中 国 铁 道 部 外 资 中 心 中央民族大学西部发展研究中心.doc

时间就是金钱 效率就是生命 唯有惜时才能成功 唯有努力方可成就 贵阳 广州新建铁路项目贵阳 广州新建铁路项目 社会评估暨少数民族发展计划社会评估暨少数民族发展计划 中中 国国 铁铁 道道 部部 外外 资资 中中 心心 中央民族大学西部发展研究中心中央民族大学西部发展研究中心 20082008 年年 8 8 月月 IPP319 2 项目名称 项目名称 贵阳贵阳 广州新建铁路项目社会评估暨少数民族发展计划广州新建铁路项目社会评估暨少数民族发展计划 项目负责人 项目负责人 张海洋 汉 中央民族大学西部发展研究中心主任 教授张海洋 汉 中央民族大学西部发展研究中心主任 教授 贾仲益 苗 中央民大西部发展研究中心副主任 副教授贾仲益 苗 中央民大西部发展研究中心副主任 副教授 项目组成员 项目组成员 陈韦帆 满 中央民族大学民族学与社会学学院研究生陈韦帆 满 中央民族大学民族学与社会学学院研究生 钟文烘 畲 中央民族大学民族学与社会学学院研究生钟文烘 畲 中央民族大学民族学与社会学学院研究生 沈沈 洁 汉 中央民族大学民族学与社会学学院研究生洁 汉 中央民族大学民族学与社会学学院研究生 冯冯 岸 布依 中央民族大学民族学与社会学学院研究生岸 布依 中央民族大学民族学与社会学学院研究生 吴辉成 壮 中央民族大学民族学与社会学学院研究生吴辉成 壮 中央民族大学民族学与社会学学院研究生 报告撰写人员 报告撰写人员 贾仲益贾仲益 张海洋张海洋 沈洁沈洁 陈韦帆陈韦帆 钟文烘钟文烘 冯岸冯岸 3 目目 录录 内容提要内容提要 7 75 5 1 1 项目内容和区域发展概况项目内容和区域发展概况 10108 8 1 1 项目背景 108 1 2 项目意义 119 1 3 区域发展现状 1310 1 3 1 自然 经济和人文地理 1310 1 3 2 经济和社会发展概况 1411 2 2 项目区少数民族概况和相关政策项目区少数民族概况和相关政策 16161313 2 1 当前民族格局及历史成因 1613 2 2 当地民族社会文化总体特点 1714 2 3 适用政策法规框架 1815 2 3 1 中国民族政策 1815 2 3 2 中国的民族法规框架 1815 2 3 3 民族区域自治法 和相关条例 2017 2 3 4 其他相关法律法规 2118 2 3 5 世界银行有关少数民族政策 2219 2 4 项目影响的具体范围 2219 2 4 1 施工直接影响区 2320 2 4 2 项目间接影响区 2421 2 4 3 项目效果辐射区 2521 2 5 小结 2521 3 3 项目区居民和少数民族发展基线调查项目区居民和少数民族发展基线调查 26262323 3 1 评估方法 2623 3 2 过程和结果 2824 3 3 民族经济社会宏观情况 3529 3 4 少数民族经济社会文化微观情况 4434 3 4 1 壮侗语族 古代百越系 4534 3 4 2 苗瑶语族 古代苗蛮系 4838 3 4 3 其他少数民族 族群 5039 4 4 利益相关者分析利益相关者分析 51514141 4 1 业主 5141 4 2 世界银行 5141 4 3 设计和施工方 5141 4 4 项目区居民 5242 4 5 少数民族 5342 4 6 其他弱势群体 5343 4 7 非自愿移民 5444 4 5 5 项目各阶段少数民族协商计划项目各阶段少数民族协商计划 55554545 5 1 项目准备期和协商对象 内容和方法 5545 5 2 项目实施期间的协商对象 内容和机制 5646 6 6 协商对项目规划设计的宏观影响成效协商对项目规划设计的宏观影响成效 59594848 6 1 项目方案比选 5948 6 2 项目支持度显示 5948 7 7 项目对少数民族的微观影响项目对少数民族的微观影响 61615050 7 1 项目正面影响 6150 7 2 负面影响的范围内容程度和对策 6251 7 3 关于项目影响的部分案例 6352 8 8 少数民族发展计划少数民族发展计划 70705656 8 1 计划原则 7056 8 2 正面影响增强措施 7157 8 3 负面影响的节制和减免措施 7258 8 4 增益行动计划 7359 8 5 资金来源和管理机构设置 7460 8 6 经费概算和申请 7460 8 7EMDP 案例 7460 8 8 移民概况及 RAP 案例 8770 9 9 社会经济效果监测评估社会经济效果监测评估 96967676 9 1 监测评估的目标 主体与任务 9676 9 2 监测评估的依据 原则与主要内容 9677 9 3 基底调查情况 9878 9 4 监测评估的指标 9879 9 4 1 社区监测评估指标 9879 9 4 2 农户监测评估的指标 9980 9 5 监测与评估的周期和信息公开 10080 10 10 结论结论 1011018181 10 1 项目总结 10181 10 2 沿线少数民族对项目的支持度 10182 10 3 对施工单位的行动建议 10182 10 4 纠纷及解决及协商机制 10283 附录附录 1031038484 5 内容提要内容提要 本报告经两轮实地调查和比较研究 确认项目区及沿线存在如下事实 第一 项目走向 知情范围和支持度第一 项目走向 知情范围和支持度 贵阳 广州新建铁路全长 857 3 