经济学原理(2003S)_案例(3).doc

14经济学原理（2003S）_案例（3）案例3.1 为什么不能放开粮食收购市场 去年4月，党中央、国务院作出了进一步深化粮食流通体制改革的重大决策。改革的目标是真正建立起适应社会主义市场经济要求、符合我国国情的粮食流通体制，以更好地保护广大农民的生产积极性和消费者的利益。保证改革目标得以实现的重要措施，就是按保护价敞开收购农民的余粮、粮食购销企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策和加快国有粮食企业自身改革。同时，放开除收购市场以外的其他各流通环节。一年多来，各地区、各有关部门按照中央的部署，积极推进粮食流通体制改革，取得了显著成效，有效地保护了农民的利益，避免了粮食生产的大起大落，对于促进国民经济持续、快速、健康地发展和社会稳定，发挥了十分重要的作用。但是，任何一项改革都不是一帆风顺的，有一个不断深化和完善的过程。在这个过程中，会遇到许多新情况和新问题。经过20年的改革和发展，我国粮食供求正由长期短缺变成总量大体平衡、丰年有余。特别是近几年粮食生产连续获得丰收，出现了供大于求的状况，带来了一系列矛盾和问题。在这种情况下，有的同志提出，通过彻底放开粮食收购市场和收购价格，让粮食完全由市场调节，以此解决当前粮食生产和流通中存在的问题。对这种做法我们是有过深刻教训的。在粮改中为什么必须加强对粮食收购市场的管理？如何认识和解决当前粮改过程中出现的问题？放开粮食收购市场是不是解决问题的根本出路？对这些问题，需要进行认真深入的分析，作出正确的回答。 一、加强粮食收购市场管理，是搞好粮食宏观调控，推进粮食流通体制改革的重要保障 粮食收购市场能不能完全放开？不仅要从粮食作为特殊重要商品及其市场特点出发，而且要从整个粮食流通体制改革的政策体系出发，充分认识加强粮食收购市场管理的重要性和现实意义。 加强粮食收购市场管理，对于增强国家调控能力、规范粮食流通秩序、确保市场稳定至关重要。粮食是关系国计民生的重要商品和战略物资，对于经济发展和社会稳定具有十分重要的意义。尤其在我国这样一个人口众多的国家，保证粮食的供应和价格的稳定，显得更为重要。粮食的市场供求又具有不同于其他商品（包括其他农产品）的特点，这就是粮食的需求弹性小，粮食生产则受价格等经济和自然因素的影响比较大，市场价格容易产生较大的波动。粮食价格的波动反过来又会引起生产的波动并对农业生产和居民生活产生影响，甚至影响社会稳定。正是由于粮食市场变动的这种特殊性，需要政府对粮食进行必要调控。对粮食的调控方式是多种多样的，对粮食收购市场进行管理，是很重要的一种方式，也是国际上比较通行的做法。即使是一些市场经济发达的国家和地区，如加拿大、日本、韩国、欧盟等都对粮食收购市场进行了不同程度的管理。如加拿大对粮食收购企业采取了资格认定的办法，没有收购资格的企业严禁收购粮食；日本目前实行的关于主要粮食的供需及其价格稳定的法律案明确规定，对从事稻谷等主要粮食品种收购业务的，实行登记核准制度，并对必要条件以及相应责任、义务等都作了详尽的规定。这样做的目的是维护正常的流通秩序，稳定产销关系，避免过度竞争导致市场和价格的剧烈波动，以保护粮食生产者利益，保障粮食安全。 我国粮食市场结构的特点，使加强粮食收购市场管理尤为必要。我国粮食生产者主要由2亿多分散的、小规模和半自给的农户组成，形成了小生产和大市场的矛盾。由于农户有着“卖跌不卖涨”的趋同行为，很容易造成粮食市场信号的人为放大，引发市场粮价大幅波动。所以，客观上需要粮食购销企业与农民建立长期稳定的购销关系，使粮食流通有好的秩序，以减弱市场价格的振荡。在这种情况下，如果粮食流通中的经营者数量多而杂，经营行为不规范，在粮食短缺、粮价上涨时，一哄而上；当粮食供应充足、市价下降时则纷纷退出粮食经营，这种与市场供求逆向的经营行为，进一步加剧了市场粮价的波动。因此，客观要求政府对收购市场进行必要的管理，以规范经营者行为，维护粮食收购秩序。这是新的粮食流通体制的内在要求，是进一步规范粮食市场交易行为、维护正常流通秩序的客观需要，也是适应社会主义市场经济要求的，与计划经济体制下的粮食统购统销有着本质的区别。那种认为对收购市场进行必要管理就是走回头路的看法，是片面的。 管好粮食收购市场也是实现粮食流通体制改革目标的一项重要保障措施。“三项政策”是一个有机的整体，加强收购市场管理是确保“三项政策、一项改革”落实到位的重要前提。只有管好粮食收购市场，才能为国有粮食购销企业创造良好的经营环境，有利于真正做到敞开收购，避免粮价的大幅度下跌，从而保护农民的经济利益；才能有利于国有粮食购销企业充分掌握粮源，主导市场粮价，从而实现顺价销售，减轻财政负担。如果放开粮食收购市场，国有粮食购销企业就不可能实现真正的敞开收购，最大限度掌握粮源，也就不可能主导市场价格，实现顺价销售，流通体制改革的其他各项政策也难以顺利实施。一年多来的实践证明，以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革，符合我国国情和发展社会主义市场经济的要求，是正确的，行之有效的。加强粮食收购市场管理，也是十分必要的，有力地促进了“三项政策、一项改革”的落实。