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新公共服务理论 新公共管理的背景简介官僚制问题重重 各国财政赤字增加 政府效率低下 新技术革命使西方国家进入后工业社会 为建立高效 灵活 透明的政府创造了可能性 自20世纪80年代以来 西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字 绩效赤字 均开始了大规模的政府改革 新公共管理的主要理论及代表人物 小政府理论 弗里德曼和哈耶克 流程再造理论 哈默和钱皮 公共部门绩效管理理论 霍哲 基于回应性的政府全面质量管理 霍哲 重塑政府 奥斯本和盖布勒 政府再造运动 或新公共管理运动 与企业家政府建立一个非官僚化并且具有创新精神与活力 以市场及公众需求为导向的具有较高工作效率的政府 企业家政府是政府再造的重要内容 企业型政府是指具有企业家精神的公共管理者 用企业的管理方式 以低成本高产出为目标 敢于冒风险 敢于创新 敢于打破僵化官僚体制 取得高绩效的政府 其中最重要的理论就是顾客理论 顾客理论就是强调服务提供者对他们的顾客负责 新公共服务理论 对新公共管理的批判和超越 许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧 提出了一系列问题 新公共管理运动的内在冲突 例如 美国学者查尔斯 古德塞尔就提出了与 企业化政府 模式十条原则针锋相对的十条原则 新公共管理所倡导的价值观 强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调的必要性两者之间的紧张关系 私有化运动对民主价值观和公共利益的影响 公共企业家精神和特利 Terry 1998 所讲的 新管理主义 可能会逐渐地腐蚀和破坏公平 公正 代表制和参与等民主和宪政价值观 美国弗吉尼亚州立大学的查尔斯 古德塞尔教授对企业家政府理论进行了强烈的抨击 他具体结合企业家政府理论的十条原则针锋相对地提出了自己的十大原则 一 政府应是由人民通过选出的代表来控制的 而不是企业家 二 政府应该为公共利益服务 而不是满足企业家的自我 三 政府必须按照宪法和法律活动 而非依据目标或任务 四 政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人 五 政府应该是灵活的 富有创造性的 但同时也必须具有公共责任心 六 政府活动的社会效果固然重要 但也必须尊重那些为政府服务的雇员 七 在政府中 采取私营企业的管理模式必须不违反机会平等和公众监督的原则 八 简化繁文缛节是对的 但不能破坏基本规范和法定程序 九 减轻财政负担的设想是可行的 但不能无视行政工作本身对公共开支的要求 十 处理公共问题应该具有创造性 但不能让少数人中饱私囊 i i 西方行政学说史 丁煌武汉大学出版社2007版第388页 新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特 丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思 特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论 罗伯特 B 丹哈特现任美国亚利桑纳州立大学公共事务学院教授 美国国家公共行政研究院院士 并担任美国多个州政府和地方政府在质量管理 战略规划和公共生产率等方面的咨询顾问 曾担任美国公共行政学会 ASPA 会长 并且是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席 迄今为主 他已经出版了16本专著 代表作是 意义之追寻 公共行政 一种行动取向 公共组织和非营利组织中人的行为管理 公共组织理论 新公共服务 服务 而不是划桨 等 其中 公共组织理论 新公共服务 服务 而不是划桨 已被翻译成中文 新书 新公共服务 服务 而不是掌舵 新公共服务理论 一 产生的背景 对新公共管理的批判 主要表现在以下几个方面 1 公共管理者是企业家吗 对企业家精神的置疑 1 企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己或代理机构的利益为基础来行动 2 在企业家精神注重创新和改革的背后 是习惯于冒险 不愿意遵守制度以及受到约束甚至对员工横行霸道 3 企业家精神追求经济 效率和效益 但是很难承担起整个社会发展进步的责任 一 产生的背景 对新公共管理的批判 主要表现在以下几个方面 2 民主与公平优先还是效率优先 公共管理核心价值的弱化新公共管理把 三E 作为自己价值的基础 忽视了公共管理中人对公平愿望的要求 无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任 也无法实现道德水准的责任 3 是 顾客 还是 公民 对公民身份的忽视公共服务的消费者不仅仅是 顾客 他们更重要的是 公民 公民与顾客这两个概念是不同的 公民不仅是政府的顾客 他还是委托人和所有者 是主人 公民与政府之间多种多样的关系 顾客 委托人 选民 主体 暗示着顾客这个称号正在受到特别的限制 并且 与私人部门不同 公共部门识别其服务的对象 顾客也是相当困难的 以顾客为导向的政府最终只是对每个分散的个体的短期自我利益作出回应 政府的存在仅仅是一个能够使自利得到体现的地方 但是公民身份则不同其重要方面 在于能够整合自我的多个方面去超越个体存在 在协商的过程中 个体对他人利益和需要的理解 并将这种理解内化 从而以一种更广泛 更包容的观点看待公共利益 公民地位不是市场的竞争关系所追求的 也是它不能提供的 一 产生的背景 对新公共管理的批判 主要表现在以下几个方面 4 追求个人利益还是公共利益 对竞争机制的怀疑在市场模型中竞争而不是合作成为一种更为普遍的策略 在政府交易中 并没有一种支配性的力量来控制交易 迫使买卖双方以公共利益为目标 终止他们追求自我利益的交易 批评者认为 个人利益的最大化并不能必然的推动公共利益的实现 市场的作用抑制了协商的发展 合作比竞争更能推动公共利益的实现 通过竞争解决冲突总是显得不那么令人满意和缺乏稳定性 而谈判和调解是争论处于对话之中 民主的对话总比政治市场能产生更好的政策 