《行政单位财务内控制度现状及对策》.doc

行政单位财务内控制度现状及对策 北疆海事局 晋鹏飞论文摘要 随着党的十八大胜利召开，完善和推进行政事业单位公共服务建设迫在眉睫，规范和强化行政事业单位内部控制，已成为提升单位管理水平和防控能力，推进廉政建设，保障社会公众利益的重要手段。本文根据财政部2012年11月发布的行政事业单位内部控制规范（试行），对行政事业单位控制度进行研究，尝试对行政事业单位内部控制概念、内部控制目标进行诠释，并在此基础上根据我国行政事业单位内部控制规范现状，制定适合行政事业单位特点和管理模式的内部控制框架。关键词：行政事业单位 内部控制规范 现状 对策近年来，随着财政部2008年全面推行企业内部控制基本规范，企业内控管理日益规范，管理水平显著提升。但行政事业单位作为承载公共服务的主要载体，却在内控规则的制度建设、实施机制和监督管控方面都存在一定的滞后性。特别是在社会舆情监督日益完善的今天，公众的维权意识越来越强，纳税人对行政事业单位预算披露程度、“三公经费”和经济责任审批报告都更加关注。所以说，建立行政事业单位内部控制规范不仅是强化社会服务角色，规范财政管理的重要手段，也是深入践行群众路线，做到责权明晰，执政为民的客观保证。2011年11月10日，财政部开始对行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）广泛征求意见，于2012年11月29日全国印发行政事业单位内部控制规范（试行），自2014年1月1日起在全国执行，正式启动了行政事业单位内部控制建设系统工程，旨在进一步提高行政事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设。1、 内控规范的定义及推广目标（1） 内控规范的定义内部控制在当下，已成为新兴的管理界热点问题，这一概念在商界、法律界、监管部门等不同领域各不相同，国内外对内部控制的概念界定主要有以下几方面；从内部控制的实施程度来看，主要分为“部分内控论”和“全面内控论”两大观点，这两张内控论的区别主要在于内控层面只局限于会计层面还是涵盖全部主体；从内部控制的目的来看，主要分为“三目的论”和“四目的论”，“三目的论”是指内部控制的目的为保证会计记录的准确可靠性，财务信息的及时可靠性，用以保护单位财产。“四目的论”认为内部控制在对财务目标进行管控的同时，更应该对行政管理目标的落实采取控制措施，综上，“三目的论”属于“内部控制论”，“四目的论”属于“全面控制论”；从内部控制的手段来看，主要包括“牵引论”和“组织方法论”，前者认为内部控制是由管理制度牵制引导形成的，后者认为内部控制的内容更广泛，除相互联系的制度外，还涵盖管理方法、活动等更多方面，由此可见，“牵制论”属于“部分控制论”，“组织方法论”属于“全面控制论”。而在行政事业单位内部控制规范讲座一书中，财政部会计司对内控规范的定义解释为：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。这一定义包括了静态和动态两个方面。从静态上讲，内部控制是行政事业单位为了防范和管控经济活动风险而建立的内部管理系统，该系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，具体体现为各项内部管理制度以及落实制度所需的控制措施和程序。从动态上讲，内控控制是通过制定制度、实施措施和执行程序，为实现控制目标的自我约束和规范的过程。从以上可以看出，财政部给出内部控制论的定义属于“全面控制论”，并且还表明了内控控制是一个循环反复、不断优化完善的过程。（2） 内控规范的目标内部控制目标是行政事业单位建立和实施内部控制所要达到的目的。 总体上说，内部控制目标和单位的总体目标相一致，但由于行政事业单位内部控制的控制客体是单位的经济活动，所以内部控制的目标也应体现出经济属性。