从各地反映的情况看，凡是粮食收购市场管理力度大、措施到位的地区，敞开收购和顺价销售的情况就比较好，粮改的成效也就明显。反之，有的地方市场管理漏洞多、市场秩序没有明显好转，“三项政策、一项改革”就难以得到落实，改革面临的困难也比较多。实践充分说明，加强粮食收购市场管理是整个粮食流通体制改革政策的关键环节。二、加强粮食收购市场管理是切实保护农民利益的需要 在粮食收购市场的问题上，我们是有着深刻历史教训的。1992年粮食收购市场放开后，由于当时市场需求不旺，国有粮食购销企业不积极收粮，其他粮食经营企业也纷纷退出经营，致使粮价暴跌，有的地方市场粮价远低于生产成本，农民经济利益受到严重损害。这说明，在粮食供大于求、价格走低的情况下，私商粮贩、粮食加工厂等其他粮食经营渠道是不会主动收购粮食，保护农民利益的。到了1993年底，全国粮食供求形势发生变化，粮价上涨，许多私商粮贩等经营企业，看到有利可图，又纷纷入市购粮，造成粮价大幅度上涨，有的地方粮食一天一个价，消费者利益受到严重损害。由于“一粮带百价”，引发了物价的全面上涨，给国民经济健康发展造成不良影响。由此可见，如果放开粮食收购市场，没有限制地放任经营者入市收购粮食，就会造成粮价的大起大落，在粮食多时，农民利益受损害；在粮食少时，消费者利益受到损害。这个教训，的确值得我们认真汲取。 在当前粮食总体上供大于求的情况下，如果完全放开粮食收购市场，后果更是不堪设想。必然导致粮价大幅度下跌，国家收购的粮食卖不出去，农民的粮食更卖不掉，农民的经济利益受到严重损害。在粮食处于买方市场的情况下，如果国有粮食购销企业不再按保护价敞开收购，即使放开粮食收购市场，私商粮贩和其他各类粮食经营企业由于受经济利益的驱动，也是不会入市收购粮食的。去年以来，有的私商粮贩之所以继续违法收购粮食，有的甚至以高于保护价直接收购农民的粮食，正是因为国有粮食购销企业按保护价敞开收购，起到了托市的作用。如果粮食收购市场完全放开，不再实行按保护价敞开收购的政策，必然出现卖粮难，粮价将会大幅度降低，农民收入会受到严重影响。这对于农业的发展和农村的稳定都十分不利。 三、完善配套政策，把粮改推向深入 当前，粮食流通中遇到的问题主要表现为，国有粮食购销企业库存过大，顺价销售困难，费用急剧增加，亏损仍有发生，潜亏问题相当突出，财政负担过重。有的同志认为上述问题是由于管住粮食收购市场造成的。事实并非如此。那么导致这些问题的深层次原因究竟是什么？一是粮食生产和流通形势正在发生新的变化。从总量上看，1995年以来，我国粮食生产连年丰收，生产量的增长明显超过了消费量的增长。19951998年4年间，我国粮食产量累计增加了1840多亿公斤，而同期需求量只增加了500亿公斤，因供大于求而形成的社会结余量达1 300亿公斤左右。这部分结余量主要反映为国有粮食购销企业库存增加。据统计，1998年3月底比1995年3月增长15倍，平均每年增加350亿公斤左右。二是从结构上看，粮食的品种、质量还不能满足市场消费需求。随着人民生活水平的提高、生活质量的改善，对粮食的消费需求日趋多样化、优质化，而粮食生产的品种、质量却不能完全适应这种需求的变化。三是国内粮食市场价格大大高于国际市场，使我们利用国际市场调剂国内粮食供求关系的余地很小。四是粮食加工转化相对滞后。由于受城乡居民生活水平的限制，肉禽蛋等副食品的消费所增无几，饲料工业用粮和加工业用粮增加有限。五是粮食收购市场还没有完全管住。加强粮食收购市场管理是实现敞开收购和顺价销售的重要条件。实行粮食流通体制改革政策以来，各地加大了对粮食收购市场的监管力度，工商行政管理部门在有关部门的配合下，做了大量艰苦的工作，粮食收购市场秩序明显好转。但是，有的地区在市场管理方面还存在薄弱环节和漏洞，一些私商粮贩和粮食加工厂仍在直接收购粮食，再加上有的粮食购销企业没有真正做到敞开收购，国有粮食购销企业没有最大限度掌握粮源，低价粮源流向市场，使国有粮食购销企业收购的粮食难以实现顺价销售。不仅如此，私商粮贩低价收购农民的粮食，也严重损害了农民的利益。 有效解决当前粮食生产和流通中存在的主要问题，必须在继续坚持“ 三项政策、一项改革”的基础上，根据当前农业和粮食的新形势，完善粮食流通体制改革的政策措施。自觉运用价格等经济杠杆，促进粮食生产结构调整，提高粮食质量和生产效益，逐步解决粮食供求总量和结构性矛盾，增加农民收入，促进企业顺价销售，减少亏损，减轻国家财政负担。主要措施包括适当调整按保护价收购的范围、完善粮食收购价格政策、改进和完善粮食财政补贴办法等。这些配套政策的落实，就是要继续加强对粮食收购市场的管理，管好管住收购市场，国有粮食购销企业切实做到敞开收购。只有把这两方面的工作都做好，才能有效地解决当前粮食生产和流通中存在的问题，使粮食生产和流通步入良性循环。因此，要进一步统一思想，深刻认识这项工作的重要意义，加大工作力度，为落实“三项政策、一项改革”创造条件。 今年推进粮改的政策还明确，大型农业产业化龙头企业和大型饲料生产企业，经省级政府主管部门批准后，可以在本省（自治区、直辖市）范围内与农民签订自用粮包括优质粮的产销合同，并按合同收购农民的粮食。这项政策的目的，主要是促进粮食的产销见面和产业化经营发展，通过这些企业为农民提供产前、产中、产后服务，逐步形成产供销一条龙、贸工农一体化的生产经营方式。