1 民主社会的公民权理论桑德尔 Sandel1996 认为 国家和公民之间关系的主导模型建立在这样的思想基础之上 政府的存在就是要一定的程序 如投票程序 和公民权利 从而使公民能够根据自身利益做出选择 公民权意识在网络中 被觉醒 二 新公共服务理论的起源 2 社区和公民社会模型在公共行政领域中 对社区的要求体现下述观点之中 政府的作用 特别是地方政府的作用 事实上 就在于帮助创立和支持 社区 这种努力部分地取决于建设一些健康的 有活力的 中介机构 这些机构既要关注公民的愿望和利益 也要为公民更好地参与更大的政治体系提供经验 给公民社会下一个最简单的定义 就是政府和商界以外的团体与组织汇集在一起所形成的一个联合体 在这样的一个联合体中 每一个人都能够通过加入某一个团体的方式去表达自我价值观和他们对外部世界的兴趣 3 组织人本主义人本主义试图把公共组织改变成更少的受权威控制和自我实现 自我满足的组织 新公共服务主要吸收组织人本主义优于传统组织的精华 由于组织人本主义 能够出现创造性和对话 感情的共鸣和尊重 不仅使团体和组织能够更加有效 负责地应对环境的复杂性 而且有助于个人的成长和发展 也就是说人本主义认为组织中的人并不是中立的 一切工作也不能仅以效率来评判 平等 公平 正义 回应性等也是重要的价值核心 4 后现代主义的话语理论后现代主义认为 由于我们在后现代世界中是相互依赖的 所以治理必定会越来越以相关各方 包括公民与行政官员之间开诚布公的对话为基础 为了使公共管理活动充满生机与活力 并增进公共管理的合法性 就必须增进公共对话 三 新公共服务 的权威定义 新公共服务理论认为 公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责 他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵 也不应该是为其划浆 而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构 登哈特的新公共服务理论主张用一种基于公民权 民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式 未来的公共服务将是以公民对话协商和公共利益为基础的 三者是紧密结合在一起的 公共利益的含义 一定地域范围内社会共同体的共同利益 如社区 地方 区域 国家 全球利益等 公共利益的客观属性是其 公共性 即非排他性 非竞争性 非营利性 公共利益的主体是社会公众 公共利益与政府的密切相关性 公共利益体现着公平 公正 公开等价值 为什么一定需要政府来维护公共利益呢 1 由社会公众集体行动的特点来决定的 集体行动往往具有非理性的结果 2 公共利益本身最容易受到最少的照顾 3 公共利益都是非营利性的 一些社会主体不愿意涉足 由此可以得出结论 公共利益应该由政府来维护 增进和分配 所谓公共利益的实现包含着三个层次的内容 维护公共利益 增进公共利益和分配公共利益 三者之间的关系就好比是 看着蛋糕不被偷吃 把蛋糕做大 和 公平地切蛋糕 四 新公共服务理论的内容 登哈特夫妇在民主社会的公民权理论 社区和市民社会的模型 组织人本主义和组织对话的基础上 提出了新公共服务的七大原则 1 服务而非掌舵公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭 而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益 新公共服务理论认为 问题的解决需要公民的参与 需要政府与私人 非营利组织协同行动 政府的角色从控制转变成调解 协调甚至裁决 2 公共利益是目标而非副产品公共利益是管理者和公民共同的利益和责任 是目标而不是副产品 新公共服务提出 在确立社会远景目标或发展方向的行为当中 广泛的公众对话和协商是非常重要的 除了这种促进作用 政府还肩负着道义责任 即确保经由这些程序而产生的解决方案的完全符合公正和公平的规范 政府的作用将是确保公共利益居于主导地位 确保解决方案的过程符合公正 公平和平等等民主价值准则 公务员应当积极地提供舞台 在这个舞台上 公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念 并形成共同的公共利益观念 公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求 而应该鼓励公民采取一致的行动 这样 他们就可以理解各自的利益 具备更长远 更广博的社区和社会利益观 3 战略地思考 民主地行动新公共服务理论认为 符合公共需要的政策和计划 只有通过集体努力和协作的过程 才能够最有效地 最负责任地得到贯彻执行 在具体的计划实施过程中 依然需要公民的积极参与 4 服务于公民而不是顾客 新公共服务理论认为 政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系 新公共管理模式的核心内容是 政府 掌舵 市场 划桨 公民只是 乘客 顾客 如此这般看待公共管理会使人非常直观地提出一个十分简单的问题 谁拥有 这条船 他们显然忘了 这条船 属于它的公民 这将阻塞公民进入公共管理领域的途径 使公民成了从属于公共服务的消费者 民主治理中 公民应具有多重角色 他是公共服务的接受者 参与者和监督者 亦是纳税等义务的承担者 张成福 当我们急于掌舵时 也许我们正在淡忘谁拥有这艘船 登哈特 5 责任并不是单一的传统公共行政和新公共管理在责任上是单一的 新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场 他们也应该关注宪法和法令 关注社会价值 政治行为准则 职业标准和公民利益 怎样才能够和应当怎样服务于公民和公共利益 新公共服务要求行政官员不要独自做出这些决定 如果通过对话过程 经纪业务 向公民授权和具有广泛基础的公民参与 这些问题就一定能够得以解决 公共行政官员的作用在于让公民了解公共问题的冲突及相关信息参数 以便使这些实际情况成为讨论过程的一部分 6 重视人而不只是生产率公共组织及其所参与的网络 如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作 