巴塞尔协议Ⅲ与稳健银行体系监管框架.doc

巴塞尔协议与稳健银行体系监管框架引言巴塞尔协议所提出的监管要求和监管方法，体现了银行监管中的先进理念和银行风险管理的最佳实践经验，代表着国际银行业监管的方向和趋势，它既是指导 各国银行业监管的核心原则，也是评价各国银行业资本充足水平和银行监管当局监管能力的国际性标准。资本监管是银行业监管当局对商业银行实施审慎监管的核心 内容，近年来国际金融监管的实践表明，以资本充足性监管为核心和重点的风险监管已经成为银行业监管发展的主流趋势，资本充足性监管的国际标准巴塞尔协 议已被世界各国所普遍采用，成为国际上衡量单个银行乃至银行体系稳健性公认的标准。经营中的高杠杆率、金融衍生产品的过度滥用和不完善的监管制度，是此次金融危机形成的主要原因。以美国次贷危机而引发的全球金融危机的迅速蔓延，表 明国际金融监管博弈均衡被打破，是一个寻求新的均衡的过程和必然的结果。后金融危机时代，国际金融监管体系出现重大调整，全球金融监管理念开始逐渐从过度 崇尚自由化和市场化转向加强监管，金融监管从严的趋势逐渐显现，资本监管、流动性监管、信息披露等方面的监管标准都将大大提高，在注重微观审慎监管的前提 下，更加强调宏观审慎的监管原则，金融监管范围也更为全面。（黄儒靖，2010）2010年12月16日，历经长达一年半的充分讨论后，巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）正式颁布了巴塞尔协议，对原有的银行监管标准和体系实施全面改革，除提高了资本充足率外，巴塞尔协议还首次引入了 全球流动性标准等新的监管标准。改革的根本目的在于提高银行业应对来自金融和经济压力冲击的能力和吸收损失的能力，从而减少金融风险向实体经济的溢出。本 文在回顾巴塞尔协议发展演进的基础上，介绍了巴塞尔协议的主要内容，结合中国上市银行20092011年资本充足性状况，就中国银行业实施新监管标准 政策框架内容，为构建稳健银行体系监管框架，提出了相关建议。一、巴塞尔协议演进与国际银行监管核心思想体现纵观银行资本监管30年的历史，理论和实务上，将19882004年之间颁布的巴塞尔资本协议及其修订文件统称为巴塞尔旧资本协议；将2004年颁布的巴塞尔资本协议及其后的修订版本（包括Basel和Basel）统称为巴塞尔新资本协议。（一）巴塞尔旧资本协议：Basel巴塞尔协议诞生于经济全球化和金融创新发展的初期。1974年美国富兰克林国民银行（Franklin National Bank）与德国赫斯塔特银行（Herstatt Bank）的倒闭，促使了国际清算银行下的巴塞尔委员会的产生及1975年9月第一个协议的发布，这个巴塞尔协议的雏形明确了母国和东道国监管当局的监管 责任。1988年7月，巴塞尔委员会公布了关于统一国际银行资本计量和资本标准的协议（International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards），即巴塞尔资本协议（Basel）。巴塞尔协议包括资本的分类、风险权重的计算、标准比率、资本结构以及实施安排等内容。 资本监管方面，把总资本对风险资产总额的比率最低标准定为8%，其中一级资本占比至少为4%。1996年，市场风险被纳入加权风险资产（Risk Weighted Assets，RWA）范围。巴塞尔协议的主要目的有两个：一是要求银行维持足够的、能够吸收损失的资本，避免导致金融系统的崩溃；二是促使国际银行业的资本充足率处于统一监 管框架。它体现出来的监管思想是以资本约束风险，进而保持银行体系的稳健。