环境与资源保护法学.ppt

环境与资源保护法的体系 基本法 环境保护法 1989年 资源保护法 海洋 野生动物 水 水土保持 森林 土地 草原 矿产资源法等 污染防治法 水 大气 噪声 放射性 固体废物等 引导促进法 清洁生产促进法 循环经济促进法 国际环境法 背景 臭氧层破坏和损耗酸雨污染土地荒漠化森林植被破坏生物多样性锐减海洋资源破坏和污染有机物的污染全球气候变化 地球面临着前所未有的困境 联合国围绕气候问题 联合国气候变化框架公约 1992年 京都协议书 1997年 巴厘岛路线图 2007年 全球应对气候变化服务框架条约 2009年 哥本哈根协议 2009年 全球性环境问题可持续发展战略的提出国际贸易中的绿色 壁垒 资源环境问题日益全球化 政治化 资源环境 气候变化等也成为未来竞争的焦点 虽然发达国家有牵制发展中国家特别是中国发展的战略意图 但全球气候变化 绿色生态 低碳环保已逐渐成为全球共识 不主动应对就难以适应未来 但我国的经济增长是粗放式的 GDP中至少有18 是依靠资源和生态环境的 透支 获得的 高消耗高排放高污染低效率 二OO三年我国大约消耗27 的当年全世界资源能源消耗量 换来了占全世界GDP4 的经济增长 国家统计局2008年发布我国2007年国民经济和社会发展统计公报 2007年我国能源消费总量26 5亿吨标准煤 比上年增长7 8 其中 煤炭消费量25 8亿吨 增长7 9 原油消费量3 4亿吨 增长6 3 天然气消费量673亿立方米 增长19 9 电力消费量32632亿千瓦小时 增长14 1 人口问题 资源问题 我国资源总量严重不足 人均资源量更为匮乏 资源总量上 我国石油储量仅占世界1 8 天然气占0 7 铁矿石不足9 铜矿不足5 铝土矿不足2 人均资源量上 我国人均矿产资源是世界平均水平的1 2 人均耕地 草地资源是世界平均水平的1 3 人均水资源是世界平均水平的1 7 人均森林资源是世界水平的1 5 人均能源是世界平均水平的1 7 人均石油是世界平均水平的1 10 人均天然气是世界平均水平的1 23 地大物博 地大物薄 环境问题 一 过去五年的工作前进中还面临不少困难和问题 突出的是 经济增长的资源环境代价过大 城乡和区域 经济社会发展仍然不平衡 十五 时期我国经济发展的各项指标大多超额完成 但环境保护的主要指标没有完成 一些长期积累的环境问题尚未解决 新的环境问题又在不断产生 一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度 必须引起我们高度警醒 温家宝在第六次全国环境保护大会 2006 4 17 我们清醒地认识到 我国发展中不平衡 不协调 不可持续的问题依然突出 主要是 经济增长的资源环境约束强化 2011年政府工作报告 2011 3 5 国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 在 发展环境 分析指出 必须清醒地看到 我国发展中不平衡 不协调 不可持续问题依然突出 主要是 经济增长的资源环境约束强化 十一个问题之首 经济的高速增长与可持续发展严峻的环境状况自然灾害频发能源安全堪忧取消GDP考核易遏制政绩冲动难 第一章环境基础知识 一 环境的基本概念 环境科学生态学经济学 宪法 所称的环境环境保护法所称的环境 环境科学 环境科学以人类为研究对象环境指围绕着人群的空间 以及其中可以直接 间接影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造过的自然因素的总体 即人类环境 生态学 生态学以整个生物界 包括动物 植物和微生物 为研究对象环境指环绕着生物界并影响其生存和发展的外部空间和无生命物质 如大气 水 土壤 阳光和其他无机物质 生态学所称的环境包括人类环境 但范围要比人类环境广泛得多 经济学 环境是指可为人类开发利用并具有经济价值的天然财富 实质上指的是人类生存和发展的天然经济基础 即自然资源 宪法 宪法 第二十六条规定 国家保护和改善生活环境和生态环境 防治污染和其他公害 生活环境 是指与人类生活密切相关的各种天然的和经过人工改造过的自然因素 生态环境 是指影响生态系统发展的各种生态因素 即环境条件 如气候 土壤 生物 地理和人为诸条件的综合体 环境保护法所称的环境 环境保护法 第二条的规定 本法所称环境 是指 影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体 包括大气 水 海洋 土地 矿藏 森林 草原 野生生物 自然遗迹 人文遗迹 自然保护区 风景名胜区 城市和乡村等 针对环境运动对环境一词大多定义在自然保护领域而使公众难于参与的现象 近年来 国际环境教育界提出了新颖而科学的 环境定义 主要有两要点 1 人以外的一切就是环境 2 每个人都是他人环境的组成部分 这一定义有利于公众理解环境问题与自己的关系 从而激发人们去为保护环境而脚踏实地做一些力所能及的事情 二 资源的概念 自然资源 辞海 对资源的解释是 资财的来源 一般指天然的财源 联合国环境规划署对资源的定义是 所谓资源 特别是自然资源是指在一定时期 地点条件下能够产生经济价值 以提高人类当前和将来福利的自然因素和条件 地球环境需要人类珍惜的资源主要有以下四类 1 三大生命要素 空气 水和土壤 2 六种自然资源 矿产 森林 淡水 土地 生物物种 化石燃料 石油 煤炭和天然气 3 两类生态系统 