各级省、市政府机关引导下的特色小镇投融资模式

在特色小镇建设过程中，投融资模式会不同程度影响其发展。持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键，因此合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常有必要的。2016年以来，住建部、国家发改委、财政部联合发布了关于开展特色小镇培育工作的通知，全国各地发展特色小镇热了起来。据公开资料显示，未来几年内，全国要建设和打造数千甚至上万个特色小镇，例如，京津冀地区就要打造超过500个特色小镇。这里面的投资机会无需多言，只是在这种火热局势下，我们需要冷静思考，更需要探索特色小镇的投融资模式，以加快特色小镇的落地实施。一、特色小镇项目构成及政府融资现状（一）特色小镇的项目构成A：土地一级开发：包括土地整理、各种拆迁、改造等；B：基础设施及公共配套：道路、公园、污水处理、供暖、学校、医院、地下管廊、海绵城市等；C：公益性与商业性结合项目：医养、总部基地、孵化器、职业教育、体育、文化、科技、旅游、演绎等项目；D：纯商业投资运营项目：酒店、房地产、餐饮、娱乐等项目。（二）政府的投融资现状根据上述分类，A、B类的项目需要政府深度参与，包括政府融资、投资建设或与社会资本合作。但是，在新形式下，政府通过传统模式融资、投资、建设的可行性大大降低：1、国家新的预算法明文规定了政府举债的渠道：除发行地方政府债券外，地方政府及下属部门不得通过任何方式举债；不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。2、财政部及相关部门严格限制政府举债的文件、严格限制政府购买服务的范围，导致政府通过传统模式融资的路堵死。财政部等六部委关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（50号文）及财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（87号文）3、上述政策并非一阵风，部分人员试图观望。但笔者认为，这符合国家的法律预算法，这将是长期的，再通过政府平台公司融资的可能性已经大大降低。除非政府平台公司具有市场化融资的能力。因此，在这种新形势下，政府如何引导特色小镇的投资、建设，是一个新课题。因为，如果政府不引导，纯靠社会力量自发形成特色小镇，那么，特色小镇的建设步伐将大大降低，社会各界的参与热情也必然下降，进而影响特色小镇的建设，这不是地方政府期望的，更不是社会投资需要的，从这个角度讲，我们必须找出一条新路子。二、政府现有财力下的投融资平衡方案制定1、政府的投入：对于政府主导的特色小镇建设，政府进行必要的投入。政府在特色小镇上主要投入的是土地一级开发和基础设施。2、政府的收入：主要是税收和非税收。税收包括建设过程中的税收和企业投资项目持续运营的税收；非税收重点是土地出让及政府基金性收入。3、政府在5-10年或10-15年内的收入可否达到平衡？或有盈余，是政府进行土地一级开发及基础设施投入的基本前提。除非政府有足够的、更多的财力投入新建特色小镇的建设中，可以不受此限制。借助专业的投融资咨询公司，建立财务模式，详细测算特色小镇的投入与产生，为政府做好特色小镇投融资方案的顶层设计、为社会资本方参与投资特色小镇建设，具有十分重要的意义。三、政府引导、参股成立开发公司的可行性与必要性特色小镇建设的基本原则：政府引导、企业主体、市场运作。1、政府引导：包括政策引导、产业引导，以及出资成立公司，或参股公司，或设立引导基金等，我们重点讲政府参股5%-49%，与社会资本方成立开发公司。2、企业主体：政府可以委托下属平台公司或支持平台公司成立特色小镇开发公司负责小镇的开发，也可以委托社会资本方成立独立运营的投资公司，但两者各有利弊：（1）前者，需要政府有足够的财力，或平台公司具有市场化融资与运作的能力；（2）后者，没有更多体现政府的引导与支持，尤其是在融资方面，没有借助政府公信力背书。