发展至今，这个核心思想实际成为现代银行业监管乃至金融监管的基本规范。（二）巴塞尔新资本协议：Basel和Basel1. Basel。随着金融业的迅速发展与变革，金融创新和技术进步条件下衍生工具的使用，银行业风险进一步提高。Basel只考虑单一信用风险而忽视其他 风险，资本计量存在着对风险缺乏敏感度以及无法有效约束资本监管套利等问题。BCBS认识到这样一些问题的存在，进而也意识到Basel在体现监管思想 “以资本约束风险，进而保持银行体系的稳健”方面，实际是存在着漏洞的，于是决定对协议进行逐步修改与补充。为应对经济全球化、激烈的金融领域竞争和金融 创新带来的挑战，巴塞尔银行监管委员会于2004年6月出台了资本计量和资本标准的国际协议：修订框架，即巴塞尔协议（Basel）。 Basel以三大支柱为标志确立了新的资本监管框架，从进一步强化监管核心思想在监管原则中的体现来看，Basel的重要改进在于，在资本约束原则不 变的情况下，扩大资本计算对风险资产计算的覆盖面。与Basel相比，其具体改进主要体现在：（1）创新了计量方法，提高了资本计量对风险的敏感度； （2）将资本计算对风险资产计算的覆盖面从Basel只单一针对信用风险扩展至市场风险和操作风险；（3）对资产证券化及表外实体提出了监管资本要求。2. Basel。此次金融危机爆发后，Basel暴露出一些缺陷，例如全球银行资本质量不佳导致抵御风险的可得性差、对系统性风险和顺周期效应未引起足够 重视等问题。这些问题的暴露，体现在BCBS监管核心思想上，仍然是资本对风险的覆盖不能反映资本对风险真实性的约束要求。2009年12月17 日，BCBS发布了增强银行体系稳健性（Strengthening the Resilience of the Banking Sector）和流动性风险计量、标准和监控的国际框架（International Framework for Liquidity Risk Measurement，Standards and Monitoring）的咨询文件。这两份文件提出了对新资本协议的改革措施，被普遍认为是未来Basel的雏形。2010年7月26日BCBS宣 布，27个成员国的央行和银行监管机构在金融危机后，就加强银行资本金设置和流动性风险管理等方面达成广泛改革方案。方案内容主要包括：资本金定义、交易 对手信贷风险管理、债务股本杠杆率、资产负债流动性标准等，以及如何提高资本金比率，如何施加反周期的缓冲机制等。这个改革方案被金融界称为巴塞尔协议 （Basel）。同年9月12日，在瑞士巴塞尔召开的GHOS（央行行长和监管当局负责人）会议上，最终就全球银行业监管的新协议巴塞尔协议 的内容达成一致。它无论在银行资本构成、资产质量还是在资本充足率以及其他流动性指标方面都大幅度甚至成倍地提升了监管要求，代表了全球银行业监管强化的 新趋向，被认为是最近30年来全球银行业在监管方面进行的最大规模的改革，称之为历史性的金融监管协议。二、巴塞尔协议主要内容、实施安排及不足2010年12月16日，BCBS网站公布了巴塞尔第三版协议：更加稳健的银行和银行体系的全球监管框架和巴塞尔第三版协议：流动性风险计 量、标准和监测的国际框架等文件。从目前公布的文件看，巴塞尔协议是在新资本协议基础上提出的一揽子改革方案。这些方案的目标是提高银行业抗冲击的能 力，提高风险管理和治理能力，加强银行的透明度。（一）巴塞尔协议的主要内容涵盖扩大资本覆盖风险的范围、增强监管资本工具的损失吸收能力、引入杠杆率监管指标、引入流动性监管标准、建立逆周期资本和准备金框架、重新确定最低监管资本要求等诸多方面。1.资本框架。