陆地生态系统 如森林 草原 荒野 灌丛等 与水生生态系统 如湿地 湖泊 河流 海洋等 4 多样景观资源 如山势 水流 本土动植物种类 自然与文化历史遗迹等 三 环境要素和环境质量 一 环境要素及属性构成环境整体的各个独立的 性质各异而又服从总体演化规律的基本物质组合称为环境要素 也叫环境基质 环境要素分自然环境要素和社会环境要素 环境要素具有一些非常重要的属性 这些属性决定了各个环境要素间的联系和作用的性质 是人们认识环境 改造环境的基本依据 在这些属性中最主要的有 最差限制律整体环境的质量不是由环境诸要素的平均状态决定 而是受环境诸要素中那个与最优状态差距最大的要素的控制 这就是说 环境质量的好坏 取决于诸要素中处于 最差状态 的那个要素 而不能够因其他要素处于优良状态得到弥补 因此 环境要素之间是不能相互替代的 环境整体大于诸要素之和一处环境所表现出的性质 不等于组成该环境的各个要素性质之和 而是比这种 和 丰富得多 复杂得多 环境诸要素之间相互联系 相互作用形成环境的总体效应 这种总体效应是个体效应基础上的质的飞跃 相互依赖性环境诸要素间的联系和依赖 主要通过以下途径 首先从演化意义上看 某些要素孕育着其他要素 在地球发展史上 岩石圈的形成为大气的出现提供了条件 岩石圈和大气圈的存在 为水的产生提供了条件 上述三者的存在 又为生物的发生与发展提供了条件 每一个新要素的产生 都能给环境整体带来巨大的影响 其次 环境诸要素的互相联系 相互作用和互相制约 是通过能量流在各个要素之间的传递 或通过能量形式在各个要素之间的转换来实现的 例如 地表面所接受的太阳辐射能 它可以转换成增加气温的显热 这种能量形式转换影响到整个环境要素间的相互的制约关系 第三 通过物质流在各个环境要素间的流通 即通过各个要素对于物质的贮存 释放 运转等环节的调控 使全部环境要素联系在一起 表示生物界取食关系的食物链就是明显的例子 从食物链可以清楚地看到环境诸要素间互相联系 互相依赖的关系 二 环境质量 所谓环境质量 一般是指 一处具体环境的总体或某些要素 对于人群的生存和繁衍以及社会发展的适宜程度 是反映人群对环境要求的 对环境状况的一种描述 20世纪60年代 随着环境问题的出现 常用环境质量的好坏来表示环境遭受污染的程度 例如对环境污染程度的评价叫做环境质量评价 一些环境质量评价的指数 就称为环境质量指数 所以环境质量的优劣是根据人类的某种要求而定的 例如 根据人体健康对空气的要求 大气污染严重的地方 环境质量就坏 空气清新的地方就好 环境质量又具有人类与环境相协调程度的含意 四 生物圈与生态系统 一 生物圈生物圈指的是 地球上存在着生命活动的区域 它的范围从海平面以上1万米的高度直到海平面以下1 2万米的深度 地球上所有的生命几乎都生存在这个范围之中 生物圈中有多种类型的生态系统 典型的如森林 灌丛 草原 湿地和海洋等 各种类型的生态系统为不同的动物 植物和微生物提供着独特的生存和繁衍的条件 完整的生态系统中有四大角色 生产者 如植物和光合细菌 它们在有阳光和水的自然条件下 能自行将来自土壤和空气中的简单化合物合成为复杂有机物 消费者 如草食动物和肉食动物 它们依赖食用植物或动物而生长 繁衍 它们直接或间接地将生产者产生的有机物变成了自己的身体 把自己的粪便和尸体排向大自然 分解者 如细菌和真菌类微生物 它们能将消费者的粪便和尸体分解成简单化合物 使物质流动在大自然中形成循环 无生命物质 如空气 水 土壤 阳光 简单化合物 它们是生产者能持续合成有机物的必要条件 在这四大角色的作用下 整个生态系统始终发生着物质和能量的循环与交流 能量转换的途径 或称能量流动的渠道 食物链 foodchains 生物之间的食物联系是复杂的 大体上 呈现为一种环环相扣的食物链 指生物界食物关系中 甲吃乙 乙吃丙 丙吃丁的现象 生物之间这种能量转换连续依赖的次序称为食物链 在生态系统中各类食物链具有以下特点 在同一个食物链中 常包含有食性和其它生活习性极不相同的多种生物 在同一个生态系统中 可能有多条食物链 它们的长短不同 营养级数目不等 由于在一系列取食与被取食的过程中 每一次转化都将有大量化学能变为热能消散 因此 自然生态系统中营养级的数目是有限的 在不同的生态系统中 各类食物链的比重不同 在任一生态系统中 各类食物链总是协同起作用 食物网 foodwebs 生物之间的捕食和被食的关系不是简单的一条链 而是错综复杂的相互依赖的网状结构 即食物网 食物网不仅维持着生态系统的相对平衡 并推动着生物的进化 成为自然界发展演变的动力 这种以营养为纽带 把生物与环境 生物与生物紧密联系起来的结构 称为生态系统的营养结构 食物网 二 生态平衡 食物链和食物网中的各种生物之间存在着相互依赖 相互制约的关系 在生态系统中各种生物的数量和所占的比例总是维持在相对稳定的状态 这种现象就叫生态平衡如果食物链或食物网中某一环节出了问题 就会影响到整个生志系统 而动物在维持生态平衡中起着重要的作用 生态平衡是指生态系统内两个方面的稳定 一方面是生物种类 即生物 植物 微生物 的组成和数量比例相对稳定 另一方面是非生物环境 包括空气 阳光 水 土壤等 保持相对稳定 生态平衡是一种动态平衡 比如 生物个体会不断发生更替 但总体上看系统保持稳定 生物数量没有剧烈变化 生态系统一旦失去平衡 会发生非常严重的连锁性后果 例如 五十年代 我国曾发起把麻雀作为 四害 来消灭的运动 可是在大量捕杀了麻雀之后的几年里 