实行这项措施，并不意味着放松对粮食收购市场的管理。这些企业收购粮食，只限于自用，不得倒卖，同时必须在工商行政管理和粮食部门严格监管下进行。 加强粮食收购市场管理，一是继续把禁止私商粮贩和加工厂包括个体私营加工厂到农村直接收购粮食作为重点，特别要注意检查粮食加工厂的粮源。二是工商行政管理部门要充实管理力量，粮食、物价、公安、税务、技术监督、交通运输等有关部门积极配合，同时必须充分调动乡镇政府和村委会干部参与粮食收购市场管理的积极性，发挥其优势和作用，形成齐抓共管的局面。三是要坚决按照粮食收购条例及有关规定，切实落实各项具体措施，并结合新情况，采取更加有效的办法，堵塞各种漏洞。四是要抓紧研究退出保护价收购范围的粮食的收购问题，这部分粮食不能采取简单放开收购市场的办法。五是要继续保护和支持粮食的合法经营，包括保护个体、私营企业的合法经营。要放开搞活销售市场，积极培育和规范县以上粮食批发市场，严禁以任何方式阻碍正当的粮食交易活动，严禁地区封锁。 当前，粮食流通体制改革的任务十分繁重。我们一定要进一步统一思想，坚定信心，按照中央的部署，认真抓好粮食流通体制改革各项政策措施的落实，把改革不断推向深入，确保改革取得预期的成效。资料来源：季良实，人民日报，1999-09-03 关键词：供给和需求，价格控制，粮食讨论题：1、 中国的粮食市场为什么始终存在粮价波动的事实（和隐患）？提示：根据文中的相关内容，分别从以下几个角度进行分析： A 粮食的供给和需求弹性 B 农民和粮商的“逆向”市场行为 C 市场的地区分割 D 缺乏粮食的期货市场和大型批发市场 E 缺乏和农户订立购销合同的龙头企业 F 国有粮食企业虽然逐步被推向市场，但仍然承担国家政策任务2、 对“按保护价敞开收购粮食的政策”争议很多，请讨论其利弊，提出尽可能多的两方面的观点。提示：可以从以下几个方面加以分析：A 一般说来，粮食保护价在丰年会高于市价（属于价格下限），而在歉年会低于市价（属于价格上限）。这种做法的明显好处是什么？不过，它也存在问题。试分别讨论这两种情况下国有粮食企业（收购者）和农民的行为特征，从而说明为什么容易出现“背叛”而难以完全“封锁”粮食市场。B 在保护农民的方针下，如果政府总是按照高于市价的保护价敞开收购，其后果如何？对粮食企业和农民的行为有何影响？有没有更好的办法保护农民？C 保护价的制定难以针对不同品质的粮食作出区别定价。这样一来的后果是什么？D 保护价的执行要求粮食顺价销售。如果全国性粮食大市场已经形成，而各个地区的粮食生产成本不同，那么顺价销售（从而保护价收购）是否能顺利执行？如果加入WTO后，美国要求向中国大量出售廉价的小麦，则保护价收购能否顺利执行？越多越好保护价属于价格上限还是下限，还是两者都有可能？分析这一保护价对粮食生产者、消费着、粮食销售者、国家的影响？E 保护价试图由国家完全垄断粮食收购，完全排斥其他经营者介入，这样一来：（1）削弱了以粮食为原料的农业企业经营积极性，为什么？（2）削弱了在零售渠道合法经营粮食的粮商的积极性，为什么？（3）削弱了国有企业按保护价收购的积极性。为什么？（4）有没有其他办法，遏制收购市场上的私商获得暴利的可能？3、 根据以上的分析，总结为什么要对粮食收购市场进行政府管制？如果坚持管制，需要如何改进？放弃管制是否利大于弊？案例3.2 又见粮改 本刊记者 靳丽萍/文内容提要：此轮粮改的新经验是：不但浙江的国有粮食部门与国有粮食企业政企分开，而且干脆向市场出售国有粮食企业的所有权。城市的小粮店直接拍卖，中型粮食仓储、贸易公司则走股份制加兼并、破产重组之路。这是一次国有资本全面退出粮食零售领域的变革 标志中国第三轮粮改启动的事件发生在今年8月20日，国务院召开全国粮食工作会议，出台关于进一步深化粮食流通体制改革的意见，提出“放开销区，保护产区，省长负责，加强调控”16字方略。浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津八大粮食主销区（直辖市）被确定为“放开销区”的重点。-早在5个月之前，此轮改革的主要内容已在浙江省推开。今年3月，国务院批准浙江在全国第一个进行粮食购销市场化改革，成为此轮粮改的先声。 “双轨制”告终 今年3月，浙江重拾“粮食购销市场化”方案，粮食流通领域“双轨制”在浙江终告结束。从此，再不需要警察来“维护粮食流通领域秩序”了，需要的仅是市场看不见的手。-杭州市，清晨6点。当大多数市民仍然沉浸在睡梦中时，城南一条叫“哑巴弄”的街区已经是车水马龙，人声鼎沸。小型卡车、手扶拖拉机、三轮机动车，有时候还夹杂着几挂马车，“嘟嘟嗒嗒”沿公路两边络绎不绝而来。这是来自浙江其他县市、江苏、安徽甚至远自黑龙江的农民，到这里的粮食批发交易市场来做生意。 -在今年粮改之前数年，这种场面已经是浙江日常生活一景。今年3月之后，它告别了灰色状态，堂堂正正地浮出水面。 -从20世纪80年代起，中国粮食流通市场曾两度放开。 -第一次始于1985年元旦，国务院发布关于进一步活跃农村经济的十项政策，规定“任何单位和个人都不得再向农民下达指令性生产计划”；同时“允许农产品经营、加工、消费单位直接与农民签订收购合同，农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，主动与消费单位签订销售合同”。 -然而不到两年，由于粮食减产、粮价上涨，改革于是回潮政府很快把“自由种植权”与“部分市场经营权”收了回去（参见辅文中国粮食流通体制改革全记录）。 -第二次放开是在1992年9月，国发199256号文件说：“凡是有条件放开的省、自治区、直辖市，均可提出实施方案，报国务院批准。”据浙江省农业和农村工作办公室副主任顾益康介绍，当时，浙江等地就提出“粮食购销市场化”。具体做法是“三放开”：放开生产取消指令性生产计划，给予农民生产自主权；放开价格取消定购价，随行就市；放开市场打破粮食经营国有一条渠道，让私营粮商的合法性得到承认。 -仅仅9个月后，由于粮价上涨造成的压力，粮改再次回潮。为了压制住此轮粮改所带起来的私商势头，政府进行了超常的努力当时，在安徽通往浙江的公路上，“围堵、驱赶”个体粮贩的警察小分队比比皆是。 -尽管如此，自1985年粮食市场首开门缝后，两次放开收紧都再也无法使这扇门真正关闭，正如警察分队与个体粮贩“猫捉耗子”的游戏所说明的那样，粮食流通领域从此呈现一种不伦不类的“购销双轨制”在流通渠道，国家单渠道与集体、个人等渠道并存；在国有粮食部门的经营活动上，计划内（定购）与计划外（议购）并存；在价格体系上，计划价格与市场价格并存。 -直到今年3月，浙江重拾“粮食购销市场化”方案今年的方案与1992年改革方案基本一致并投入实际操作后，粮食流通流域“双轨制”在浙江终告结束。从此，再不需要警察来“维护粮食流通领域秩序”了，需要的仅是市场看不见的手。 蚂蚁和大象的较量 政策反复导致不平等待遇是私营粮商无法成长的重要原因。每次政策回潮，私营粮商都是打击的首要目标，而国有粮食企业则风光占尽 -购销市场化的“三放开”中，最受关注的一项是“市场放开”，即国有粮食企业独断专营的特权被取消，无论什么所有制的企业，都可以参与粮食经营私人粮商的合法地位终于得到承认。 -1985年粮改后，来自毗邻粮食产区江苏、安徽的农民，将自家种的粮食用简单的交通工具拖拉机或三轮车运至浙江出售，小部分直接卖给了城镇居民，大部分贩给了乡镇集贸市场上的浙江本地粮贩。他们是浙江第一批粮食私商。由于价格相对浙江本地便宜一些，销路很好。然而，刚刚探头的粮食私营经济昙花一现，不到一年，政策收紧了。 -浙江私营粮商真正形成气候，是在1992年第二次粮改后。当年5月，杭州市粮食局成立了一个全市最大的粮食批发交易市场。位置特别选在“东临大运河，北近绕城线”的拱墅区哑巴弄。面积1.6万平方米，里面有5个交易大厅，145个小门市，不论国有还是私营，交管理费就可以承租。当时还有一条政策是“产区客商优先”，产粮大省安徽、江苏、河南、黑龙江的国有与私人粮商于是纷纷赶来。但是，尽管环境在改善，私营粮商却一直未能成长到足够的规模，巨型的私营粮商迄今仍未出现。 -政策反反复复、私商不能获得平等待遇是最重要的原因。每次政策回潮，私营粮商都是打击的首要目标，相形之下，国有粮食企业则风光占尽。 -1985年之前的统购统销时期，粮食流通领域只有国有粮食企业一家店一个老板，包括各级粮站、粮库、粮食加工、运输等附营企业。它的全部和惟一的职责是：按照国家规定的价格，收购、储备并向城乡居民供应粮食。为此，国家（中央和地方）每年要支付如下一笔费用：收购费、仓储费、行政管理费以及财政补贴（高价收购鼓励种植）。同时，国家银行还给予粮食系统特别优惠的低息贷款。 -浙江的财政补贴尤其高出其他地区。据浙江农业厅农作物管理局副局长赵伟明介绍，从1984年开始，浙江每年粮食播种面积都在以20万亩左右的速度减少。“到1985年，中央推动第一次粮食流通体制改革时，发生在浙江农民身上的人力争夺已经非常激烈。”首先是乡镇企业发展引起的工商业与农业的争夺；其次是种经济作物与种粮的争夺，第三是养殖业与种粮的争夺。每一种争夺中，种粮都处于下风在浙江，粮食与其他经济作物的比较效益是1：10。 -浙江收购每公斤粮食最少也要补贴5分钱，有时补贴甚至比邻省的粮食销售价还高。在萧山、绍兴等乡镇企业发达的地方，农业产值已经不到农村经济总收入的5，由此出现了两个奇怪的现象：一是收粮时农民自掏腰包，以钱抵粮；二是播种时政府出钱，雇农民种田，然后再以补贴价买走。 -到了1985年第一次粮改后，粮食购销形成“双轨制”局面，国有粮食企业也具有了双重角色：一面仍然代理中央与地方执行政策性职能，按“定购价”收购粮食并储备；另一面，以“议购价”经营农民完成定购后的余粮。赵伟明指出，“双轨制”初期是国有粮食企业日子最好过的时候。 -杭州市饲料公司总经理朱平告诉记者，不少国有粮食企业的做法是，当市场议购价低于国家定购价时，国有粮食企业大量买进议价粮（用国家的钱），然后以储备的名义囤积（还能得到储备财政补贴）；等到议购价高于定购价，又以经营者的身份高价卖出，一进一出稳赚，而且市场（合法的）只此一家别无分号，所以销路从来不成问题。 -“凭票（粮票）还要排长队走后门，没票的连门儿都甭想。”朱平说。1994年前，这家企业每年都有三四百万元的利润。因为掌握两种价格，身兼两种功能，国有粮食企业可谓左右逢源。 -记者了解到，同期一个私人粮农如果每年的交易量在500吨左右，就算是“贩销大户”了，但一家国有粮食企业每年交易量一般都在万吨以上。