8%的资本充足率和4%的核心资本充足率是否充足；风险加权资产计算方法是否反映了风险的大小和本质；在流动性充裕的大环境下，资本 工具在压力情景下吸收损失的能力也被忽略了。本次资本监管制度改革，主要反思三大要素的上述问题，并提出了进一步的改进方案。（1）强调高质量的资本构 成。一是明确普通股的核心一级资本地位，严格其他计入一级资本的工具需满足的条件；二是明确只有一套二级资本的合格标准，取消子类，取消仅用于覆盖市场风 险的三级资本；三是严格扣除不合格的资本工具，如少数股东权益、商誉及其他无形资产、递延税资产和银行自持股票等，贷款损失准备金缺口也要扣除。（2）调 整不合理的风险权重。一是提高了资产证券化交易风险暴露的风险权重，大幅提高相关业务资本要求；二是多角度提高交易账户市场风险资本要求；三是重视交易对 手信用风险。（3）提高资本充足率要求。一是建立资本缓冲运行机制（第一类是资本留存资本缓冲，第二类是与信贷过度增长挂钩的逆周期资本缓冲）；二是首次 提高最低资本充足率要求，增加“核心一级资本充足率“监管指标（不得低于4.5%），提高一级资本充足率（从4%上调至6%）；三是增加了杠杆率作为清偿 力的辅助监管指标。表1为Basel最低资本要求与Basel的主要变化。2.流动性框架。此次金融危机给全球银行业监管者的一大警示就是要加强对商业银行流动性风险监管，Basel试图建立全球一致的流动性监管指标。 （1）流动性覆盖率（LCR）。它是衡量在设定的严重压力情景下，优质流动性资产能否充分满足短期（通常为一个月）流动性需要，其目的是提高机构抵御短期 流动性风险的能力。该指标是建立在传统的流动性“覆盖率”方法基础之上，要求“优质流动性资产/未来30天内的净资金流出大于或等于100%”。（2）净 稳定资金比率（NSFR）。它是用于度量银行较长期限内可使用的稳定资金来源对其表内外资产业务发展的支持能力。该指标要求“可用的稳定资金/业务所需的 稳定资金大于100%”，要求银行至少具备对一年内的资产和表外的流动性风险暴露的稳定融资能力，限制银行过度依赖于批发融资渠道，并鼓励更加精确地评估 其表内和表外资产的流动性风险。3.系统性风险和关联性。（1）降低顺周期性。一是减缓最低资本要求的周期性波动；二是建立前瞻性的贷款损失拨备；三是建立留存缓冲资本和逆周期缓 冲资本，提高吸收经济衰退时额外损失的能力。（2）降低系统性重要银行的道德风险。有系统性重要影响的银行在经济运行中扮演着重要角色，它们之间也存在着 很强的关联性。“大而不倒”的机制可能引发银行更大的道德风险，需要通过加强监管来防止道德风险的积蓄。一是在资本计提上有额外奖惩；二是对系统性银行计 提附加资本（capital surcharge），还可能在流动性上增加附加要求；三是BCBS提出的关于跨境银行处置的决议为跨境银行有序倒闭、降低系统性风险开辟了一条新道路。（二）巴塞尔协议的实施安排为降低国际银行业实施Basel带来的负面影响，从现阶段银行资本充足率、盈利状况以及银行在支持经济发展中的作用等方面考虑，BCBS将过渡期定为2013年1月1日至2019年1月1日，让银行有足够的缓冲时间适应资本监管新规。根据实施安排，在银行核心一级资本（普通股权益资本）充足率方面，过渡期为2013年升至3.5%，2015年达到4.5%；在一级资本充足率方 面，过渡期为2013年升至4.5%，2015年达到6%；银行的资本留存缓冲规定于2016年开始启用，初始比率为0.625%，到2019年1月1日 要达到2.5%的标准。（三）巴塞尔协议的不足之处Basel是金融危机催生的产物，是在政治、经济等诸多压力下出台的，文件的陆续发布只有一两年的时间。