却出现了严重的虫灾 使农业生产受到巨大的损失 后来科学家们发现 麻雀是吃害虫的好手 消灭了麻雀 害虫没有了天敌 就大肆繁殖起来 导致了虫灾发生 农田绝收一系列惨痛的后果 生态系统的平衡往往是大自然经过了很长时间才建立起来的动态平衡 一旦受到破坏 有些平衡就无法重建了 带来的恶果可能是人的努力无法弥补的 因此人类要尊重生态平衡 帮助维护这个平衡 而绝不要轻易去破坏它 三 生态基本规律 物物相关 律即自然界中各种事物之间有着相互联 相互制约 相互依存的关系 改变其中的一个事物 必然会对其他事物产生直接或间接的影响 在开发利用某一环境要素时 要考虑此种活动对其他环境要素及至整个生态系统的影响 在开发利用某环境要素的某一项功能时 要考虑时该环境要素的其他功能的影响 相生相克 规律即在生态系统中 每一生物种都占据一定的位置 具有特定的作用 它们相互依赖 彼此制约 共同进化 因此 为了保护和改善环境 维护生态平衡 不能随意地在生态系统中引进原来没有的物种 也不能在生态系统中随意除去某一物种 这两种做法都会使某物种发生种群爆发或灭绝 因而危及生态平衡 能流物复律生态系统中 能量在不断地流动 物质在不停地循环 但是 通常在自然生态系统中 能量只能通过生态系统一次 当它沿食物链转移时 每经过一个级位或层次 就有一大部分转化为热而逸散到世界 无法再回收利用 因此为了充分利用能量 必须设计出能量利用率高的系统 如在农业生产中设计出对农业资源 谷物 饲料 秸秆 加工剩余物 畜禽排泄物等 加以多级利用系统 物质与能量则不同 它在生态系统中反复地进行循环 其中有些还会通过食物链在生物体内发生富集 如果这些物质是有毒物质 最终将会对人类造成直接或间接危害 因此 必须控制进入环境中的有毒物质的量以及寻找和发现它们进入环境的地点 渠道及其迁移 转化规律 以便加以有效的控制 负载定额 律即任何生态系统有一个大致的负载 承受 能力上限包括一定的生物生产能力 吸收消化污染物的能力 忍受一定程度的外部冲击的能力 当生态系统所供养的生物超过它的生物生产力时 它就会萎缩乃至解体 当向生态系统排放的污染物超过它的自净能力时 生态系统就会被污染进而导致生态环境恶化 当对生态系统施加的外界冲击的周期短于它的自我恢复周期时 生态系统也将因不能自我恢复而被破坏 因此 为了保护生态系统 必须一方使它供养的生物的数量不超过它的生物生产能力 另一方面 还需确保送人生态系统的污染物量不超过它的自净能力以及使冲击周期长于生态系统的恢复周期 协调稳定 律即只有在结构和功能相对协调时生态系统才是稳定的 为了使生态系统的结构和功能保持协调状态 必须千方百计地保持生物物种的多样化 尽量减少外来干扰 同时鼓励人们去创造结构和功能相对协调 生物生产能力高的人工生态系统 时空有宜 律即每一个地方都有其特定自然和社会经济条件组合 构成独特的区域生态系统 在开发利用某特地区的生态系统时 必须充分考虑它的特性 例如 长江 黄河上游的森林生态系统与苏南的森林生态系统是不尽相同的 前者的主要功能是水土保持 而后者可能是提供木材 所以对前者应当绝对禁止采伐 五 环境问题的产生与发展 环境问题的出现 是人与环境关系不相协调的结果 它是人与环境在一定的时空中相互作用的具体体现 也是随着人类社会和经济的发展而发展的 如果按人类环境明显变化的时间为划分依据 我们可将人与环境的关系分为三个阶段 一 远古时代人类主要依赖自然而生活 对环境的影响较小 自然界的自发调节作用抵消了许多不利的环境影响 二 农业经济时代出现了农业和畜牧业 人类改造自然的作用越来越明显 引起了相应的环境问题 人类被动地接受环境惩罚或逃避环境灾难 环境问题仅是物理性冲击 环境问题的范围小 发生时间长 造成环境问题具有局部性特征 对环境的整体功能冲击小 对人类生活质量的要求并无多大的危害 解决的办法也简单 人口迁徙 休耕 三 工业经济时代人类生产力得到了突飞猛进的发展 城市化 产业化进程加快 环境问题日趋严重 形成两次环境问题高潮 人类逐渐认识环境问题 采取相应环境对策 第二章环境保护与可持续发展 一 环境保护的提出及发展20世纪中叶以前 人们并末提出环境保护的概念20世纪50年代以后 随着环境污染的加剧 日 美等国家出现了反污染运动 但仍比较狭义地把环境保护理解为只是对 三废 的治理 是局部的问题 没有把环境污染与整个生态危机联系起来 对其危害性与复杂性认识不足 也没有把环境问题与社会因素联系起来 所以未能提出解决的根源 20世纪中叶 随着环境污染的日趋加重 特别是西方国家公害事件的不断发生 环境问题频频困扰人类 1962年 美国海洋生物学家蕾切尔 卡逊 RachelCarson 在潜心研究杀虫剂所产生的种种危害之后 发表了一部引起很大轰动的科普著作 寂静的春天 寂静的春天 对传统行为和观念的早期反思 她还向世人呼吁 我们长期以来行驶的道路 容易被人误认为是一条可以高速前进的平坦 舒适的超级公路 但实际上 这条路的终点却潜伏着灾难 而另外的道路则为我们提供了保护地球的最后惟一的机会 但是蕾切尔 卡逊并没有指出另外的道路究竟是什么 但是她的思想在世界范围内 较早地引发了人类对自身的传统行为和观念进行比较系统和深入地反思 增长的极限 引起世界反响的 严重忧虑 罗马俱乐部的成立1968年 来自世界各国的几十位科学家 教育家和经济学家等学者聚会罗马成立了一个非正式的国际协会 罗马俱乐部 TheClubofRoma 它的工作目标是 关注 探讨与研究人类面临的共同问题 