公里 建在中国南部黔 桂 粤 3 省边缘多民族山区 从西向东联通贵阳 桂林和广州 3 个大城市 穿越布依 苗 瑶 水 侗 壮等 6 个少数民族聚居区 本项目作 为西南山地联接东南沿海及珠三角的快速通道 能与现有 5 条南北走向铁路和 6 条国道公路交叉成网 从而为沿线 3 省区偏远地带的经济社会发展提供强大客货 运力 它通过改善华南山区路网格局来盘活沿线少数民族地方的自然资源和文化 资本 增强少数民族和弱势群体经济能力和社会地位 具有扶贫和促进社会发展 与文化公平传承的多重功能 因而得到当地政府居民的高度支持 本项目三省区 之间经济落差较大 文化差异明显 人流物流密集 但因当地公路条件差 事故 多 遂使交通成为发展瓶颈 本项目能极大地缩短交通时间 增加客货流量 增 进乘客舒适安全 便利内地各民族劳工和农林产品到沿海工作和交易 且方便沿 海居民到内地山区旅游或投资 目前沿线各地政府和各民族居民均已知情 他们 强烈期待项目早日开工建设 并愿全力提供支持 第二 项目区和敏感目标 第二 项目区和敏感目标 本项目立项一年来 线路多次调整 影响范围也 多有变动 现根据可研报告和移民安置计划确知 它穿越黔南 黔东南 桂东北 和粤西北 9 个地 州 市 26 个县 市 区 87 个乡 镇 226 个村寨 另有 13 个居委 会 预计永久征地 32617 3 亩 其中耕地约占 57 6 根据该地区人均拥有耕地 数量测算 受项目征地影响的人口为 14359 户 63164 人 此外 本项目还将征用 24078 4 亩临时建设用地 建筑拆迁面积约 1934124 平方米的建筑将要拆迁 其 中 73 1 为住房 包括农村房屋 774183m2 城镇房屋 638698m2 在拆迁建筑中 学校为 30467 m2 占拆迁总面积的 3 左右 工商企业房屋为 490776 m2 需要 搬迁 32439 人 两者合计 受本项目征地拆迁影响的居民共约 2 5 万户 9 5 万人 占项目所经过市 县 区人口总数 15 项目区内有 1 个壮族自治区 2 个自治州 黔南布依族苗族和黔东南苗族侗 族 4 个自治县 贵州三都水族 广西三江侗族 龙胜各族和恭城瑶族 2 个 民族乡 贵州榕江三江水族 广西钟山两安瑶族 和 4 个散居瑶族村 广西贺州 八步东侧段 少数民族居住区占线路近 80 但受拆迁征地影响的少数民族人 口仅占受影响总人口的 1 5 本项目在珠江水系水源供给区建设 但由于工程设 计已经采取规避和防范措施 不会造成环境难题 本项目建设没有整体动迁居民 社区 没有触及重大历史文物和自然生态目标 没有重大公共卫生难题 也没有 6 当地民族绝对禁忌动土的目标存在 第三 当地政府对项目的期待和要求 第三 当地政府对项目的期待和要求 本项目沿线各县市区均有大量林产品 绿色农产品 民族文化旅游资源和劳动力资源 因此当地政府都希望本项目能够 照顾到地方的产业和城市发展规划 尽量靠近县城设站并预留货运站场 以增加 地方收益和发展能力 榕江 从江 黎平三县政府有借助贵广铁路和贵广高速公 路建设之机 依托便捷交通和站场条件 把本县县城发展和提升为中等城市的设 想 三都 榕江 从江 三江和恭城等民族地方政府 希望铁路站线设计中注意 吸收当地民族文化元素 以彰显地方特色 树立民族形象 沿线少数民族县市政 府还要求本项目施工道路与当地交通局规划的道路体系配合 以便日后升级并使 地方交通网得到完善 本项目与目前在建的贵广高速公路平行 有高速公路互通 口的地方政府均希望本项目的站点能与互通口有道路衔接 第四 地方政府和居民对项目的支持度和要求 第四 地方政府和居民对项目的支持度和要求 项目沿线少数民族自治地方 政府和社区居民特别欢迎本项目 支持度接近 100 与此同时 他们也对拆迁 征地 施工建设和运营管理提出如下要求和建议 一是靠近城郊的农村居民强调当地城乡物价相近 且少数民族更依赖土地资 源 因而要求缩小征地补偿的城乡价格差别 二是本项目路基从社区背后山坡 即社区水源供给方向 横切穿越时 要保 持水文和水源 保障社区道路 包括牲畜和农林工作道路和其他设施完整 如有 损坏要及时修复或合理赔偿 三是项目沿线居民多有风水和祖先崇拜观念 相信社区背后山坡有本家或本 村风水龙脉 有些山坡且有先人坟墓 项目施工遇此要先行告知协商以便做好禳 解仪式再动土开工 四是广东怀集怀城镇受征地影响居民要求本项目协调地方政府允许他们用部 分征地款在靠近车站的地方合股开发房产 以图生计有长远保障 五是拥有散杂居瑶族乡镇的广西贺州市钟山县和八步区的民委 妇联 扶贫 等部门 要求借本项目建设之机 能够使沿线少数民族社区的经济开发 文化建 设或人员培训得到更多资金支持 六是农村居民要求本项目施工期错开农忙季节 少占水渠道路 控制噪音和 震动 并对运行中的山体滑坡毁坏房屋树木农田给予及时理赔 第五 结论 第五 结论 本项目自立项至今 已经根据当地政府和居民意见做过多次调 整 现有线路和站点已基本满足沿线少数民族政府和居民的发展需求 其本身客 观上即最大的少数民族发展项目 因而受到地方各级政府和沿线各族居民的热烈 欢迎和强烈支持 在此前提下 拆迁征地只要严格执行国家法规和 RAP 方案 项目建设将得以顺利实施 居民要求可分三类 第一类为现有生活设施和权益保护 这符合中国法规 世行政策和中国铁道 7 建设传统 本项目在执行中只须加上少数民族文化保护的考虑即可 第二类如社区龙脉 