因此，我们重点讨论的是：政府与社会资本方成立特色小镇开发公司，政府少量参股（一般参股5%-15%左右），95%-85%由社会资本方出资，由开发公司借助政府的公信力等实现融资，开发建设特色小镇，负责特色小镇的全过程规划、设计、招商、投资、建设、运营等。那么，谁可以做特色小镇的开发主体呢？做开发主体的企业，与政府的平台公司，共同组建特色小镇开发公司。华夏幸福等产业新城投资运营商自然可以担当，但全国像这样的综合性企业并不多；地产商开始介入特色小镇，可以做开发主体；建筑领域的各种央企、民企，可以做开发主体；其他综合性的企业，可以做开发主体。3、市场运作：成立的特色小镇开发公司，根据特色小镇内不同的项目，进行全资投资运作、参股运作、招商引资由其他企业投资建设等，完成小镇的投资建设，并强调“专业的人做专业的事”。具体模式在接下来详细讨论。4、开发公司的主要职责：小镇的规划设计、统筹运作；小镇的土地开发及融资；小镇的基础设施建设；小镇的招商引资；小镇商业项目的参股或引导；政府赋予的其他职责。四、特色小镇四类项目的投融资模式A：土地一级开发：（1）由开发公司自有资金投入；（2）开发公司自己发行债券投入（市场化发债，应具备基础条件）；（3）由地方政府向省级政府申请专项债券，委托开发公司实施；（4）开发公司与开发商进行联合，实行一二级开发联动。上述模式，各有利弊，需要根据具体项目，选择合适的投资模式进行土地一级开发。B：基础设施及公共配套：（1）由开发公司自行筹集资金投入，包括自有资金、发债、银行融资等；（2）由地方政府向省级政府申请专项债券，委托开发公司实施，开发公司委托建筑商等实施；（3）与社会资本方合作，采取PPP模式，开发公司作为政府出资代表，与社会资本方组建SPV公司，进行投资、建设和运营，但前提是政府的财政收入及财政承受能力，满足PPP有关要求（一般不超过公共预算支出的10%）；政府与社会资本方合作，但政府付费的来源为政府的基金性收入而非一般公共预算收入，可扩大PPP应用范围。C：公益性与商业性结合项目：此类项目是指：医养结合、总部基地、双创园、孵化器、加速器、职业教育、体育、文化、旅游、演绎等项目。此类项目的特点是：既可以为社会提供公共服务，又有运营收入，政府可以参与，也可以委托社会资本方全部投入，其投融资模式为：（1）通过招商引资形式，引入企业，进行投资、建设和运营。（2）开发公司与投资企业，组成SPV公司，采取以使用者付费的PPP模式，配合完成项目融资。（3）开发公司独资完成项目的投资、建设和运营。D：纯商业投资运营项目：此类项目主要是酒店、房地产、餐饮、娱乐等项目。（1）通过招商引资形式，引入企业，进行投资、建设和运营。开发公司不参股、不深度参与，完全靠企业投入。（2）开发公司根据具体情况，采取参股等方式介入，增强社会资本方的投资积极性。五、深度应用PPP模式，助力特色小镇建设1、PPP按照付费进行分类：政府付费，政府付费+缺口补贴，使用者付费。根据不同的项目，选择合适的PPP模式。（1）道路、公园等无运营收入的采取政府付费模式（2）学校、医院、地下管廊等有一定运营收入，但不能覆盖投资的，采取政府付费+缺口补贴的付费模式。（3）污水处理、热电冷能源等采取使用者付费模式。2、认真学习全国各地深度应用PPP的案例，积极将可提供公共服务的项目，打造成使用者付费的PPP项目。以双创园或总部基地、孵化器类项目为例：政府以土地或授权平台公司以现金参股；制定PPP方案提高企业参与的积极性；通过法定规定的形式组建SPV公司运作；以BOO模式由项目公司进行投资与运作；以政府公信力配合项目公司提供融资效率。同样，医养结合、文化、体育、旅游、农业等项目，均可采取PPP模式运作。3、将PPP应用到产业发展上，突破基础设施的限制，深度应用PPP模式，加强政府与社会资本合作，建设特色小镇。（1）应用到第一产业，如农业项目建设上。（2）应用到第二产业，如标准厂房等工业项目