如果说国有粮食主渠道是“百万大军”（国有粮食系统职工总数336万），那么，二渠道就是数量众多难于统计的小“游击队”。尽管力量悬殊，发生在游击队与正规军间的较量却始终没有停止过。虽然单个力量薄弱，但就整体而言，私营粮商对主渠道还是造成了冲击。到1995年，国有粮食企业在浙江整个市场交易的份额已下降至70左右。 国有资本退出粮食零售渠道 继去年44家粮店拍卖完成后，今年杭州市将拍卖剩下的64家粮店。而在整个浙江，到今年年底，国有资产将全部退出粮食零售渠道 -回顾中国此前两次粮改的反复，国务院发展研究中心副主任陈锡文认为：最主要症结正体现在流通环节。在这个关乎粮改成败的关键领域，几次改革始终未能对国有粮食流通企业真正动刀，因而没有真正打破国有粮食企业独家经营的垄断局面。 -因此，1998年5月10日，国务院发布关于进一步深化粮食流通体制改革的决定，提出“四分开一完善”。第一条是“政企分开”（国有粮食部门与国有粮食企业分开），第二条是国有粮食企业“储备与经营分开”。两条分开的用意，很明显在于终结国有粮食企业的双重角色。 -1998年6月，浙江迈出国有粮食企业改制的第一步，将506个经营性粮食企业与粮食局脱钩。这些企业从此不再承担政策性收储职能，成为纯商业性企业。同时，各级粮食局单独成立了225个储备粮管理公司，专门负责中央和地方的政策性收储，不再从事任何经营性活动。半年时间内，浙江省的“两分开行动”便告完成。为下一步真正具有突破意味的改革行动扫清了框架上的障碍。 -1999年初，浙江国有粮食企业的改制基本酝酿成熟。杭州、湖州、嘉兴、绍兴等市率先启动。第一步是对国有粮食企业的资产状况进行彻查和评估，结果发现浙江省粮食系统全行业亏损。以杭州为例，19家国有粮食企业中，只有4家盈亏持平，其余全部亏损。15家亏损企业中，有的已经资不抵债。杭州最老的国有粮食企业之一江南粮油贸易公司已经有高达约2000万元的负资产。 -根据这种情况，浙江省国有粮食企业的改制方案最终锁定为“国有资产所有权转让”。不论是原国有企业管理者、职工、还是企业外私营或其他人士，都允许并鼓励购买国有粮企的所有权。 -1999年，浙江各地成立了“产权交易中心”。这是一个政府主办、专门向社会各界发布国有资产转让信息并负责实施具体交易行为的机构。国有粮企的出售也放到了这个平台上。具体价格由该中心在资产评估的基础上，根据企业盈利水平、未来发展前景等因素确定，并报经国资局批准。 -为了刺激购买者的欲望，一些地方政府还赶在改制前，出台了吸引买主的优惠措施。比如，杭州市政府规定：“一次性缴清价款的，可给予10的优惠；数额过大一次难以付清的，可在3年内分期付款，但第一次缴款不得少于50。” -从去年6月8日到12月28日，杭州产权交易中心7次槌起槌落，总计拍卖了44家粮店，成交总价达到5290多万元，是国资基准价的1.84倍，起拍价的1.69倍。杭州市粮食局办公室副主任何震说，现场一度出现“竞价的热烈场面”。据他介绍，买主全都是个人，从事各种行业的都有。 -买主们看上的大多不是粮店，而是粮店所在地的土地使用权。1999年11月18日，杭州市政府发布进一步深化国有土地有偿使用的改革措施的通知。通知称，为促进国有企业改革，允许土地可以从净资产中退出来，公开拍卖其使用权。 -这项政策为国有粮食企业改制提供了重要的资金支持。浙江地价高昂，居于全国前3名之列，而多数城市的粮店坐落于人烟稠密的“黄金地段”。据估算，一亩地至少可以卖到50万元以上，最高甚至可达每亩300万元。事实上，不少买主买粮店意在“投资房地产”。粮店出售后，很多已经改成了饭店、花店、旅店，有的至今闲置，买主却表示，“不急，要好好想一下如何开发”。 -由于涉及土地这一敏感资源，整个拍卖过程制定了相当严格的程序。首先是企业提出申请，由土地管理局进行权属认定。然后，由土管局委托土地评估中心（国务院或国务院授权批准设立的公司）进行资产评估、地价确认。经土地管理局初审，报国家土地局终审后，双方签订合同，将需要盘活的这部分土地统一纳入市土地储备中心，并由其实施拆迁和出让前的准备工作。拍卖基准价由土地管理局会同国资局几方仔细确定，具体拍卖过程交由产权交易中心负责。 -44家粮店拍卖完成后，今年，杭州市将拍卖剩下的64家粮店。而在整个浙江，到今年年底，国有资产将全部退出粮食零售渠道。 粮企的未来 到今年9月，浙江全省85的粮企已经改制。在浙江全省各级粮食批发市场上，从事粮食经营的非国有企业的比重已经占到80以上-拍卖比较适合于经营规模很小的粮店，对于中型国有粮食企业来说，改制的现实性选择是股份制，如果企业情况比较差，可能面临被兼并乃至破产的命运。 -杭州江南粮贸公司就是一个情况较差的粮企。它成立于20世纪50年代，是杭州最老牌但亏损也最严重的国有粮食企业之一。今年9月，记者在这家企业采访时看到，厂子里已经没什么人上班。空空荡荡的办公室里，3年前调到这里当经理的唐一鸣一脸无奈地告诉记者：“没办法，厂子连工资都得借钱发，我干脆给工人放长假。” -江南公司曾经拥有过上亿元国有资产，但现在的负资产高达2000万元。由于包袱过大，在杭州19家国有粮食企业中，它是惟一一家找不到买家，改制还停留在“纸上谈兵”的企业。唐一鸣计划卖掉下属一个粮库，但即使这个粮库卖到天价，所得甚至连支付分流职工的安置费都不够他需要将300名员工裁到50人。 -对大多数国有粮食企业来说，实施改制的第一步就是减掉冗员。目前浙江全省范围内原企业70左右的职工都可能面临分流。改制最大的困难就是如何支付这笔成本。 -浙江的办法是，在“转让国有资产”同时，“一次性货币买断国有职工工龄”，当地人把这个叫做“双置换”。职工工龄置换补偿金的标准是：按1983年前参加工作的在册职工的30，按人均1.5万元在国有净资产中提取。 -但在现实操作中，这个尺度已经被突破。2000年12月30日，杭州市发生了一起“改制风波”。杭州市饲料公司前一天开职工代表大会宣布改制。第二天下午，对安置费数目不满的职工们将饲料公司总部大门反锁，内外人均不得出入，杭州市粮食局局长林宗霖前往调解，也被困在里面长达48小时以上。最后，双方达成妥协：市政府追加每人8000元补贴。 -在杭州，国有粮食企业为改制最终支付的分流成本实际数目是平均每个分流职工约4万元安置费，同时，政府还从企业净资产中提取一定的养老保险、医疗费用。目前已经改制完成的4家国有粮食企业此项支出达820万元。 -对于中型国有粮食企业，政府提供了指导性的意见：净资产较多的，政府鼓励其改制为股份有限公司；资产质量较好但数量不多的，鼓励其改为有限责任公司；资产质量数量都差的，可改为股份合作制。事实上，杭州市政府并不鼓励企业采用股份合作的方式。杭州市市长仇保兴说，股份合作制相对有限责任制有两大不足。一是改革由内部启动，人人持股，容易由“国家大锅饭”变成“企业大锅饭”；二是股权结构封闭。因此，整个杭州市的主导性政策都是鼓励“外来法人”进入。仇保兴更明确说，提倡绝大多数粮企转制后由个人持股。因此，杭州市政府出台了一系列针对改制的优惠措施：国有粮食企业拍卖土地使用权，凡用于股份制改造的，土地出让业务费减半，土地评估费减半，土地测量费减半；破产的，全免。更有实质意义的一条是，转让后，拍卖所得一部分被土地储备中心（国家）拿走，另一部分（50至70）返还给企业用于改制。改制后的新企业，所得税超基数部分两年全返，三年返一半，等等。 -杭州18家国有粮食企业，除老大难江南粮贸公司有可能采取破产后被兼并的方式，其余大部分都选择了股份制方式，还有两家合并了。而改制完成的4家企业，西湖粮油食品总公司、东南面粉厂、杭州市粮油食品公司以及杭州市饲料公司，采用的都是股份有限责任方式。股权结构大致是：原企业经营者、原企业分流后的职工、新经营者各占1/3。所有参股者都自己出资购买了股权。 -到今年9月，浙江全省85的粮企已经改制。浙江省粮食局办公室副主任俞颂阳表示，改制结束后的局面是：中小型国有粮食企业内的国有资产要全面退出。目前，在浙江全省各级粮食批发市场上，从事粮食经营的非国有企业的比重已经占到80以上。 粮食局的命运 浙江全省除杭州、宁波、温州保留粮食局（粮食局下属只有储备粮管理有限公司），其余所有地市将不再单独设置粮食局 -9月，记者在浙江采访时，除了目睹粮食企业的改制，也看到了作为政府部门粮食行政管理部门的动作。 -在绍兴市人民东路的一条僻静小巷里，绍兴市粮食局显得门庭冷落。看门的老头一听是记者采访，立刻连连摆手说，“走吧走吧，这里马上就不是粮食局了。”小楼二层的局长办公室，局长傅谋昌正忙着收拾东西，他表情严肃地拒绝了采访，“没什么好谈的，我已经不是局长了。”据了解，不日他将调往绍兴市政府担任副秘书长。 -副局长朱荣祥告诉记者，今年3月2日，几乎与粮食购销市场化改革方案同步，浙江省发布了市、县、乡机构改革实施意见的通知，对绍兴市粮食局等此类的粮食行政部门的去向做出了安排。 -按通知，绍兴市粮食局将并入绍兴市发展计划委员会，分设两个处，一是市场管理处，一是储备管理处；但对外还保留牌子。改革后，粮食局的职能也相应收缩为两项：一是建设管理粮食市场，一是通过收储粮吞吐进行宏观调节。此前，绍兴市粮食局还精简掉了23.9的机关工作人员。 -专门负责运作这次机构改革的绍兴市机构编制委员会，就在绍兴市粮食局街对面办公。办公室主任何建风告诉记者：浙江全省除杭州、宁波、温州保留粮食局（粮食局下属只有储备粮管理有限公司）外，其余所有地市将不再单独设置粮食局，大部分都将像绍兴一样合并到计委，湖州、衢州、台州的粮食局将与原贸易局合并。 -而机构改革后，市场的放开并不意味着政府完全放手。目前，浙江各地政府着力做的是两件事：一是建设粮食市场。杭州继1992年第一个粮食市场建立长达9年之后，今年6月8日又建成一个更先进的粮食市场，位置也更为交通便利距火车站和汽车站均不足2公里。90个摊位已全部出租给了来自辽宁、安徽、河南、山东等的粮食企业和私人粮商。而浙江全省的大型粮食批发市场也达到了35个。二是建设“粮食安全线”。浙江省政府要求，在本届政府任期内，要建设1000万亩高标准农村基本农田。“这是一条不能逾越的红线。”浙江省粮食局办公室副主任俞颂阳说。 为什么是浙江 人多地少的浙江，按浙江省农办副主任顾宜康的说法，“为什么要种粮食？” -在浙江农口，今秋还流传着这样一个“小道消息”：去年12月12日，朱总理到浙江视察，浙江省委负责人给总理做了一个长达数小时的关于浙江农业经济结构调整的报告。报告得到了总理的首肯。25天之后，浙江省人民政府就向国务院正式“申请在浙江实行粮食购销市场化改革试点。”3月12日，申请被批准。 -中央政府选择浙江作为“粮改先锋”，绝非偶然机缘。