使国际社会对人类面临的社会 经济 环境等诸多问题 有更深入的理解 并在现有全部知识的基础上推动采取能扭转不利局面的新态度 新政策和新制度 受俱乐部的委托 以麻省理工学院丹尼斯 L 米都斯 Dennis L Meadows 为首的研究小组 针对西方的高增长理论进行了深刻反思 并于1972年提交了俱乐部成立后的第一份研究报告 增长的极限 报告深刻阐明了环境的重要性以及资源与人口之间的基本联系 报告认为 由于世界人口增长 粮食生产 工业发展 资源消耗和环境污染这五项基本因素的运行方式是指数增长而非线性增长 全球的增长将会因为粮食短缺和环境破坏于下世纪某个时段内达到极限 就是说 地球的支撑力将会达到极限 经济增长将发生不可控制的衰退 因此 要避免因超越地球资源极限而导致世界崩溃的最好方法是限制增长 即 零增长 丹尼斯 L 米都斯博士 美国 麻省理工学院研究小组成员 指导者 本书由罗马俱乐部 波托马克学会和麻省理工学院研究小组联合出版 由麻省理工学院研究小组具体担任研究工作 是罗马俱乐部提交给国际社会的第一个报告 增长的极限 一发表 在国际社会特别是在学术界引起了强烈的反响 该报告在促使人们密切关注人口 资源和环境问题的同时 因其反增长情绪而遭受到尖锐的批评和责难 但是 报告所表现出的对人类前途的 严肃的忧虑 以及唤起人类自身的觉醒 其积极意义却是无庸置疑的 它所阐述的 持续增长 合理的持久的均衡发展 为孕育可持续发展的思想萌芽提供了土壤 只有一个地球 联合国人类环境会议 1972年 联合国人类环境会议在斯德哥尔摩召开 来自世界113个国家和地区的代表汇聚一堂 共同讨论环境对人类的影响问题 美国著名学者巴巴拉 沃德 BarbaraWard 和雷内 杜博斯 RenceDubos 为本次大会提交了一份背景报告 只有一个地球 该报告把人类生存与环境的认识推向了一个新的境界 本次会议通过了 人类环境宣言 宣布了7个共同观点和26项共同原则 它向全球呼吁 现在已经到达历史上这样一个时刻 我们在决定世界各地的行动时 必须更加审慎地考虑它们对环境产生的后果 二 可持续发展的提出 我们共同的未来 环境与发展思想的重要飞跃 我们共同的未来 分为 共同的问题 共同的挑战 共同的努力 三大部分 报告将注意力集中于人口 粮食 物种和遗传资源 能源 工业和人类居住等方面 在系统探讨了人类面临的一系列重大经济 社会和环境问题之后 提出了 可持续发展 的概念 即满足当代人的需求 又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展 这一概念在1989年联合国环境规划署 UNEP 第15届理事会通过的 关于可持续发展的声明 中得到接受和认同 联合国环境与发展大会 环境与发展的里程碑 20世纪80年以来 国际社会关注的热点已由单纯注重环境问题逐步转移到环境与发展二者的关系上来 而这一主题必须由国际社会广泛参与 在这一背景下 联合国环境与发展大会 UNCED 于1992年6月在巴西里约热内卢召开 共有183个国家的代表团和70个国际组织的代表出席了会议 102位国家元首或政府首脑到会讲话 会议通过 里约环境与发展宣言 又名 地球宪章 和 21世纪议程 两个纲领性文件 前者是开展全球环境与发展领域合作的框架性文件 是为了保护地球永恒的活力和整体性 建立一种新的 公平的全球伙伴关系的 关于国家和公众行为基本准则 的宣言 它提出了实现可持续发展的27条基本原则 后者则是全球范围内可持续发展的行动计划 它旨在建立21世纪世界各国在人类活动对环境产生影响的各个方面的行动规则 为保障人类共同的未来提供了一个全球性措施的战略框架 此外 各国政府代表还签署了联合国 气候变化框架公约 等国际文件及有关国际公约 可持续发展问题世界首脑会议 2002年8月26日 9月4日南非约翰内斯堡 会议通过 约翰内斯堡可持续发展声明 政治宣言 37条 可持续发展问题世界首脑会议执行计划 行动计划 会议针对 可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济 促进可持续发展机制框架 两大主题围绕 达成新的可持续发展政治承诺 全面评估过去二十年可持续发展领域取得的进展和存在的差距 应对新挑战制订新的行动计划 三大目标 进行了深入讨论 正式通过 我们憧憬的未来 这一大会成果文件 可持续发展问题世界首脑会议 2012年6月20日 22日巴西里约热内卢 成果文件重申了 共同但有区别的责任 原则 决定启动可持续发展目标讨论进程 强调可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济是实现可持续发展的重要工具之一 敦促发达国家履行官方发展援助承诺 以优惠条件向发展中国家转让环境友好型技术 帮助发展中国家提高可持续发展能力 来自世界上190多个联合国成员国 100多位国家元首或政府首脑 约5万名各界代表出席了大会 温家宝总理率领中国政府代表团出席大会 并在大会正式开幕式后第一位发言 发表了题为 共同谱写人类可持续发展新篇章 的重要演讲 宣布了我国将向联合国环境规划署信托基金捐款600万美元 用于帮助发展中国家提高环境保护能力的项目和活动 安排2亿元人民币开展为期3年的国际合作 帮助小岛屿国家 最不发达国家 非洲国家等应对气候变化等一揽子行动计划 温家宝总理还在联合国可持续发展大会高级别圆桌会上作了题为 创新理念务实行动坚持走中国特色可持续发展之路 