家族坟山的仪式性修复等都属于居民文化权益 应由业 主 施工单位与社区居民协商解决 比起费用上的斤斤计较 居民更希望得到尊 重和理解 第三类为沿线部分少数民族社区的发展支持 这是本项目与地方政府和少数 民族居民建立互惠信任的基础 应在少数民族发展计划做出安排 提要完 8 1 1 项目内容和区域发展项目内容和区域发展概况概况 1 11 1 项目背景项目背景 本报告的评估目标 是中国铁道部于 2007 年 5 月立项 拟于 2008 年 10 月 开工建设 2013 年投入运营的贵阳 广州新建铁路 以下简称本项目 本项目正 线原设计 820KM 现调整为 857 3KM 拟投资 799 亿元人民币 其中含世界银行 贷款 3 亿美元 项目运营采用电力牵引 具有资源节约和环境友好特点 沿线除 重要站点外 征地范围限于路线两侧 30 米半径 其间桥梁 隧道合计长 615 公 里 占线路总长近 72 8 仅有 27 2 的线路直接在地面建设 因而大幅度减少 了土地征用和拆迁规模 具体数字参见 RAP 计划 民族敏感性方面 本项目以贺州区段大桂岭隧道为界分东西两段 东段 190 公里属广东地面 居民以汉族为主 间有瑶 回等少数民族城镇人口零星散居 基本没有民族敏感性 西段 670 公里至贵阳 经行广西贺州市属的 4 个散居瑶族 村寨 和 1 个瑶族乡即钟山县两安乡 桂林市属的 2 个少数民族自治县 恭城 瑶族 龙胜各族 柳州市属的 1 个三江侗族自治县 贵州省属的 2 个少数民族 自治州 其中黔东南苗族侗族自治州榕江县西端经行 1 个水族乡 三江乡 在 黔南布依族苗族自治州内经行 1 个水族自治县 西段因而是本报告评估的重点路 段 西段的人群是本报告制订少数民族发展计划的目标群体 1 民族分布特点 本项目南出贵阳市入龙里即进入黔南布依族苗族自治州地界 龙里至贵定 都匀 少数民族村寨和人口比例渐升 出都匀经丹寨入三都县 布 依 苗族 水等少数民族人口达到 96 出三都县入榕江 本项目在黔东南州地 面穿越榕江 从江 黎平三县 属苗侗两个少数民族核心聚居区 少数民族人口 占当地居民 80 以上 出黎平到三江进入广西柳州市地面 其浔江 都柳江以北 为侗族聚居区 间有苗族和瑶族 两江以南到桂林市龙胜县山区为苗 瑶 壮和 汉族杂居区 出龙胜入临桂 桂林 灵川和阳朔 沿线居民基本为汉族 间有极 少量的回族和壮族 入恭城县 主体居民又变为瑶族 这支瑶族 含钟山两安乡 1少数民族人口及分布详见附表 1 9 长期与汉族杂居 经济和社会发展水平较高 自恭城瑶族自治县入贺州钟山县 居民又以汉族为主 间有壮族瑶族散居 进入贺州市八步区大桂岭西侧 又贴近 4 个瑶族村 这 4 个村距离铁路线位不超过 5 公里 座落山区 经济社会发展滞 后 至今没有通公路和电 人畜饮水及生产用水紧张 发展条件缺乏 越大桂岭 入广东怀集县 线路北侧虽有 1 个下帅瑶族壮族乡 但在施工区 20 公里之外 此后至广州的项目沿线没有少数民族聚居社区 要而言之 本项目全线涉及苗 瑶 侗 水 布依 壮 6 个世居少数民族 他们在当地山区立体交错分布 布依 侗 水和壮族住在临河平坝或低山 苗族 瑶族 包括贺州八步 4 个行政村的瑶族 多分布高山区 唯广西桂林恭城和贺州 钟山两县瑶族来源不同 亦多分布丘陵河谷 其经济社会发展与当地汉族持平 1 21 2 项目意义项目意义 本项目在约 860 公里距离内 穿越华南经济社会发展差异较大的广东 广西 和贵州三个省区 东段广州及其所在珠江三角洲是今日中国最发达地区之一 中 段广西 贺州到龙胜 发展水平中度偏低 西段的黔南 黔东南及桂北三江和邻 近的湘西南山地 是今日中国欠发达的内陆边区 全线近年人均年收入 3 500 美元 但广东人均逾 4 000 美元 广西人均不及 2 000 美元 贵州人均低于 1 000 美元 但中西两段欠发达地区拥有丰富山林 农产品 民族文化旅游和劳 动力资源 还有温凉的气候 适合发展生态农业和民族文化旅游 本项目通过建成贵阳至广州 西南至华南高效便捷大能力的快速铁路通道 把贵阳 广州间的铁路运输距离由目前的 1500 公里缩减到约 860 公里 客运时间 由 23 小时缩短为约 5 小时 它同时能将中国西南山地重庆与东南沿海广州的铁 路客运时间从目前的 20 小时缩短到约 7 小时 从而使西南山地与珠三角包括深 圳和香港等发达城市更紧密地联系起来 促进中国南方内陆边区与沿海 山乡与 城市 资源劳力与资金技术 地方产品与消费市场的衔接 从而使少数民族与主 流社会短长互补 互惠双赢 技术方面 本项目连通贵阳 桂林 贺州 广州 4 个南方交通枢纽城市 在 约 860 公里区段内与现有川黔 怀柳 湘桂 洛湛 京汉 5 条南北向铁路和 210 209 207 107 106 105 共 6 条南北向的国道公路交叉成网 将包括昆明 拉萨 乌鲁木齐 西宁 兰州 成都等西部各省区的省会和首府与东南沿海城市 以更短的距离联通 进而把中国最欠发达的西部地区与最发达的东部地区结成一 10 体 推动国家扶贫行动 拉动少数民族地区发展 促进东西部经济社会均衡 城市建设方面 本项目和与之平行的贵广高速公路均在贵州黎平 从江 榕 江三县交界处的洛香镇设立枢纽站点 因而在黔东南黎 从 榕中间形成建立中 型城市的条件 在当地居民参与和国家调控的作用下 它也能直接促进当地的扶 贫开发和社会公平 当地贫困状况见下表 附 