BCBS也表示，Basel不乏可继续 完善之处：（1）涉及银行账户和交易账户划分以及分别计算资本要求的方法是否仍然合理，交易活动如何定义，交易账户的监管资本要求如何计量等；（2）资产 证券化监管资本是否仍与外部评级挂钩；（3）如何界定系统重要性银行，如何通过合理的自救及危机处置安排，约束这些银行的道德风险；（4）或有资本工具 （contingent capital）等资本结构安排；（5）大额风险暴露的监管安排。目前来看，Basel存在以下几点不足之处：（1）它重点强调资本补充，过分关注资本充足率公式中的分子变化，对风险管理与内控重视不够；（2） 它整体推进速度过于缓慢，从Basel完成修订到此次金融危机爆发，只用了3年时间，而Basel直到2019年才全面实施，到时恐怕新的危机已经爆 发；（3）它无法克服系统性风险，现代金融危机的系统性风险主要来自过度宽松的货币政策，而并不完全是监管失当；（4）它的监管标准不统一可能引发新一轮 监管套利；（5）它未能给零售业务和中小企业提供足够的支持；（6）逆经济周期的资本要求，理论上很完美，实际上难操作；（7）它尚缺乏与之配套的法律制 度体系。三、中国实施新监管标准与Basel资本监管指标之比较后金融危机时代，中国金融监管当局重新审视全球金融形势，加快金融监管改革步伐，以提高抵御风险的能力。中国于2009年加入BCBS，成为其会员 单位，国内金融监管改革加快推进。中国“十二五”规划中也提出“参与国际金融准则新一轮修订”，建立逆周期的金融宏观审慎管理框架。借鉴Basel，结 合中国银行业改革与发展的实际国情，2011年2月中国银监会推出四大监管工具，制定中国银行业监管的新框架，被业内称为“中国版Basel”。 2011年5月3日，中国银监会发布关于中国银行业实施新监管标准的指导意见，在全国评估现行审慎监管制度有效性的基础上，就资本充足率、杠杆率、贷 款损失准备、流动性风险等监管标准确定了监管要求，并已于2012年1月1日开始执行。2011年6月2日，中国银监会发布商业银行杠杆率管理办法， 确立了中国银行业杠杆率监管政策的总体框架，明确了杠杆率的计算方法及其监管的基本原则等，构建稳健银行体系监管框架，健全内部资本评估程序，强化银行业 稳健运行的微观基础。表2为“中国版Basel”与Basel资本监管指标之对比。通过表2比较可以发现，“中国版Basel”比Basel的监管要求更加严格，普通股核心资本充足率最低标准比Basel4.5的最低标准要 高0.5个百分点，杠杆率监管标准比Basel3%的最低标准高出1%，还引入了2.5%的拨备率和150%的拨备覆盖率监管标准，更重要的是“中国版 Basel”有关指标的过渡期比Basel的过渡期缩短了两年。四、基于中国上市银行20092011年资本充足性状况分析截至2011年底，中国国有商业银行和股份制银行中，共有17家1完成改制上市，进一步拓宽了资本金补充渠道。但与此同时，银行总资产规模与信贷规模的迅速扩张，也会加剧银行系统经营风险。（一）Basel与资本充足率的衡量变化Basel的资本充足率衡量公式表面上被简化了，即资本充足率的分子增加了“扣除项”，恰恰是这一变化，使得它对风险的覆盖能力提高了，这主要体现在三个方面：一是总体提高了资本充足率对资本的要求标准，二是利用扣除项提高了资本质量，三是扩大了风险的覆盖面。（二）中国上市银行资本充足性状况：20092011Basel对其他无形资产（抵押服务权除外）等12项内容列为扣除项，目前中国商业银行只将其中的商誉、与资产证券化销售有关的收益和对监管并表 范围以外的金融保险机构的重大投资作为扣除项。在统计各上市银行资本充足率时，已考虑扣除项这一新标准。