的发言 可持续发展观念的形成既可以追溯到古代文明的哲理精华 又富蕴着现代人类活动的实践总结 只有当人类向自然的索取 能够同人类向自然的回馈相平衡时 只有当人类为当代的努力 能够同人类为后代的努力相平衡时 只有当人类为本地区发展的努力 能够同为其他地区共建共享的努力相平衡时 全球的可持续发展才能真正实现 古代朴素的可持续发展思想当前大多数的环境问题 都是来自于人类对生态系统的错误行动 或许 我们需要从中国古人那里吸取有关可持续发展的思想 以兹检讨作为后人因为愚蠢的自高自大 蒙昧的战天斗地 征服自然所犯下的违背 古训 的过失 以俟更有效地改善生存环境 以便能够生存下去 有文字记载的最早的保护环境者当数黄帝 据 史记 五帝本纪第一 卷一 黄帝 时搏百谷草木 淳化鸟兽虫蛾 旁罗日月星辰水波土石金玉 劳勤心力耳目 节用水火材物 司马迁在 史记 殷本纪第三 告诉了我们 网开三面 的故事 尚汤还在作诸侯的时候 一天 汤出 见野张网四面 祝曰 自天下四方皆入吾网 汤曰 嘻 尽之矣 乃去三面 祝曰 欲左 左 欲右 右 不用命 乃入吾网 这是古代君侯保护鸟类的最早记载 据载 大禹具有良好的生态保护意识 禹之禁 春三月 山林不登斧 以成草木之长 夏三月 川泽不入网罟 以成鱼鳖之长 逸周书 大聚解 周文王临终之前嘱咐武王要加强山林川泽的管理 保护生物 因为国家治乱兴亡都要仰仗生态的好坏 他说 山林非时不升斤斧 以成草木之长 川泽非时不入网罟 以成鱼鳖之长 不麛不卵 以成鸟兽之长 是以鱼鳖归其渊 鸟兽归其林 孤寡辛苦 咸赖其生 逸周书 文传解 显然古人已经懂得在向自然界索取资源时 一定要有节制 要注意时令 要按一定的季节进行捕鱼 猎兽的生产活动 同时 可持续发展观还充分包含着人类活动的实践映象 是对 人与自然关系 人与人关系 两大正确认识的完整综合 它始终贯穿着 人与自然的平衡 人与人的和谐 这两大主线 并由此出发 去进一步探寻 人类活动的理性规则 人与自然的协同进化 发展轨迹的时空耦合 人类需求的自控能力 社会约束的自律程度 以及人类活动的整体效益准则和普遍认同的道德规范 等 通过平衡 自制 优化 协调 最终达到人与自然之间的协同以及人与人之间的公正 可持续发展战略的核心是经济发展与保护资源 保护生态环境的协调一致 让人类子孙后代能够享有充分的资源和良好的自然环境 可持续发展是一个长期的战略目标 需要人类世世代代的共同奋斗 现在是从传统增长到可持续发展的转变时期 因而最近几代人的努力是成功的关键 可见 环境与发展是不可分割的 它们相互依存 密切相关 可持续发展的战略思想已成为当代环境与发展关系中的主导潮流 作为一种新的观念和发展道路必将被人们广泛接受 三 可持续发展对法学理论的挑战 古代社会 义务本位近代社会 以 原子说 为哲学基础 确立了 个人本位 即 权利本位 法律的任务由使人尽其义务而转向保护权利 19世纪末 社会本位20世纪90年代 生态本位 法学需要关注 一 当代人 二 未来人 继承法中胎儿是否属于 三 社会制度差异性 多样性 四 法律制度 五 经济发展 循环经济 六 环境成本 六 消费方式 虚拟治理成本为 亿元 占当年 的 思考题 课堂作业 1 从可持续发展角度 谈谈自然界或动物能否成为法律关系的主体 说明理由 第三章环境与资源保护法概述 第一节环境法的概念与特征 一 环境法的称谓综观世界各国有关环境立法 其称谓均不尽相同 美国 多称为 环境立法 EnvironmentalLegislation 或 环境法 EnvironmentalLaw 此乃其广义之称谓 而其狭义之称谓则为 环境保护法 EnvironmentalProtectionAct 或 环境政策法 EnvironmentalPolicyAct 前西德一般称为 干扰侵害防护法 Immissionsschutzgesetz 前东德则通常称为 国土整治法 西欧国家大多称为 污染控制法 前苏联及东欧一些国家则普遍称为 自然保护法 其包括了环境保护 名胜古迹保护和自然资源保护等 日本 过去均称为 公害法 我国 则称为 环境保护法 鉴于环境法内容包括污染防治和自然环境与资源的保护两个方面 而 污染控制法 等称谓容易被人理解为只限于对环境污染的防治 而未能概括环境法的全部内容 为此 采取这一称谓的国家在保留过去称谓的同时 也称其为 环境法 而日本由于公害法主要是针对公害发生源的控制 对于诸如高速公路 新干线 机场 军事基地 核等能源基地 海面和湖泊的填埋及拓干 滑雪场等娱乐场所设施 无秩序的都市开发等因国土开发造成自然环境的破坏以及对都市 农村的历史 社会 文化环境的扰乱则无能为力 有鉴于此 日本学术界有人呼吁有必要制定与公害法意义不同的环境法 于是 日本于1993年11月19日颁布了 环境基本法 此外 鉴于环境法的任务并不只限于对环境的保护 还包括对环境质量的改善 而我国 环境保护法 这一称谓则只见 保护 不见 改善 未能全面概括环境法的任务 为此目前已趋向于使用 环境法 这一称谓 由上可见 关于环境法的称谓 不同的国家有着不同的称谓 而且即便是同一个国家在不同的时期也有着不同的称谓 目前大多数国家都趋向于用 环境法 这一称谓 表明人类对环境问题的认识水平已有所提高 认识到环境问题不仅仅是环境污染 还包括了环境破坏 同时 还认识到人类对于环境不仅仅是保护 还应当予以改善 而 环境法 称谓的改变正是人类对环境问题认识水平不断提高的具体反映 二 环境法的概念 美国环境法的概念存在着比环境法的称谓更多的主张 