贵广铁路沿线重点县市区农业与贫困人口状况简表 截至 2005 年底 省 区 县名农民人均收入 元 比上年增贫困人口 人 贫困人口 百分比 龙里 20289 27 2160010 3 贵定 18728 9 56002 都匀 248210 29 三都 165111 1 3520010 9 榕江 16135 5 8970028 从江8 贵州 省 黎平 1702415008 3 三江 190310 8 6745318 8 龙胜 2130 恭城 267013 7 38 村 15000 5 6 钟山 23087 6 广西 八步 广东 怀集 鼎湖 广宁 三水 四会 广州 3638 以下不列 3 6 1 31 3 区域发展现状区域发展现状 1 3 1 自然 经济和人文地理自然 经济和人文地理 本项目起点贵阳市位于东经 106 27 29 至 106 53 43 北纬 26 57 42 至 27 19 45 之间的暖温带 终点广州市位于东经 113 17 北纬 23 8 之间的亚热带 其中贵阳 贺州路段要横切苗岭 南岭两大山系南侧 贵州省位于云贵高原东部 面积 17 6 万平方公里 平均海拔 2000 米 现辖 9 个地 州 市 87 个县 市 区和 1 个工业特区 人口 3800 万 少数民族 1400 万 约占全省人口 37 85 广西陆地面积 23 67 万平方公里 耕地 4000 万亩 人均 11 0 82 亩 气候属亚热带季风区 人口 5000 万 少数民族近 2000 万 约占全区总 人口 38 4 广东省陆地面积 18 万平方公里 气候多半属亚热带季风区湿润区 对外贸易约占全国的 1 3 利用国外资金约占全国的 1 4 税收约占全国的 1 7 现有人口近 8000 万 少数民族人口占全省 1 5 本项目建在上述三省区与湖南省南部之间 长江 珠江两大水系分水岭的南 侧 除贵阳以南 10 公里 广西桂林北 20 公里和广东四会以东 80 公里外 其余 700 近公里均属于内地边区山地 这里的苗 侗 布依 水 瑶等少数民族人口 占到当地人口 60 以上 他们在 八山一水一分田 的环境里经营农林渔猎生计 民族文化丰富多彩但居民经济收入很低 目前 这里有大量乡村少数民族青壮年 到广东及沿海大中城市务工 绝大部分村寨外出劳动力达到总劳力的三分之一甚 至半数以上 而且有增无减 说明当地人的发展意愿十分强烈 同时也表明他们 到东南沿海谋生已经没有明显的语言文化障碍 1 3 2 经济和社会发展经济和社会发展概况概况 截至 2007 年 广东省 GDP30673 71 亿元 多来自加工业 常住人口人均 GDP32713 元 居全国第 3 位 全省农业人口低于 1 3 广西壮族自治区 GDP 5885 88 亿元 全区常住人口人均 GDP1 2408 万元 居全国第 28 位 农民人均纯 收入 3224 元 全区农业人口仍在 1 2 以上 贵州省 GDP 总量 2710 3 亿元 农林 产值比重较高 全省人均 GDP 为 6742 6800 元 排名全国末位 全省农业人口接 近 2 3 分析 广东省发展速度居全国前 3 位 居三省区之首 目前全省经济由工 业化主导 社会由城市化主导 正与香港和深圳两个特区探讨一体化前景 广西 人均 GDP 与全国勉强持平而略低 居三省区中游 贵州人均 GDP 不及全国人均 50 是三省区和全国末位 广州到黔东南 人均 GDP 从 9300 美元骤降至 1000 美元 落差将近 10 倍 这就是本项目对于扭转地区和民族间经济发展不平衡的潜力 社会发展方面 本项目区主体虽在中国内地边区 但生态环境优越 民族 文化基础丰厚 又经近 60 年建设和 30 年改革开放及国家财政转移支付 沿线均 有了县市 乡镇到村寨三级行政 教育 医疗 治安 民政 民族 宗教和扶贫 救助体系 沿线居民都有固定住房和衣食保障 教育 医疗卫生等公共服务也比 较完善 12 唯从现金收入和农民生活角度看 山地农村生活设施有待改进 现金收入来 源有待开拓 少数民族社区文化有待进一步加强保护与开发 附表 1 贵广铁路沿线各县 市 区 经济结构一览表 截至 2005 年底 1 GDP 构成 省 区 县名总量 万元 一产 万元 百分 比 二产 万元 百分比 三产 万元 百分 比 财政收 入 万元 龙里 1711762267613 2 11712468 4 3137618 3 17171 贵定 1962583507217 9 10187151 9 5931530 2 17678 都匀 12 9 41 3 45 8 33171 三都 836004030048 2 73008 7 3600043 1 3656 榕江 773294106253 1 951112 3 2675634 6 4009 从江 757033902651 6 1205715 9 2462032 5 4290 贵 州 省 黎平 883484242348 2107523 9 2485028 1 5111 三江 1050006422 龙胜 791007038 恭城 23300010485045 7223031 5592024 11500 钟山 433400122218 128 2 243137 456 1 68043 815 713600 广 西 八步 广 东 怀集 鼎湖 广宁 四会 三水 广州 531109 以下不 列 16900 1 表格中部分县市的部分数据空缺 原因是 