浙江的粮食亩产全国最高。1972年就达到亩产500公斤，1984年更高到每亩790公斤。在杭嘉湖（杭州嘉兴湖州）平原这块“沃土”上，粮食复种指数把一些世界发达国家的耕作水平都远远抛在后面。但在这个奇迹之下，是一个可怜的数字：浙江人均耕地面积仅0.45亩。 -人多地少的浙江，按浙江省农办副主任顾宜康的说法“为什么要种粮食？摆明了种粮没钱途。浙江每年的粮食缺口大约60亿公斤，东北三省加内蒙古、河北五省，平均每户农民的存粮就在1000公斤以上，黑龙江平均每人存粮高达3000公斤左右。这不是一个明摆着的供需市场吗？” -记者在浙江了解到：今年粮食购销市场化改革后，效果立即显现出来。来自浙江省粮食局的数据表明：今年，浙江今年粮食的播种面积比上年减少了13.1，而经济作物面积扩大了20以上。这一增一减的结果是：浙江农民人均收入将比上年增长7.8，其中，效益农业的收入占到20。 -浙江省副省长章猛进解释说，粮食从来都是牵一发动全身。浙江减少粮食生产，可以更多消化省外粮食，而主产区也可以缓解粮农收入低、财政负担重的问题。从这个意义上说，浙江在推广面上对全国粮改是有牵动作用的。 -在浙江，粮食的商品属性即使普通市民现在都感同身受。人们可以在集贸市场、在连锁超市、在家门口的流动商贩手中随意买到粮食。杭州市民还可以根据自己的收入水平，选择是到价格较低的江苏粮食批发市场，还是价高质优的黑龙江粮食批发市场。结语-多位粮食问题专家表示：要评价粮食体制改革是否到位，有三个重要指标。首先是有没有给予农民生产自主权，农民是不是完全能根据市场的需求自己决定种什么不种什么。其次，粮食的商品属性有没有充分体现出来，也即是否由市场的供求来决定价格、生产和流通。第三，政府有没有回到自己的正业，担负本来的职能。 -今年3月浙江国有粮食企业这轮改制的成效，对这3个问题已清晰作答。其中最关键的是，由于国有粮食企业突破性的改革，使粮食真正在市场上自由流通成为可能。 -陈锡文还认为，浙江粮改最大的意义在于：它将证明只有实行购销市场化，才可能真正落实农民的自主经营权，中国农业主体粮食的生产经营，才可能真正走上自由市场经济之路。 -浙江粮改初获成效后，8月20日，国务院召开全国粮食工作会议，正式出台关于进一步深化粮食流通体制改革的意见（国发200128号），将改革范围扩大至全国，重点放在浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津八大主销区（直辖市），推动全国粮食流通领域形成大市场的意图很明显。 -浙江人不无自豪：他们成了粮改先锋，“点亮一盏灯，照亮一大片”。 中国粮食流通体制改革全记录 1949年至1952年 自由购销体制 -新中国成立之初，粮食市场上多种经济成分并存。一方面，中央政府自上而下成立了国营粮食经营系统和管理组织体系，逐步收紧对粮食的集中统一管理；另一方面，私营粮食企业的合法经营仍然被认可，但已经对它们施行了“利用、限制、改造”的政策。其中两条主要措施是：调整公私经营范围，调整批零差价和地区差价。 -1950年，政务院成立全国统一的粮食经营和粮食管理领导机构粮食管理总局，该局归属财政部领导。1952年，原贸易部的粮食公司和原财政部的粮食总局合并，成立粮食部，此举为日后长达31年的高度集中式粮食管理体制奠定了组织基础。 -在这个阶段，粮食购销的政府行为主要是：通过国家财政向市场收购，将农业税征收转化为储备粮，粮食价、税分开。农民除了以实物形式交纳农业税外，没有别的负担。 1953年至1984年 统购统销制度 -1953年10月16日，11月19日，中共中央和国务院分别公布了关于粮食统购统销的决议、关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令，标志着粮食流通体制从此进入长达31年的统购统销时期。 -实行计划收购（简称统购）政策。生产粮食的农民必须按国家规定的收购粮种、收购价格、计划收购的分配数额将粮食售给国家。价格和品种必须由国家统一规定，实行统购必须进行充分的政治动员。 -实行计划供应（简称统销）政策。在城市，机关、团体、党校、企业等人员，通过组织供应粮食，一般市民则发给购粮证，凭证购买。在集镇、经济作物区及一般农村，由上级政府颁发供应控制数字。对于熟食业、食品加工业等所需粮食、旅店火车轮船等旅客膳食用粮及其他工业用粮，定额给予供应，不许私自采购。-实行封闭式的市场管理政策。一切有关粮食经营和粮食加工的国营、地方国营、公私合营、合作社经营的粮店及工厂，统一归由当地粮食部门领导。所有私营粮商一律不许私自经营粮食。 -实行统一国家管理政策。所有方针政策的确定，所有收购量和供应量，所有收购标准和供应，所有收购价格和供应价格，都必须由中央统一规定，或经中央批准，由地方制定。 1985至1997年 合同定购、国家定购和价格双轨制 -1985年元旦，中共中央、国务院发布关于进一步活跃农村经济的十项政策，这是真正意义上的中国第一次粮食流通体制改革。 -“十项政策”规定：“除了个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况分别实行合同定购和市场收购。”具体做法是：由商业部门在播种前与农民协商，签订定购合同。