根据行政事业单位内部控制规范（试行）第四条的规定，行政事业单位内控的目标包括五个方面：一是合理保证单位经济活动合法合规；二是合理保证单位资产安全和使用有效；三是合理保证单位财务信息真实完整；四是有效防范舞弊和预防腐败；五是提高公共服务的效率和效果。首先，前三个目标在内容和形式上与企业的内部控制规范大致相同，也体现了行政事业单位内控规范的经济特性。从根本上强调了经济活动的合法性，并在资产安全的前提下明确了资产的有效使用，确保资产购置及时、记账准确、管理得当，防止资产流失及浪费，从日常工作中强化会计基础规范化，合理保证单位财务信息真实完整，如实客观反映经费执行情况，为单位领导决策提供可靠依据。其次，在内部控制规范上提出有效防范舞弊和预防腐败，再一次把廉政建设提到了新的高度，对于掌控国家机器的行政事业单位，从根源上形成一套可行可靠的制衡体系是十分重要的，而这正也是内部控制规范的目的所在，在充分利用内控牵制机理的基础上，有效协调财权和事权的匹配，发挥监管控制作用，建立事前预防和事后惩治的反腐倡廉机制。最后，由于行政事业单位更多关注于公共服务的落实上，而不在盈利。所以，内部控制的目的体现了行政事业单位的特殊属性，即强调公共服务效率和效果，发挥透明化的全口径预算的主导作用和监管作用，提高公共服务的覆盖面和满意度。2、 内控规范建设在我国的现状（一）管理当局内控意识相对薄弱内控意识是内控环境的重要一环，是推进行政事业单位内控制度建设的有效着力点，特别是“一把手”建立良好内控制度的愿望对内控工作的开展至关重要。但在实际情况中，有些单位不重视会计基础工作，认为财务部门就是“钱袋子”，会计人员就是“付款员”，内控制度就相当于财务制度，这种概念的混淆，会降低建立内控制度的意愿，并把内控环境独立于财务部门中，难以建立起多部门联动机制，形成有效的风险防控体系。（2） 人员素质不能适应内部控制的需要 由于我国行政单位内部控制规范刚刚建立，行政单位会计相较于企业会计接触内控管理概念较晚，且很多行政单位财务人员在职称申报评定方面又普遍受到单位性质、专业技术人员职称限制的影响，职称较多集中于考试内容没有涉及内控管理的初级中级会计师，这便从一定程降低了财务人员自我学习，提升业务能力的积极性。并且很多单位受到培训制度、培训经费、工作压力的限制，难以开展有效的培训去适应内部控制的需要，这也从侧面上影响了单位内控制度的贯彻和施行。（3） 单位内部控制规范不健全 迄今为止，很少有事业单位建立本单位内控管理制度，从制度建设层面缺乏根本性指导。同时也引发了执行过程中的一些问题：一是缺乏适应本单位业务特点的内控规范，导致针对性和适应性较差;二是岗位职责、财务流程、审批权限不明晰不规范，使会计处理事项存在一定风险性;三是监控覆盖面不够，只局限于财务层面，未能涵盖全部人员和所有业务环节。（4） 内外部监管力度不足对于内部控制的反馈，应该为有效的是内部审计和规范的外部审计相互配合。但我国行政单位内部审计尚存在以下问题：一是内部审计设置不规范，且一些单位存在审计人员和财务人员职权交叉的情况，难以起到较强的监督作用；二是内审人员力量较弱，业务素质不能达到审计要求，有些单位存在内部审计人员年龄偏大，知识结构老化的问题；三是缺乏风险评估机制，迄今为止，大部分行政事业单位内审风险，主要集中在内审人员职业道德和本就存在经营财务风险，因此，在内审层面也应建立风险评估机制降低审计风险。在外部审计层面，财政部门和审计部门大多检查的是资金使用情况，对内控建设关注较少，外部监督缺乏力度也是影响单位内部控制制度建设的一个重要因素。3、 针对我国行政事业单位内控现状的对策（一）强化单位内部控制意识，建立良好的内控环境内部控制的效果受职能部门和主要业务人员的影响，其中最为关键的是单位领导班子的意愿。