各地方政府对外公开的相关数据各有侧重 并不统一 有些数 据长期不被重视 评估组虽多次联系索要 但对方无法提供 13 2 2 项目区少数民族概况和相关政策项目区少数民族概况和相关政策 2 12 1 当前民族格局及历史成因当前民族格局及历史成因 云贵高原到两广界山大桂岭之间分布着苗岭山 腊尔山 武陵山 雪峰山 南岭山 大瑶山等 7 座大山 内部地形复杂 气候多样 物产丰富 适合人类以 小型聚落散居 但不利于中央政府设治管辖 这里因而长期成为苗 瑶 侗 水 布依 壮等诸多少数民族聚居和自治之地 秦汉之际 南岭山脉五条南北走向的 山谷被中原王朝用作开发两广通道 但中央政府统治限于官道两侧 深山仍为土 司所控制 贵州开发较晚 14 世纪元末明初 明朝为了加强对西南地区的统治 从云南 四川 广西 湖南四省割出边山地带设置贵州省 但朝廷经营重点多在黔西 所 以黔南和黔东南山区仍以苗 布依 侗 水等民族自治为主 直到清中期改土归 流 国家对这里的管理才得到加强 贵州通史 显示当地民族过程有三个阶段 第一阶段距今 3000 年前 原住民为百濮百濮 习俗种水稻 居干栏 凿齿或漆 齿 百濮东南有定居农耕 纹身断发 喜水耐热 社区发达的壮侗语族先民号称 百越百越 东北有耕山狩猎 频繁迁徙 氏族组织严密 行剽牛祭鬼仪式的苗瑶语族 先民苗蛮苗蛮 西北有耕牧结合 重家支继嗣 行火葬 用象形表意文字符号的藏缅 语族彝语支族先民氐羌氐羌 第二阶段距今 3000 1000 年 项目区周边各族先民分头进入深山 逐渐同化 百濮并生成仡佬和土家等民族 东南迁来与濮人同化的越人 被后来的中央王朝 先称为俚 后称为僚 老 东北迁来与濮人同化的苗瑶语族先民有时亦称僚 西北迁来的彝族与当地濮人结合 秦汉以后 中央王朝加强经营本区周边 很多 汉人豪强来此开发并被逐渐同化于当地居民 宋代 这里已经形成与今日相似的 世居民族格局 第三阶段即近 1000 年 有两个因素增加了当地民族内涵 一是蒙古族和满 族先后建立元 清两朝 他们出于治理国家的需要向此地周边派驻了很多蒙古族 中亚色目人 今日回族 和东北满族作为军政官员 并吸引来汉 回商人 他们 主要居住城镇或近郊 二是随着玉米 红薯 马铃薯等耐寒高产作物在明末从东 南沿海传入 使原在低地农耕的汉人有了作物装备 开始大举拓殖山区 从而改 14 变了当地民族文化格局 最终形成了中央王朝在当地实施改土归流的社会基础 历代王朝对当地民族的称谓多有变化 但多半称谓不指单一民族而指一个类 属 例如清代把集中定居但不受中央直接管辖的少数民族统称 苗 把散居游 耕的山民称为 瑶 并绘有包括彝族在内的 百苗图 The Miao Album 当 地的侗族当年称峒家苗 水族为水家苗 布依族为仲家苗 中央王朝又按统治深 度把苗瑶分两类 定居山边接受直接统治能讲汉语且吸收汉人文化者为 熟苗 熟瑶 地处深山不受教化者为 生苗 生瑶 本项目贵州路段多在当时生 苗 含侗 水 布依 地区 广西路段主体为熟瑶 但大桂岭散居者则主要是生 瑶 2 22 2 当地民族社会文化总体特点当地民族社会文化总体特点 本项目除贵阳市郊 桂林市郊和怀集以东共计 200 公里区段外 其余 650 公 里均为少数民族聚居和散杂居区 贵阳市东南开始有苗 布依等民族散杂居社区 龙里向东入布依族苗族聚居区 丹寨向东至榕江县的三江乡为苗族 水族和侗族 杂居区 再向东至广西的三江县为侗族 苗族聚居 杂居区 三江县开始有瑶族 乡 高基 再向东南至桂林郊区为瑶族 苗族 壮族杂居区 自桂林市东部的 恭城瑶族自治县为瑶族 壮族区 钟山县的两安乡至贺州的山地为瑶族散杂居区 自此穿隧洞进入怀集至广州市基本没有少数民族社区 项目区内各少数民族的语言和习俗虽然有别 但其物质资源和社会文化相似 性很高 一般住户的财产概由田地 山场 兼坟山 木结构房屋宅院及附属的 厕所 畜棚 猪圈 鸡鸭舍构成 房屋内的堂屋后墙中部为祖灵神龛所在 村寨 一般都有水源林地 社坛社树 鼓楼廊桥和风水龙脉信仰 有血缘性质的宗族和 地缘性质的议榔 苗 款 侗 石牌 瑶 等传统社区组织 并遵守大同小异 的村寨习惯法 要而言之 项目区各民族经过数千年密切交往互动 在生计方式 社会组织 宗教信仰 民族节日习俗 习惯法 青年男女婚前恋爱 婚后尊重女 权等习俗 甚至民间艺术和文娱活动方面 都属同一种地域文化传统 这种传统使得当地民族虽然众多 但族际关系平等和谐 历史上 特别是明 清时期 因为中央王朝对当地政治整合操之过急或统治不善时 曾激起以当地苗 族瑶族侗族为核心 各民族共同参与的武装反抗 1730 前后清雍正朝强制改土归 流时 曾导致 150 年的社会动荡和官民关系紧张 但自清晚期到 1911 年辛亥革 命 1937 年抗日战争 特别是 1949 年新中国建立以来 中央政府倡导多民族统 15 一国家理念 实行开明政治 推行民族平等的国民教育 遂使现代化和经济发展 成为各民族共识 目前各民族使用共同集市 社会交往密切 族际通婚频繁 各 个少数民族的风俗习惯也得到理解和尊重 民族传统文化是地方政府和社区居民 共同珍视的文化产业资源 各民族居民在交易 交往和通婚方面没有重大隔阂 整个项目区及其周边属于全国民族关系最为和谐的区域之一 小结 基于当地生态环境的苗族 侗族 水族 布依族和瑶族的文化特点目 前仍然鲜明 其语言 服饰 建筑 社会组织 民俗 宗教信仰传承完整且有较 强的再生能力 散居的壮族也仍能以民族节庆等习俗作为展现其民族文化的载体 