定购的粮食，国家按“倒三七”比例计价（即三成按原统购价，七成按原超购价）。定购以外的粮食可自由上市，如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购。同时，农产品也不再受原来经营分工的限制，可以以多渠道流通。农产品经营、加工、消费单位都可以直接与农民签订收购合同，农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，主动与消费单位签订销售合同。文件还规定：任何单位和个人都不得再向农民下达指令性生产计划。 -中国实行了31年的农产品统购派购制度被打破。 -不到两年时间，改革情势发生逆转。1986年至1988年，粮食种植面积减少、总量下降，价格上涨，甚至高出了国家的合同定购价，农民不愿将粮食卖给粮食部门，出现了“国家收粮难”的现象。政府于是采取强硬措施，将定购合同处理为指令性计划。国务院文件规定说：“合同定购部分作为农民向国家的交售任务，要保证完成。”1989年，中央又将合同定购改为国家定购，并明文规定其“为农民应尽的义务”。 -到了1990年，粮食生产又出现大丰收局面，“卖粮难”问题再次出现。由此，中国第二次粮食流通体制改革又得以启动。 -1991年底，国务院发出关于进一步搞活农产品流通的通知，要求在保证完成国家定购任务的情况下，对粮食实行长年放开经营政策。1992年9月，出台了关于发展高产优质高效农业的决定，这是第二轮粮改的真正起点。这份编号为国发199256号文件里详细规定，“在考虑各方面承受能力和各项保证措施配套的前提下（各省仍要保证国家每年定购的500亿公斤粮食），凡是有条件放开的省、自治区、直辖市，均可提出实施方案，报国务院批准。” -1993年2月，国务院再颁布关于加快粮食流通体制改革的通知。该年4月，全国95以上的县市都放开了粮食价格和经营，5月，北京终于标志性地放开粮价，至此，全国的粮食销售价格基本全部放开，实行了40年的城镇居民粮食供应制度（即统销制度）被取消，“粮票”这一计划经济的标志物从此退出历史舞台。-这次改革放开的尺度相当大，涉及面也空前广泛，但这轮改革甚至比前一次改革回潮得更快。直接原因仍然是粮价上涨。从1993年下半年开始，全国粮价又大幅上扬。1994年初，国家政策再度收紧。政府这一次选择了粮价管制。全国范围内，粮食收购由政府粮食部门专营，私人粮商一律不准收购粮食；相当一批城镇，重新实行了粮食统销。1995年2月，中央农村工作会议更明确提出“米袋子“省长负责制，要求各省一把手亲自抓粮食问题。 2000年至今 粮食购销市场化体制 -1998年初，中共中央、国务院在中发2号文件中提出“四分开”。即实行粮食系统政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老粮食财务挂账分开。同年下半年，又进一步推出“实行顺价销售、农发行收购资金封闭运行、按保护价敞开收购农民余粮，深化国有粮食企业改革”。但这些措施始终没有达到1992年“粮改”政策中所谓“粮食商品化、经营市场化”的高度。 -2000年春天，经国务院批准，浙江成为全国第一个实行粮食购销市场化改革的省份。浙江省的改革方案主要内容是：指令性种植计划和粮食定购任务全部取消，农民可以放手按照市场导向从事各种农业生产；粮食市场全面放开，允许并鼓励多种所有制主体参与粮食经营；粮食定购补贴逐步取消，粮食价格随行就市。最关键的两项配套改革措施是：粮食行政管理部门与下属经营性企业全部脱钩，行政领导不允许兼任粮食企业领导；国有粮食企业通过拍卖、股份合作、兼并、租赁、破产等形式，全面改制。 -2001年8月20日，国务院召开全国粮食工作会议，正式出台了关于进一步深化粮食流通体制改革的意见（国发200128号），将改革范围扩大至全国，重点是浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津八省（直辖市）。意见将改革浓缩为16个字，“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”。第三次粮改由此启动。 怎样才能不走回头路 周其仁/文 应当立法规定：政府永远不得关闭粮食市场，永远不得禁止民间粮食交易 事不过三见粮改粮改在浙江，屈指算来已经是第三回了。说来有缘，1985年该省第一回粮改，我是一个“目击者”。当时在杜润生（当时是中共中央书记处农村政策研究室主任）帐下做农村调查，有机会非正式地参加一个农村方面的工作会议。看到时任浙江省省长的沈祖伦先生，在大会上独独一个人站立起来，主动请缨率先开放浙江粮食市场的时候，我觉得我的祖籍之地浙江，实在是不简单。在杜老那里见习过的人都知道，浙江的农政之风，历来一个“抓”字了得那里的干部精明能干，什么事情都靠政府那只看得见的手一抓到底。像粮食这样的“高压线”，浙江要带头引进“看不见的手”，是不是不简单？ 第二回粮改，我在国外念书，没有赶上。从记者提供的背景资料来看，1992年浙江省提出粮改方案，基本方针“三放开”（生产放开、价格放开、市场放开）掷地有声，应该是可以解决问题的。不料9年之后，今年春天我在浙江大学开课，还是听说国家又一次批准浙江带头开放粮市。在浙江大学农业经济研究中心举行的一次小型会