在这里需要指出的是，到目前为止，中国商业银行均 未发行过优先股，所以核心一级资本和一级资本存在趋同（巴曙松，2010）。表3为近三年中国各上市银行资本充足率、拨备率和总资产情况，所有数据均来自 各上市银行已公开披露的年度报告2。（三）中国上市银行资本充足性状况分析从12家已披露的银行年报来看，2011年资本充足率均已达标，尤其是大型国有商业银行资本充足率较高。拨备覆盖率最高的浦发银行接近500%，最 低的中国银行也达到220%，远超过监管标准150%这一指标。而贷款拨备率这一指标，中小股份制银行相对较低，只有华夏银行一家这一指标超过了 2.5%，深发展只有1.90%。根据监管标准，这一指标很有可能要在2013年底前达标，对于中小股份制银行来说，任务较为艰巨。我们注意到，各行近三年来资本充足率基本呈递增的趋势，总资本扩张和信贷规模的激增消耗了大量资本金，但是各银行通过内源性融资和外源性融资两种途 径来做资本补充。对上市银行而言，其目标是以尽量低的成本，在较短的时间内筹集到尽可能多的资本金。目前，中国各上市银行的资本金补充大部分来源于外源性 融资渠道，例如，发行股票、政府注资、发行可转换债券、发行长期次级债和发行混合资本债券等，其选择增加资本金方式的优先级依次是发行次级债发行可转债 增发新股或配股。但具体运用哪种方式和规定哪些具体的条款来增加资本金，需要决策者充分考虑新老股东、大小股东之间的利益以及证券市场的具体情况，上市 银行资本补充方式比较见表4。五、Basel对中国银行业的实施影响与借鉴（一）Basel实施对中国银行业的影响从短期来看，实施Basel不会对中国银行业产生直接冲击。近年来，中国银行业整体资本实力较强，流动性较充足。据中国银监会有关数据显示，中国 商业银行平均资本充足率从2003年的-3%提升至目前的12%以上；商业银行及农村信用机构平均拨备覆盖率从2002年底的不到7%提高到目前的近 170%,风险抵御和吸收能力明显增强。3这个数值已经超过了新出台的最低资本标准，也高于国际平均水平。从中期看来，实施Basel有可能对实体经济增长造成一定影响。首先，实施Basel是否给当前脆弱的经济复苏进程带来负面影响，这一担忧来自 全球许多国家和经济体，中国也存在类似问题。其次，Basel实施以来，中国基本都处于经济繁荣期，这一时期积累的数据和模型倾向于低估风险，由此计算 出的违约率、损失率和资本充足率等关键指标都相对乐观，而未来一段时期并不排除中国经济整体下行的可能。一旦如此，中国银行业作为整个投融资体系的主渠 道，将承受巨大的压力。最后，实施Basel的一个直接效果，就是限制银行风险资产的迅速扩张，所以一旦实施，一定会大幅度地抑制信贷增长。对于真实信 贷需求相当旺盛的中国，经济增长对贷款的依存度较高，所以在实施Basel时需要合理地安排进度。如果进度过于紧迫，一方面可能造成信贷大幅收缩，另一 方面资本市场的直接融资渠道还来不及扩充到位，这时就会对实体经济增长造成负面影响。从长期来看，未来几年，实施Basel将与中国金融体系的许多重大改革问题（如利率、汇率、资本市场、金融资产管理模式改革等）同时推进，必须加以通盘考虑，形成协调统一的战略性布局，防止因多项改革并行，对中国银行业形成负向的叠加效应。（二）Basel实施对中国银行业的借鉴中国于2004年加入BCBS，虽然中国只参与了Basel的制定，但要实施Basel，就必须先将Basel实施到位，这也就间接承认了 Basel。中国银监会主席尚福林在2012年3月17日出席第十三届“中国发展高层论坛”上的讲话中表示，“作为正在融入全球金融市场、国际化程度不 断提高的中国银行业，要及时引入国际金融监管改革的最新成果，与时俱进地推进国际新监管标准的实施。”