总之 当地各民族关系融洽 地方文化特色浓郁 生态基础坚实 社会风气良好 天人关系和谐 因而有利于本项目实施 2 32 3 适用政策法规适用政策法规框架框架 本项目适用的政策法规包括两类 一是中国政府和少数民族自治地方制定的 政策和法规 其二是世界银行相关政策和规则 两类法规都强调了民族要素 2 3 1 中国民族政策中国民族政策 中国政府倡导各民族平等团结 共同繁荣发展 中国的少数民族政策框架主 要体现于 一法两条例 构成 即 1984 年颁布的 中国民族区域自治法 和此 后出台的 中国城市民族工作条例 和 民族乡工作条例 中国政府为此设有 从中央到地方县市的民族事务委员会 地方或为民族宗教事务局 来监督协调少 数民族政策的实施 1980 年代以来 中央政府针对少数民族地区的经济和社会发展需求 先后实 施了扶贫攻坚 西部开发 兴边富民和少小民族发展等重大项目 2000 年以来 中国政府根据可持续发展目标 又以西部民族地区为重点 实施了退耕还林政策 同时在全国倡导以人为本的和谐社会理念 中国民族政策指导原则为 三个离不开 和 两个共同 前者讲汉族与少 数民族和少数民族之间相互离不开 后者讲各民族共同团结进步 共同繁荣发展 这些政策使得今日中国比世界多数发达国家保持了更为多样的民族传统文化资源 又比世界多数发展中国家保持了更为和谐稳定的民族关系和社会环境 16 2 3 2 中国的民族法规框架中国的民族法规框架 中国民族法律法规体系概有宪法 基本法及相关法规条例三个组成部分 一 宪法 1954 年制订 2004 年修订 宪法序言定义 中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国 家 国家保障各民族公民的平行权利并尽一切努力促进各民族共同繁荣 第一章第四条强调各民族一律平等 国家保障各少数民族合法权益 维护和 发展各民族平等 团结 互助关系 禁止对任何民族的歧视和压迫 禁止破坏民 族团结和制造民族分裂 同时强调国家根据各少数民族特点和需要 帮助少数民 族地区加速经济文化发展 各少数民族聚居地方实行区域自治 设立自治机关 行使自治权 但不能与国家分离 各民族有使用和发展自己语言文字的自由 有 保持或者改革自己的风俗习惯的自由 第三十条行政区划原则 规定全国分为省 自治区 直辖市 省 自治区分 为自治州 县 自治县 市 县 自治县分为乡 民族乡 镇 自治州分为县 自治县 市 其中的自治区 自治州 自治县都是有立法权的民族自治地方 第三十六条宗教 规定全国公民有宗教信仰自由 国家机关 社会团体和个 人不得强制公民信仰宗教或不信仰宗教 不得歧视信仰宗教的公民 反之亦然 第四十八条妇女 规定妇女在政治 经济 文化 社会和家庭生活等方面享 有同男子平等的权利 国家保护妇女权益 实行同工同酬 培养和选拔妇女干部 第一百一十二条 规定民族自治地方的自治机关是自治区 自治州 自治县 的人民代表大会和人民政府 第一百一十三条和一百一十四条 规定自治区 自治州 自治县的人民代表 大会常务委员会应由实行区域自治的民族公民担任主任或者副主任 自治区主席 自治州州长 自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任 第一百一十五条 规定自治区 自治州 自治县的自治机关在本地行使国家 机关的职权 同时依照宪法 民族区域自治法和其他法律规定的权限行使民族区 域自治权 并根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律 政策 第一百一十六条 规定民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政 治 经济和文化的特点 制定自治条例和单行条例 第一百一十八条 规定民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下 自主 17 安排和管理地方经济建设事业 国家在民族自治地方开发资源 建设企业的时候 应当照顾民族自治地方的利益 第一百一十九条 规定民族自治地方行政机关自主管理本地方的教育 科学 文化 卫生 体育事业 保护和整理民族的文化遗产 发展和繁荣民族文化 第一百二十一条 规定民族自治地方行政机关在执行职务的时候 依照本民 族自治地方自治条例的规定 使用当地通用的一种或者几种语言文字 第一百二十二条 规定国家从财政 物资 技术等方面帮助各少数民族加速 发展经济建设和文化建设事业 国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各 级干部 各种专业人才和技术工人 第七节第一百三十四条 规定各民族公民有用本民族语言文字进行诉讼的权 利 人民法院和人民检察院对不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人提供翻译 在少数民族聚居或者多民族共居地区 应当用当地通用语言进行审理 起诉书 判决书 布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字 2 3 3 民族区域自治法民族区域自治法 和相关条例和相关条例 1949 年 中国人民政治协商会议共同纲领 和 1954 年 中国宪法 都规定 中国少数民族聚居地区实行 民族区域自治 这项制度于 1947 