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论学校治理者面临的困难本文摘自Educational Management Administration 2004/12译者 吴慧平吴慧平，北京师范大学比较教育中心博士，新华社特约分析员摘要 本文首先探讨问为什么在公共部门的改革上很少有人关注能力问题的争议。其次就是对当前新西兰有关委托人董事会的研究结果进行评述，厘清什么是董事会的能力水平和能力发展；最后再来阐释董事会的主席、校长、政府官员在实施治理任务时所面临的种种难题。公共部门的改革，如广为人知的新公共管理主义浪潮，已经改变了英国和新西兰的公共服务面貌，并且对所有国家公立学校的治理方式产生了巨大的影响。最近经合组织国家的公共服务在成本、效率以及适切性方面日益呈现出混乱状况，从新西兰的左翼政治力量到英国的右派保守分子都对此表示了关注。新公共管理主义的倡导者认为以前中央政府对地方的集权控制和决策机制是提高公共服务的适切性与灵活性的方法之一。1989年的教育法案已经改变了新西兰学校的管理模式，过去学校管委会基本上由来自中央与地方政府的公务员组成，而现在全国则出现了2700个独立的委托人董事会。该法案还明确指出董事会成员应包括校长、一个教师代表、五位选举出来的家长代表以及四位推举出来的成员负责，同时主席必须从家长代表中选出。英国公立学校治理董事会的组成人员则与新西兰稍有不同，其董事会成员还包括地方教育当局任命的人员。同时要求选举出来的家长代表要多于教育当局任命的成员，反映了一个相同的趋势，那就是都非常重视家长在学校治理中的作用。因此我们至少可以在理论上说，英国和新西兰都已把大部分治理工作委托给兼职的外行自愿者。新西兰称其为委托人，英国则称为治理者。最近因为中央政府在法律上致力提高学生成就以及消除不平等之现象，这些外行自愿者的责任便拓展了许多。比方说新西兰，2001年的教育法案（在1989年的教育法案修订而成）就要求学校不仅要制定战略规划，而且还要监督和汇报每年其实现目标的情况。随着责任的扩展，与此同时出现的就是财政审计与责任制度要求更严格。因为中央政府试图明确治理机构的标准并监督其实施。这种治理安排的一个明显的风险就是那些占主导地位的外行董事会是否满足国家和当地社区制定的目标需求。同时也检验着政府部门支持和规制他们活动的能力。联合国发展计划署已明确界定这种能力（capacity）就是个人与组织或组织之间有效、优质、持续地履行功能的一种能力(ability)。不管是在新西兰还是英国，治理能力的体现都需要法律来保障，因为两国的司法机关在教学计划的许多方面都被政府委以重任，如人员招聘、基本建设和经费预算等。此外，新西兰的委托人董事会还负责任命与评价作为董事会行政长官的校长。 作者写作此文的目的主要是具体地探讨能力问题，也就是外行治理者的知识是否与治理任务相适应。文章所选样本以及经验调查都来自新西兰的学校，与英国的情况大致相似，两国不仅有相似的治理体制，而且在治理能力方面都有被司法机关质疑相似的问题。本文首先探讨问为什么在公共部门的改革上很少有人关注能力问题的争议。其次就是对当前新西兰有关委托人董事会的研究结果进行评述，厘清什么是董事会的能力水平和能力发展；最后再来阐释董事会的主席、校长、政府官员在实施治理任务时所面临的种种难题。一、外行董事会成员需要具备专业能力吗新西兰实施改革后的头几年，很少有人关注外行董事会是否有能力扮演好它的新角色。这些问题被是否改革意味着国家与地方政府真的趋向于权力平衡的探讨所遮蔽。 新的管理体制已经意识到了董事会的确需要一些专业能力支撑，首先，董事会的教育指导可能来自于校长，校长被要求充当董事会的全职成员，在学校的控制与管理方面，他的角色被界定为董事会的首席长官。其次，尽管从法律的角度来说董事会负责所有事情，实际上它几乎把所有责任都委托给校长，而不是监督其履行这些工作职责。其三，最初的立法措施和各种修正法案都允许董事会推举那些有特殊能力与经验的人为其成员，2000年。56%的董事会都推举了一些这样的成员，但是我们并不能从这个数字得出这样的结论：董事会的能力已经提高了。其四，监管董事会的代理人如一些著名的教育部官员和教育评价办公室，都期望董事会通过参与各种培训项目以及国家委托人协会的活动来提升自己的专业能力。尽管有许多条款与设想都要求新西兰的学校能选举或推选一些有必备能力或者是能明确知道如何改进学校不足的人组成委托人董事会。但是说到底，能力发展实际上是由董事会自己决定，而不是由其组织规则所左右。比如说很少有人意识到校长们的贡献，实际上是需要董事会为其提供一个信息沟通与民主决策的平台。这些设想源自何处呢？为什么在1989年的改革中没有人关注能力问题呢？关键原因就是这个问题已被界定为一个结构问题而不是能力问题，公众普遍认为教育部门缺乏效率与适切性的原因是国家过多的干预了地方的教育决策，而没考虑到地方的实际情况。