划部、调查部。项目推进部负责推进和支援石油天然气探矿开发项目。项目企划部负责计划、发掘、促成石油天然气探矿开发项目。调查部是一个纯研究部门，负责提供海外石油天然气的探矿开发等的情报收集和信息分析工作。 第三个部门是石油开发技术本部，分为技术企划部、技术调查部、R&D推进部技术企划部负责对与石油天然气探矿开发技术相关的各种技术人员的教育培训等技术调查部负责与石油天然气探矿开发技术相关的各种技术人员的教育培训等。技术调查部负责与石油天然气相关的地质构造勘查、技术评价、技术调查等。RD推进部专门负责，油天然气探矿开发技术的尖端科技研究工作。 第四个部门是金属资源开发本部。分为企划调部、资源探查部。企划调查部是一个纯研究部门，负责提供海外金属矿产资源的探矿开发等的情报收集和信息分析工作。资源探查部负责实施与金属矿产资源与矿产相关的必要的地质构造调查工作。 第五个部门是资源储备本部，分为储备企划部、石油储备部、液化石油气储备部、稀有金属储备部。储备企划部负责推进国家石油等资源的储备计划、支援t间储备、财务、国际、环境安全等业务。石油储备部负重管理国家储备的石油、管理国家石油储备基地、如何舀取保存及合理用度、石油储备技术革新等业务。液化石油气储备部负责推进国家油气储备基地的建设事业提高储备基地建设技术、提高操作水平、管理国家储备的油气资源和管理油气储备基地等业务。稀有金属储备部负责10种稀有金属的购买、储备、调用及储备土地维护。 第六个部门是金属矿害防治支援本部，分为矿害防治支援部、矿业融资部、金属资源技术部。矿害防治支援部负责矿害防治等的技术开发及支援地方公共团体实施的矿害防治事业。矿业融资部，负责与金属矿，资源探矿开发及矿害防治事业有关的融资贷款、债担保。金属资源技术部负责金属矿产资源的勘查开发技术研究、金属矿产资源的采矿、选矿、冶炼等的技术开发工作。 5.日本产业技术综合研究所 日本经济产业省下设5个独立行政法人，产业技术综合研究所是其中与矿产资源相关的研究部门。它于2001年4月正式开始运作，内设17个研究中心、21个研究部门、2个研究系、7个研究实验室。研究部门之间是依预算性质、人员配置、前瞻性研究、紧急性研究多领域融合、地方产业特性等进行划分配置，以满足政府产业政策和企业研发的不同需求目前它是日本最大的研究机构，有5800名雇员，其中管理人员800名、固定科研人员250名、访问科研人员2500名，年科经费预算达10亿美元。主要工作为通过产业科技研发、地质调查、计量标准建立、科技的产业应用等四大活动，建立日本的技术基础建设，并发展高风险、高难度、跨领域的产业技术及创新所需关键技术，以满足社会需求，进而提升日本产业的国际竞争力。 地质情报研究中心为产业技术综合研究所的17个研究中心之一，上升为直属单位。原地质调查所主要从事的国土及其周围海域的地质调查研究，能源、非能源矿产资源的调查评价，国土环境保护、自然灾害预测预报方面的调查研究等业务分别被分解到产业技术综合研究所的4个研究单位中。 地球资源环境研究部（原资源环境技术综合研究所），为日本产业技术综合研究所下属的21个研究部门之一，主要从事资源能源开发利用（海底矿物资源开发技术、低品位矿床利用技术、资源废弃物有效利用技术、煤炭液化气化技术、地热开发技术）的研究，以及与其有关的矿山安保技术和公害防治技术的研究，是为资源开发利用的技术革新培育先导性技术萌芽的研究机构。 6.日本地方矿业协议会 负责制定矿害赔偿标准和补偿金、负担金数额等。当经济产业省做出缩小矿区或取消矿业权的决定后，应由国家补偿给