而且至今尚未形成一个一致公认的环境法概念 比如 美国法学家对环境法的概念就有各种不同的表述 或主张 环境法可以被定义为行星家政管理 planetaryhousekeeping 法 它旨在保护这颗行星和它的人民免受破坏地球及其生命支持系统的活动的危害 威廉 H 罗杰斯教授 乔治敦大学法律中心 或认为 环境法由为同污染 滥用和忽视空气 土地 和水资源作斗争而设计的法律战略 legalstrategies 和程序所组成 约瑟夫 L 萨克斯 JosephL Sax 教授 密执安大学法学院 或提出 环境法是关于自然和人类免遭不明智的生产和发展的后果之危害的法规 行政条例 行政命令 司法判决和公民和政府求助于这些 法律 时所凭借的程序性规定 威廉 戈德伐 WilliamGeldfarb 教授 卢杰斯大学法学院 或认为 环境法包括下列各项所提供的对我们的环境的保护 1 美国宪法 2 各州宪法 3 联邦 州法规和地方法令 4 联邦 州和地方政府制定的管理条例 5 解释上述法规和条例的法院判决 6 普通法 CommonLaw 托马斯 F P 苏里文 ThomasF P Sullivan 律师 政府文献汇编社总裁 或提出 环境法 当我们使用这个词时 是一个由多种法规组成的复杂的混合体 它包括联邦法规 州法规和地方法规 还包括各种行政法规以及解释和适用这些法规的各种司法判决 其内容包括 污染控制 对环境中各种有毒物质的控制 拟议中的经济发展项目的环境影响分析 以及各自然区域的保护等 整个环境法是一个由联邦和州之间的关系和冲突 行政法 行政程序 民法 刑法 以及国家关于科学 技术和能源的发展政策组成的复杂的混合体 罗杰 M 芬德利教授 RogerM Findley 依利诺大学法学院 日本日本法学家对环境法概念的表述亦有广义和狭义之分 广义上的环境法 是指以公害 环境问题为对象而形成和发展起来的法律规范的总称 它包括与环境问题本身相密切联系的人口 产业 开发 能源 资源等的法律 以及全部与人类生活 生产活动有关的法律 而狭义上的环境法 则是指直接以环境保全为目的的法律 即把以环境保全为主要内容的法律称为环境法 我国法学界关于环境法概念亦有各种不同的表述 或主张 环境法是由国家制定或认可 并由国家强制保证执行的关于保护与改善环境和自然资源 防治污染和其他公害的法律规范的总称 金瑞林教授 北京大学法律系 或认为 环境法是指国家为了协调人与环境的关系 防治环境问题而制定的 调整因开发 利用 保护 改善环境所发生的社会关系的法律规范或法律规定的总称 蔡守秋教授 武汉大学法学院 或提出 环境法是调整因保护和改善生活环境和生态环境 防治污染和其他公害而产生的各种社会关系的法律规范的总称 张坤民 原国家环境保护局副局长 现任中国可持续发展研究会副理事长 各种关于环境法概念的表述 均在一定程度上反映了人们对环境法概念的理解 体现了人们对人与环境关系以及环境法功能的不同认识 有一定的可取之处 但是 它们都没有将环境法与人类社会的可持续发展相联系 而实际上 环境法的终极目的是要实现人类社会的可持续发展 作为人类社会可持续发展进程中重要组成部分的环境保护 主要是靠环境法得以实施的 环境法是以实现人类社会的可持续发展为目的而制定的用以全面协调人与环境的关系 并调整人们在开发 利用 保护 改善环境的活动中所产生的各种社会关系的法律规范的总称 这一概念包括如下几层含义 一 环境法是某类具有共同目的的法律规范的总称 即所有以实现人类社会的可持续发展为目的而全面协调人与环境的关系 并调整人们在开发 利用 保护 改善环境活动中所产生的各种社会关系的法律规范 都属于环境法的范畴 二 环境法是一个独立的部门法 与其他部门法一样 环境法也同样具有法的基本属性 即它是由国家制定或认可的 用立法形式予以颁布 并以国家强制力保障其实施的法律规范 三 环境法协调的是人与环境的关系 它包括协调人与自然的关系和人与人的关系两个方面 四 环境法调整的是一种特定的社会关系 即它只调整人们在开发 利用 保护 改善环境活动中所产生的各种社会关系 三 环境法的特征 一 调整范围的广泛性由于环境法既要协调人与自然的关系 也要协调人与人的关系 既要防治人对环境的侵害 又要防止对他人环境权益的侵害 为此其调整的范围相当广泛 1 保护对象的广泛性2 法律主体的广泛性3 调整内容的广泛性 二 运用手段的科学技术性 环境法的终极目的是实现人类社会的可持续发展 为了实现这一目的 它要求人们更多地运用与环境承载能力 这种承载能力即环境向人类提供资源和同化废物的能力 达到有机协调的方式来发展经济 要求将经济体系的运行纳入生物界的物质循环和能量运动的大框架内 努力把对环境的负荷减少到最低限度 从而实现人与自然的和谐 这就决定了环境法必须体现自然规律的要求 将生态学规律作为制定环境法的自然科学理论基础 把大量的技术规范和操作规程以及工艺设备要求等纳入环境法中 比如各种环境标准 环境监测规程 合理开发利用环境资源的操作规程 防治环境污染和破坏的生产工艺技术要求等等 这就使得环境法具有不同于其他部门法的突出特征 即较多地运用科学技术手段来调整人与自然的关系 三 牵涉法律的多样性 由于环境法调整的范围相当广泛 涉及的社会关系极为复杂 运用的手段各式各样 从而决定了所采取的法律措施的多样性 四 保护权益的共同性 由于环境法所保护的环境是整个人类赖以生存和发展的基础 而环境的整体性决定了整个环境不可能为某个阶级 