年率先在内蒙古 试行 1950 年代中期在中国少数民族地区全面实施 结果 今日中国大陆有 5 个 民族政治区 30 个自治州 120 个自治县和 1200 多个民族乡 1984 年 中国全 国人民代表大会制订了 民族区域自治法 并于 2001 修订 这部自治法的地位 低于宪法 高于刑法和其他法规 具有基本法性质 中国领导人认为它与全国人 民代表大会和中国人民政治协商会议一起 构成今日中国的三大基本制度 民 族区域自治法 除重申和细化 宪法 赋予少数民族及少数民族地区的各项权利 以外 还特别强调了少数民族地方的原住民权益 其中最重要是 第五十四条 上级国家机关有关民族自治地方的决议 决定 命令和指示 应当适合民族自治地方的实际情况 否则民族自治地方得申请暂时停止实施 第六十五条 国家在民族自治地方开发资源进行建设时 应照顾民族自治地 方利益 照顾当地少数民族的生产和生活 国家对输出自然资源的民族自治地方 给予一定的利益补偿 第六十六条第三款 任何组织和个人在民族自治地方开发资源进行建设时 要采取有效措施 保护和改善当地的生活环境和生态环境 防治污染和其他公害 18 中国国务院为保障民族区域自治法的实施 还于 2005 年颁布了 国务院实 施的若干规定 第五条 上级政府及其职能部门在制订经济和社会发展中长期规划时 应听 取民族自治地方和民族工作部门意见 根据民族自治地方的特点和需要 支持和 帮助民族自治地方加强基础设施建设 人力资源开发 优化经济结构 合理利用 自然资源 加强生态建设和环境保护 加速发展经济 教育 科技 文化 卫生 体育等各项事业 实现全面 协调 可持续发展 上述两部法规赋予中国少数民族自治地方如下权利 1 少数民族自治地方行政首长必须由当地少数民族出任 多民族自治地方 的行政首长按该地方名称中排列的民族名次或人数顺序安排 2 少数民族自治地方享受中央政府在行政资金 发展资金 建设项目 扶 贫基金和其他经济补贴上提供的优惠待遇 3 少数民族自治地方的教育和医疗机构可向当地民委申请资金帮助 少数 民族居民子女在高等教育方面享受少量的分数补贴 当地居民在教育 和医疗两个领域遇到特殊困难可向当地民委申请补助 4 少数民族自治地方的政府有权且有责任推行当地民族语言文字 少数民 族居民有权坚持民族宗教信仰和使用本民族语言文字 这项权利在法 律诉讼中落实得最好 5 少数民族居民在结婚年龄 计划生育 语言文字和宗教信仰和生活习俗 包括民族节假日方面享受的权利最为实在 本项目沿线的黔南布依苗族自治州 黔东南苗族侗族自治州 三都水族自治 县 广西三江侗族自治县 龙胜各族自治县和恭城苗族自治县的人民代表大会及 其同级人民政府分别于 1980 年代中后期至 1990 年代 依据 中国民族区域自治 法 和地方实际情况 制定了本自治地方的自治条例 本报告建议 在执行中国国家法律的原则和地方条例中有关民族文化权益的 部分的同时 本项目还注意参照执行世界银行的相关条例 特别要重视其中关于 保证当地少数民族知情权并接受当地少数民族居民参与相关事务的协商和管理的 规定 19 2 3 4 其他相关法律法规其他相关法律法规 中国改革开放 30 年来 国家对于铁路 公路和水电水利建设中的利益相关 群体的权利义务已有比较健全的法规和制度 在本项目立项和建设方面 有 中 华人民共和国招标投标法 2000 年 1 月 1 日 征地拆迁方面 有征地拆迁方面 有 中华人民共中华人民共 和国土地管理法和国土地管理法 20042004 年年 8 8 月月 2828 日 日 中华人民共和国农村土地承包法 2003 年 3 月 1 日起执行 中华人民共和国物权法 2007 年 3 月 16 日 地 方固有基础设施占用与修复方面 有 电力设施保护条例 2004 年 2 月 25 日 中华人民共和国水法 自 2002 年 10 月 1 日起施行 等 环境安全与生态保 护方面 有 中华人民共和国环境保护法 1989 年 12 月 26 日 中华人民共 和国环境影响评估法 自 2003 年 9 月 1 日起施行 中华人民共和国水土保持 法 1991 中华人民共和国水污染防治法 1996 年 5 月 15 日 等 历史文 物方面 有 中华人民共和国文物保护法 2002 年 10 月 28 日 附属和辅助设 施建设方面 有 设置或者拓宽铁路道口人行过道审批办法 自 2005 年 4 月 1 日起施行 项目运行管理方面 有 中华人民共和国铁路法 1990 铁路运 输安全保护条例 自 2005 年 4 月 1 日起施行 中华人民共和国道路交通安全 法实施条例 2004 铁路旅客运输损害赔偿规定 1994 年 9 月 1 日起实施 等 上述法规都能有效地协调本项目建设运营中各方的权益诉求 2 3 5 世界银行有关世界银行有关少数民族政策少数民族政策 世界银行一直重视投资项目的社会效益 特别是环境 居民 少数民族和其 他弱势群体权益和地方文化保护 本项目适用世行业务政策 OP 4 01 环评 OP 4 10 少数民族 OP 4 11 文物 OP 4 12 非自愿移民 本报告确认 中国现有政策法律框架和世界银行相关业务政策 在促经济和 社会发展 增进居民权益 维护弱势群体利益 保护少数民族文化可持续发展方 面的原则和目标都高度一致 中国政策法规对本项目有重要的规范作用 世行政 策中强调的知情同意和居民决策参与 对于本项目有重要的指导作用 由于中国 