它们最终就更有可能获得成功 新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调 通过人来进行管理 的重要性 从长远的观点来看 试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到充分关注的情况下很可能要失败 在新公共服务理论家看来 如果要求公务员善待公民 那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待 公务员的动机和报酬不仅仅只是工资和稳定性的问题 他们希望能够改善其他人的生活 7 超越企业家身份 重视公民权和公共事务与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比 如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献 那么公共利益就会得到更好的实现 新公共管理鼓励公共行政官员像工商企业家一样去思考和行事 这导致了相当狭隘地看待所追求的目标 使生产率最大化 满足顾客需求 接受风险和充分利用风险带来的机会 新公共服务理论明确提出 公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者 政府为公民所有 五 思考和启示 新公共服务把公民置于第一位新公共服务坚持认为政府与公民之间是不同于企业与其顾客之间的关系的 公民具有一种公共事务的知识 一种归属感 一种对整体的关切 一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约 公民是政府这条船的拥有者 他关注的是公共利益以及这个社会的长期结果 而顾客关注的是短期的欲望以及这些需求如何尽快的得到满足 公民的身份和地位就要求政府工作人员必须乐意倾听公民的心声 并且把公民的需要和价值放在第一位 新公共服务对公共利益的重视 新公共服务认为 个人利益是纷繁复杂的 甚至是相互冲突的 个人利益的总合并不能导致集体利益的实现 新公共管理认为 经济理性人 逐利行为是公共行为的动力 认为个体利益的简单相加就能实现公共利益 因此 它主张引入竞争机制促使个体追求自身利益 最终使公共和个人问题都能得到满意的解决 新公共服务对公共利益的重视 公共利益是一个共同事业 它需要公民参与其中 在无拘无束的 真诚地进行对话的环境中 共同协商来确定和实现的 新公共服务重新定位政府的角色 在传统公共行政那里 政府的角色是 划桨 在新公共管理那里 政府的角色是 掌舵 而新公共服务理论中 政府的角色是 服务 政府越来越多地扮演调解 协调甚至裁决的角色 这些新角色要求他们具备新的技能 不是管理控制的传统技能 而是调节 磋商和解决冲突的新技能 简要评价 提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益 更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择 1 吸收了传统公共行政的合理内容 承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值 但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷 2 把效率和生产力置于民主 社区 公共利益等更广泛的框架体系中 3 对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用 4 有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政 新公共服务是对新公共管理的批判和扬弃的基础上建立的 该理论有其革命性的一面 也有其困惑 新公共服务的超越性与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是 新公共服务是建立在公共利益的观念之上的 是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的 新公共服务对新公共管理的超越主要体现在 1 新公共服务呼吁维护公共利益 当公民能够根据公共利益去行动时 社会的广泛利益才能从一个独立的 孤立的存在中脱离出来 并转变成一种美德和完整的存在 向社会奉献的过程最终使个人变得完整 这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论 2 新公共服务强调尊重公民权利 新公共服务的倡导者坚持认为 政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的 公民具有一种公共事务的知识 一种归属感 一种对整体的关切 一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约 新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行 就一定能获得成功 3 新公共服务重新定位政府的角色 新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化 政府不再是处于控制地位的掌舵者 而只是非常重要的参与者 更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中 新公共服务认为行政人员应该意识到 公共项目和公共资源并不属于他们自己 作为负责任的参与者 而不是企业家 他们是 公共资源的管家 公民权和民主对话的促进者 社区参与的催化剂 街道层次的领导者 将越来越多地扮演调解 协调甚至裁决的角色 新公共服务高举价值追求的大旗一方面确实很具有吸引力 另一方面也存在很多困惑 在实践上并不能与新公共管理并驾齐驱 2新公共服务理论的困惑 公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义 需要致力于建设一个公民本位 追求公共利益为根本的行政体系 这样一种理论推定的首要问题 是否可能 或者说 是否具有操作性 将如何来界定呢 第一 公民何以理性 以公民为本就意味着公共行政必须满足公民的