阶层或个人所独占 为此 环境法所保护的权益具有共同性 即对全人类和整个社会都有利 它并不因人而异 并不会因各人的职业 性别 地位 宗教信仰等不同而有所差别 也不会因制度而异 无论是实行社会主义的国家 还是实行资本主义的国家 环境法所保护的权益都是一样的 都是为了确保当代人及其子孙后代过健康而又富有生产成果的生活 这也是它不同于其他一些政治性较强的部门法的显著特征 第二节环境法的基本原则 环境法的基本原则 是指为环境法所确认并体现环境法本质和特征的基本原则 它贯穿于整个环境法体系 对贯彻和实施环境法具有普遍的指导作用 综观当代环境立法其基本原则主要有 环境保护同经济 社会持续发展相协调原则 预防优先 为主 防治结合 综合治理原则 全面规划 合理利用自然资源原则 污染者负担原则 国家干预原则 一 环境保护同经济 社会持续发展相协调原则 一 环境保护同经济 社会持续发展相协调原则的内容环境保护同经济 社会持续发展相协调原则是当代环境立法的首要基本原则 它不仅反映了当代环境法的实质和体现了当代环境法的价值取向 同时也符合当代环境法的发展趋势 具有十分丰富的内容和非常深邃的思想 1 该原则反映了当代环境法的实质当代环境法将实现人类社会的可持续发展作为环境立法的终极目标加以规定 而环境保护同经济 社会持续发展相协调原则正是以强调在环境的承载力内发展经济为出发点要求使用自然资源时 应将废物量减到最小限度 要求在生产中最大限度地回收利用各种废料 要求维护生态系统的完整性 在对其进行任何改变之前 需仔细评价可能产生的后果 要求当环境退化为不可避免时 必须将其退化减至最低限度 最大限度地利用环境改善与社会 经济发展之间的互补性 要求把环境效益同经济效益和社会效益结合起来 作为一个整体加以研究 要求制定经济增长 合理利用资源与环境效益相结合的长期政策 要求制定协调经济增长与环境保护之间的关系的长远规划 从而较为客观地反映了当代环境法的实质 2 该原则体现了当代环境法的价值取向当代环境法通过法律形式保证合理开发和利用自然环境和自然资源 保护和改善生活环境和生态环境 防治污染 环境破坏和其他环境问题 把人类对环境资源的开发利用限制在环境的承载能力之内 从而达到人与自然的共存共荣 这便是当代环境法的价值取向 而环境保护同经济 社会持续发展相协调原则正是以追求人与自然的和谐为核心 要求当代人在创造与追求今世发展与消费的时候 应承认并努力做到自己的机会与后代人的机会相平等 不能因当代人一味地 片面地追求今世的发展与消费 而毫不留情地剥夺后代人本应合理享有的同等的发展与消费的机会 要求放弃单纯靠增强投入 加大消耗来实现发展 牺牲环境来增加产生的传统发展方式 要求运用使发展更少地依赖地球上有限的资源 更多地与环境承载能力达到有机协调的方式来发展经济 从而较为充分地体现了当代环境法的价值取向 3 该原则符合当代环境法的发展趋势1992年联合国环境与发展大会确立了可持续发展的新战略和新观念 从而对当代环境法的发展产生了极其深刻的影响 它要求当代环境法应围绕 可持续发展 这一中心来确立其立法原则 确定其立法目标和任务 架构其立法体系 更新其立法内容 建立其基本制度 完善其环境权利体系 使之符合可持续发展的要求 而环境保护同经济 社会持续发展相协调原则正是通过调整因开发 利用 保护 改善环境所发生的社会关系 包括人与环境的关系和人与人的关系 执行环境保护的各项政策 维护和促进可持续发展的行为 禁止和处罚不可持续发展的活动 并通过自身的不断完善 来实现可持续发展的目的 从而符合了当代环境法的发展趋势 二 环境保护同经济 社会持续发展相协调原则在我国的贯彻我国现行环境法的 环境保护同经济 社会发展相协调原则 包含有持续发展的内容 即以 经济建设 城乡建设 环境建设同步规划 同步实施 同步发展 实现经济效益 社会效益 环境效益的统一 为基本内容 从而与 环境保护同经济 社会持续发展相协调原则的出发点 强调在环境的承载能力之内发展经济基本相符 然而 仔细考察 不难看出 二者的侧重点有所不同 前者是从横向关系对环境保护和经济 社会发展提出要求的 它主张不能为了社会经济的发展不顾环境 也不能为了保护环境阻碍社会经济的发展 必须把环境保护同经济 社会发展结合起来 使它们处于一种相互协调的状态 显然它更侧重于当代人的发展 而后者则是从纵向关系对环境保护和经济 社会发展提出要求的 它主张为了确保人类的持续生存和发展 必须把环境保护同经济 社会活动全面 有机地结合起来 并按照生态持续性 经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动 显然它所侧重的是当代人及其子孙后代的永续发展 相比之下 后者更能全面体现持续发展战略对环境法的要求 为此 有必要对我国现行环境法的 环境保护同经济 社会发展相协调原则 进行调整 将其改为 环境保护同经济 社会持续发展相协调原则 这样既体现环境保护同经济 社会发展相协调的基本内容 又将这种协调加以延续 使之既满足我国当代人的发展需要 又不对我国后代人的发展需要构成危害 从而与环境法的发展趋势相符合 二 预防优先 防治结合 综合治理原则 一 预防为主 防治结合 综合治理原则产生的历史背景预防为主 防治结合 综合治理原则是当代环境法的一项重要的基本原则 然而在20世纪60年代末之前 人类还没有真正认识到环境在自身生存和发展中的价值 虽然也制定了一些防治污染的法律 如美国于1948年制定的 联邦水污染防治法 