的少数民族政策法规在追求可持续发展 促进社会公平和谐 帮助少数民族加快 经济社会发展方面与世界银行政策高度一致 所以本项目只要遵守上述两类法规 和政策 就能保护各方利益相关各方的权益和本项目顺利进展 20 2 42 4 项目影响的具体范围项目影响的具体范围 本报告基于资源 环保 权益和收益等指标 按照沿线区域居民受本项目建 设影响的程度和范围 将其划分为三个类型 施工直接影响区 项目间接影响区 和项目效果辐射区 2 4 1 施工直接影响区施工直接影响区 施工直接影响区有两个层次 一是沿本项目中心线两侧 30 米条状地带 二 是沿中心线两侧各 10 公里半径之内 直接受项目建设和运营影响的走廊 走廊 内的自然生态和居民社区要承受项目拆迁征地 动土施工 架桥钻洞 施工道路 占地和列车运营等因素的消极影响 因而是社会评估重点 本报告确认如下事实 第一 贵阳 广州新建铁路全长 857 3 公里 沿线经过贵州省 广西壮族自治 区 广东省之间的 3 省 9 个地市 26 个县 市 区 87 个乡镇 226 个村子 受拆 迁征地直接影响的约 2 5 万户 9 5 万人 第二 沿线 226 个村寨中 RAP 团队调查了贵州省黔南州 42 个村寨 证明 其中的布依族和苗族人口占村寨居民 36 以上 黔东南州 25 个村寨的苗族 侗族 居民超过 90 广西三江侗族县 15 个村的侗族或瑶族人口超过 60 广西瑶族恭 城县受影响的 13 个村寨少数民族人口也超过 56 本报告在此基础上 根据实地 考察和地方政府推荐 加列丹寨龙泉 1 个村 三都普安 1 个村 榕江三江乡 2 个 村 从江高增 1 个村 钟山两安乡 2 个村寨 贺州八步 4 个村寨 由此得出本项 目沿线直接影响的少数民族村寨即社区总数为 42 25 15 13 11 106 个 不到沿 线受影响村寨总数的 50 原因是本项目在方案比选中充分考虑了减少耕地占用 控制移民规模的必要性 调整地面经行里程 从而大大减少了移民数量 第三 本项目桥涵约 72 平地铺路里程约 28 RAP 报告根据现场评估 预计本项目平均每公里线路占地约 40 60 亩 35 个站场每处平均用地约 300 亩 全线永久征用农地约 3 3 万亩 影响居民约 1 5 万户 63 000 人 受拆迁影响的 居民户数约 1 万 人口为 32439 人 以上合计户数 2 5 万 人口约 9 5 万 但农 村人口不及 30 具体数据见 RAP 表 3 第四 项目施工区绝大多数区域土质肥沃 植被丰厚 再生力旺盛 多半地 方的植被在施工后 3 5 年即可自然恢复 但本走廊是珠江流域硕果仅存的清洁水 21 供给区 临近多个国家级和省区自然保护区 有独特的自然和民族文化景观 属 于生态和少数民族文化敏感地区 附表 2 贵广铁路沿线民族敏感县 市 区基本情况一览表 截至 2005 年底 人口构成 省 区 县名 国土面 积 平 方公里 森林 覆盖 率 总人口 万 少数民 族人口 万 少数民 族人口 百分比 农业人 口 万 农业人口 百分比 龙里152145 217 3839 5 18 4587 9 贵定163148 27 714 552 23 23 0883 3 都匀227452 6 47 631 967 30 764 5 三都240055 32 231 2296 7 29 8792 8 榕江3315 873 322784 4 从江324465 31 629 794 26 8685 贵 州 省 黎平444158 4 49 840 8382 三江245477 5 35 7330 2184 6 32 7391 6 龙胜253817 113 0277 恭城214977 28 216 757 22 680 钟山167553 486 9114 4 35 273 2 广 西 八步515269 8 938 579 2 6873 1 广 东 怀集 下略 3573 下略 931 071 1 76 181 8 2 4 2 项目间接影响区项目间接影响区 指本项目在其中施工和运营的县 市 区级以上行政单位 它包括贵州 广 西和广东 3 个省区 贵阳和广州 2 个省会 3 省区的 9 个地州市和 28 个县 市 区 RAP 数据显示 以上项目区内的总人口为 1 816 万人 2 4 3 项目效果辐射区项目效果辐射区 项目效果辐射区概指处于本项目直接和间接影响区之外 但能借助项目受益 的其他行政区域 本报告强调 湖南 湖北两省西部还有两个少数民族自治州 湘西土家族苗族 恩施土家族苗族 和多个以瑶族 苗族和侗族为主的少数民 族自治县 重庆市也有多个土家族 苗族自治县 贵州省东北也有一个土家族人 口较多的铜仁地区 上述 6 省区 项目省区加重庆 湖南 湖北 通过本项目受 益的少数民族人口总数超过 4000 万 又由于广州枢纽能联结包括香港在内的东 22 部沿海城市 贵州枢纽可联接中国西部所有省区中心城市 所以本项目能为中国 东西部平衡发展做出重大贡献 2 52 5 小结小结 上述数据揭示出如下事实 第一 本项目建设在少数民族集中居住的华南内陆山区 超过 4000 万少数 民族能因此受益 但由于本项目的线路主体在山区运行 设站的城镇本身少数民 族人口较少 所以受拆迁征地等消极影响的 2 5 万户 9 5 万人中 少数民族占 20 48 约 5 000 户 2 万人左右 少数民族在本项目中收益的程度远远超过 付出 说明本项目确实有利于少数