而想提高单位内部的控制意识，首先便应从对单位领导的培训开始，使其充分意识到内控工作的重要性，让内控规范在执行过程中实现领导带头多部门联动机制，并在内部控制制度建设中形成领导督办事项，让其对制度的合理性和有效性、及推而广之负主要责任；其次，开展对单位全员的内控培训，通过宣传、考评等办法让全部干部职工了解内部控制的意义和内涵，同时明确在不同业务流程中各个岗位的具体职责，增强岗位约束力；再次，从单位文化入手，在整个单位范围内营造良好的内控氛围，强化内部控制的有效执行。（2） 形成培训机制，提高财务人员内控管理素质内控规范管理着眼于全局来进行推进，其中的核心工作很多都依赖于财务人员来执行，一个单位财务人员的内控专业素养很大程度上影响着单位内控管理的规范性和有效性。所以建立成熟的培训机制，对于提升行政事业单位会计人员素质至关重要。各单位应在年初建立行之有效的培训计划，并将培训经费合理列支，在培训中，应注意培训成果，加强考评制度，杜绝走形式走过场现象。而在平时专业技术类职称考试中，单位应形成鼓励学习的氛围，部门领导应在不影响主要工作的情况下给有考试计划的职工创造条件，营造比学争优的激励机制，将外部培训和自我学习相结合，提升财务人员素质，满足行政事业单位内控规范建设的需要。（3） 健全单位内部控制体系 单位想开展内控规范建设，最关键的就是建立一个适应自身业务特点，单位性质的内部控制体系。健全的内部控制体系应从岗位部门职责设置、运行机制建设、监管反馈机制建立等方面入手，除主要制度以外，还应建设资金使用审批程序，会计核算管理制度等，且各相关部门都应参与到控制活动中。具体而言，行政事业单位内部控制体系应体现以下方面：一是建立适应本单位业务特点、职权划分、机构设置的内部控制制度；二是明确岗位职责、财务流程、审批权限等，降低会计事项处理的风险性；三是内控管理应涵盖全部门和所有相关人员，从单位层面落实推进内控制度。（4） 健全内部审计制度，提高内审质量；加强外部审计，注重审计资源整合。加强内部控制制衡作用，提升行政事业单位财务管理水平，建立健全内部审计制度是最为有效的方法。内部审计是对财务内控工作的再监督再控制，能够有效将内控执行情况反映给单位领导，提升内部监管的时效性和有效性。所以，在认识到内审重要性的基础上，应建立完善的内审机构，严格监管。首先应选择政治觉悟高、业务素质强、诚实可信的职工担任内部审计员的角色；其次是做好内审制度建设，实行定期内审制度、风险评估机制，在明确岗位职责的基础上，对应控制的环节和应监管的人员进行有章可循、有理有据的内部审计监督；最后是要保障内部审计的独立性，保证审计部门不被被审计部门所控制，并因地制宜地制定内部审计人员管理办法，保障好他们的话语权和审计权，解决好他们的待遇和激励等问题，充分调动起他们的积极性。在外部审计中，应注意整合不同外审部门的资源，善于整合财政、税务、审计等部不同部门的检查结论，形成监督合力。这样有助于针对不同问题进行整改，避免重复查账，节约社会公共资源。总之，内外部审计的工作是相辅相成的，应互为补充。内部审计应参考外部审计的结论，找出自己工作中的不足，提升工作质量；外部审计应以内部审计为基础，利用好其审计结论，用来开展具体工作，并利用更专业、更严谨的角度为内部审计提供素材。内外部审计相互配合，可以更好地监督单位内控制度的执行情况，为行政事业单位风险管控提高保障力度。四、结论 与企业相比，行政事业单位作为国家权力的行使者和国家机器管理者，内部控制规范的建设完善已是刻不容缓，他在很大程度上影响着国家财政资金的使用效率和国有资产的安全。而行政事业单位内部控制的建设，应涉及所有部门干部职工，贯穿在资金流动的每一个环节，其中的动力便是深刻的组织文化、严谨的制度建设、坚定的贯彻执行力和及时的监督反馈机制，是一种为达成单位管理目标对人、财、物不断调整的全方位动态管理模式。【参考文献】李凤鸣：内部控制学【M】,北京：北京大学出版社