1955年制定的 大气污染控制援助法 以及联邦德国在这个时期颁布的 联邦水利法 和 空气污染控制法 等 但都只是采取 头痛医头 脚痛医脚 的方法 仅仅针对某一环境要素作出保护规定 而没有将环境作为一个整体来对待 到了60年代末后 随着环境问题的日益加剧 各国才逐渐认识到各种环境要素是相互联系的一个整体 孤立地防止某一种环境要素的污染并不能彻底解决问题 于是 提出了 与其在环境问题出现后治理 不如在未出现前就预防 的观点有鉴于此 各国环境立法逐渐从消极的防治污染转到了积极的预防上来 采取了预防为主和综合治理的环境政策 并将预防为主 防治结合 综合治理原则作为环境立法的重要原则加以确立 预防优先 防治结合 坚持源头预防 在经济社会发展战略 政策和规划的研究制定过程中充分考虑环境容量 坚持环境优先 以保护环境优化经济社会发展 坚持全过程预防 在生产 流通 分配和消费的各个环节融入环境保护 早就提出绝不走西方的老路 先污染 后治理方针 预防为主 优先 防治结合 综合治理现实先污染后治理 边治理边破坏 温家宝在第六次全国环境保护大会强调 要加快实现三个转变 一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重 在保护环境中求发展 二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步 努力做到不欠新帐 多还旧帐 改变先污染后治理 边治理边破坏的状况 三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律 经济 技术和必要的行政办法解决环境问题 自觉遵循经济规律和自然规律 提高环境保护工作水平 市场失灵政府失灵法律也失灵 上访越来越多私力救济的现象不能说我国没有法律 而是法律没有起到应有的作用 所谓全面规划 合理利用自然资源原则 是指人们在开发利用自然资源时 必须全面规划 合理布局 为自然资源的再生 为人类社会和经济的持续发展预留一些空间 使之永远为人类所利用 它包括有计划地节约自然资源 保护和改善可以再生的自然资源以及维持现有的环境品质 此外 对于目前现存的环境品质也应善加保护 禁止任何增加自然环境负担的行为 使现存的环境品质不再变坏 在开发和利用自然资源时 要充分考虑自然环境的负载能力 使之不致恶化 由此可见 全面规划 合理利用自然资源原则是以 预留空间理论 为基础的 是基于自然界对人类各种干扰环境行为忍受程度的有限性 而要求人类不应用尽一切自然资源 应当为自然资源的再生和人类未来的发展预留一些空间的 三 全面规划 合理利用自然资源原则 一 污染者负担原则产生的历史背景众所周知 在过去很长一段时间内 造成环境污染或环境破坏的人只要没有对具体的人或财产造成直接损害就无须承担任何责任 随着环境污染和环境破坏的加剧 国家对环境保护的投资也越来越大 于是 有人开始对这种作法提出质疑和反对 认为国家投资实际上是全体纳税人的投资 凭什么由个别人造成的环境污染或破坏要由全体社会成员来为其负担呢 四 污染者负担原则 针对这一问题 由24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972年首次提出了 污染者负担原则 polluterpays principle 或称为 污染者赔偿原则 由于该原则有利于实现社会公平和防治环境污染 所以很快被一些国家确定为环境保护的一项基本原则 而1992年在联合国环境与发展大会上通过的 关于环境与发展的里约宣言 的原则13中规定 各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律 该宣言的原则16中也规定 考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点 国家当局应该努力促使内部负担环境费用 这是对污染者负担原则的国际认可 在其影响下 各国纷纷将污染者负担原则作为环境立法的一项重要基本原则加以确认 然而 污染者负担原则在实际施行中也并非完全公平 因为环境污染结果的发生往往须经长时间反复多次的污染 甚至是多种因素的复合累积之后 方才显现出来的 其牵涉的高深科技知识非一般常人所能了解 其因果关系之有无更非普通方法所能确定 况且 形成污染的多种因素中的每个单一的排污行为大多又是合法的 很难确定谁是污染者 为此 立法上只能将那些对某一污染负有共同危险责任的行为人 不论其主观上有无过错 也不论各行为人之间有无共同污染的意思联络 只要他们对污染的发生有着直接和间接的因果关系 那么各行为人就应当共同地或分别不同程度地承担赔偿责任 可见 污染者负担原则与上述各项原则不同 它主要是针对已经发生的污染而起作用的 即事后的消极补偿 同时 它作为国家保护环境的一种手段 还可以通过征收超标准排污费或排污税等形式 来达到促使行为人减少对环境污染的目的 但是 有时这一手段并非十分奏效 有些污染者在缴纳了一定的排污费或排污税后 仍然继续排污 针对这一情况 很多国家采用了一种污染者负担的新制度 即惩罚性赔偿制度 该制度规定对于那些为一己之利而故意违反环境法规 造成环境污染者 不仅责令其赔偿损失 而且责令其支付惩罚性的赔偿费 这种惩罚性的赔偿费往往高于其污染所造成的实际损失的几倍乃至几十倍 目的在于惩罚故意违法者 威慑后来的违法者 比如 美国 加州海岸带法 第30822条就规定 州海岸带委员会可以对故意违反该法规定