他还透露，2012年中国银监会将参照第二、第三版 巴塞尔协议的核心内容，结合中国国情和银行业具体实际，在商业银行资本管理和流动性风险管理等方面，出台新监管标准。Basel实施对中国银行业有以下 几点借鉴：第一，资本约束是对银行风险管理的综合性要求，有足够的高质量资本来抵御未预期的风险是银行稳健经营的基础。提高资本监管标准和资本质量，不仅可以 增强银行的抗风险能力，而且在约束银行经营行为、避免过于激进的经营策略等方面还是很有效的。因此，需尽快研究拓宽银行的资本补充渠道，健全正常的或长效 的资本补充机制。第二，用杠杆率来评价和监管风险，是控制银行过度发展、过度创新的重要举措。可以将杠杆率这个工具用来进行具体的风险管理，在一些高风险领域，如在 一些新业务、新区域的发展上，当风险不可测时，采用杠杆率来控制总体风险，通过总的风险敞口来把控业务风险，要比控制单项风险指标有效。第三，流动性是银行生存的基础，资本充足率再高，没有可靠的流动性还是会受到冲击。Basel明确了银行流动性风险管理的紧迫性。中国银监会 2012年3月就明确表示高度关注银行体系流动性风险，将于今年（2012年）正式推行商业银行流动性风险监管新标准。它的出台，将督促中国商业银行深化 对新的流动性监管指标的理解和应用，加强对流动性风险的监测，强化融资来源稳定性管理，加快完善流动性管理的政策、流程、技术和信息系统支持，建立更有效 的流动性风险管理体系。六、中国银行业实施Basel的应对措施后金融危机时代，尽管中国银行业的各项指标优于发达国际的银行，也远高于Basel的新规，但这只是中国经济发展处于上行时期的情况，一旦经济周 期步入下行阶段，银行业的风险可能集中爆发，资本充足率的状况也可能会迅速恶化。由此，中国实施巴塞尔新资本协议，就必须早作谋划，未雨绸缪，从容应对。（一）全面提高风险管理能力虽然经过多年的商业化改革，中国银行业的风险控制能力较以前有很大提高，但要满足新协议的要求，还需要强化“全面风险管理”理念，全面提高风险管理 能力。要实现全面风险管理目标，不仅是要改善风险计量，更重要的是要改善我国银行风险管理机制，强化资本在银行全面风险管理中的作用。从银行公司治理改善 和风险组织架构建设，到基于风险的业绩衡量、经济资本配置、风险定价、银行发展战略、业务规模和行业政策及组合管理策略乃至风险文化等方面，都要将风险管 理和业务发展结合起来，形成“风险管理支持业务发展、业务发展依赖风险管理”的局面。要通过建立健全现代资产负债管理体系、提高贷款损失准备质量、提高资 本和风险精细化管理水平、提高并表风险管理能力等多方面，强化风险管理。（二）改善流动性管理与信用风险管理中交易对手的集中类似，流动性和融资管理的集中化也是从并表、对冲和降低市场筹资的角度管理银行的重要工具。各商业银行要通过整合包 括现金流预测、到期时间阶梯、组合分析、融资分散化、压力测试等工具，提高度量流动性头寸的精确性。对于监管部门来说，借鉴BCBS关于流动性监管的最新 标准，完善流动性风险监管制度。建立流动性覆盖率、净稳定融资比例、流动性比例、存贷比等流动性监管标准以及核心负债依存度、流动性缺口率、客户存款集中 度、同业负债集中度等流动性监测指标，推动银行业金融机构建立多情景、多方法、多币种和多时间跨度的流动性风险监测指标体系，以促进商业银行做好防范流动 性风险工作。（三）加强资本规划和管理体系建设现代商业银行的竞争是节约资本使用的竞争，是提高资本使用效率的竞争。为此，各商业银行必须要加快建立一个以资本规划、资本补充、资本使用和分配、 资本监控和考核、资本使用评估、资本规划修