地方的管理者们有管理学校的权力，但问题是以一种什么方式重建能力来消除中央与地区层面对学校实施的不必要的控制。 学校决策制定的原则是将其尽可能与执行挂钩，这说明了学校治理职责的重心转移。作者并没有解释为什么治理的权力要交给当地的家长而不是当地的教师和校长。这种特定的选择主要是因为新公共管理主义提倡者们认为这样可以减少教育提供者的束缚。他们认为声称教育提供者们握有太多的权力，而没有为接受教育服务的人们提供他们所需要的教育。家长掌管董事会是1989年管理模式改革的几个机制之一，随后的改革为家长提供了更多的机会掌管当地的学校。另一个机制就是选择学校，家长们通过参与学校治理，甚至是一种更为强势的办法选择学校来表达他们的教育偏好。如果家长大量参与学校管理能解决适切性问题，那么就能力来说也存在着一些风险。第一个风险使能力问题远离政策议程，新管理主义在政策形成与政策实行方面结合了古典民主主义因素。从这个角度来说，需要委托人在制定重要的政策目标时，要兼顾国家与地方的利益，并监督目标实施。同时校长应负责执行这些政策与汇报战略目标的实施成绩，严格区分政策制定与政策执行，可以减少相关专业知识的需要，也就是一种能力要素。然而为了实现具体目标而不是设定目标，需要大量技术层面的专业知识来设计行动方案，至于目标设定则涉及到偏好与常识而不是技术层面的知识。因此，稍微理性点儿讲，外行委托人那点有限的专业知识是不能解决什么问题的。怎样实现政策目标是管理者而不是委托人的责任。最后，新公共管理主义的另外一个特征就是它还包含一般管理理论的经验，这样有助于能力问题远离教育政策议程。如果管理学校所需要的知识与技能与管理小企业和家庭所需的知识与技能没有什么显著不同的话，那么这些享有治理特权的外行人就没有什么风险，也就是说其所需能力具有普适性，并不是只有特定的领域所独有。为了鼓励家长们参与选举，新西兰电视台对委托人这种没有专业性的特征进行了生动地描述。首先画面上出现一个可爱的孩子，接着一个令人信服的声音这样说道：“你能管好这个孩子，那么你就能管好一个学校”。总之，在新西兰，关于家长委托人能力问题的讨论很少，这是因为政策议程的目标是减少国家对地方学校的过多干预以及降低管理上的专业控制程度。很显然如果委托人必须扮演专家角色的话，那么这个目标有些难以实现。此外，一般管理理念以及政策制定与执行的严格分离原则强调了这样一点， 治理需要常识而不是专业知识。最后，制定相关的法律和组织规则来补充和发展委托人的能力，这样可以减少外行人不能履行治理角色的风险。二、专业知识问题日益凸现 虽然介绍新西兰校本管理的情况已有13年历史了，但是却很少有人就新西兰委托人董事会的工作表现开展经验研究。尽管这样，在专业和学术评论者中，大家都一致认同在新西兰治理学校的1500名外行自愿者，至少表现得像以前掌管学校的国家和地方官员一样好。随着关于董事会工作表现的各种报告的出现，进一步证实了大家一致认可的满意程度，然而在一些贫穷的小社区，董事会的工作则面临着诸多困难。英国也同样存在令人担忧的情况，教育标准办公室，其主要责任是掌管学校视察制度，最近也就学校治理质量参差不齐的状况发出了相似的警告。2000年，一篇以学校视察结果为研究基础的论文也发现92%的小学和90%的中学都对治理机构职责的履行表示满意，而效率低下的那些治理机构都是一些贫困学生占很高比例的学校。大多数新西兰的资料都来自教育评论办公室（相当于英国的教育标准办公室）的定期报告，他们的结果都是建立在对所评论学校的二手资料分析基础之上，而不是来自系统性的研究报告。 关于新西兰情况的多数系统资料由新西兰教育研究委员会提供，自从1989年明日学校开始之初，委员会就小学委托人、家长、教师以及校长的情况进行了全国性的调研活动。在他们1997年的调研中，大约有42%公立学校的董事会，据威利说有70%的被采访者认为他们在教育、地产、金融以及人力资源领域有足够的专业知识，而只有40%的人认为自己在法律和企业方面有足够的知识。一些富裕的社区与其他社区相比则较少要求董事会人员有更多的专业知识。当被采访者被问及学校自我管理有什么不足时，专业知识的问题就自然产生了。41%的人认为工作负担过重，另有31%的人则认为委托人缺乏相关知识。在最近的一次调研（威利1999年主持）中，董事会的专业知识比1997年有所下降，在教育、地产、维修、金融、人力资源、企业关系以及法律方面的经验和技能平均下降了16%。其中教育领域专业知识的降低最为明显，与1997年水平相比下降了39%。尽管有这些令人担忧的数字，大多数委托人并没有意识到在一些领域提升专业知识水平的必要性。三、研究设计与方法本研究主要是为了揭示参与者描述董事会在完成重要的治理任务时所面临困难的程度与特性，研究涉及到15个学校，采访了12个董事会主席与11个校长。这23个被采访者提供了他们自己董事会的资料。同时还采访了负责国家政策和学校治理的9个教育部官员。因此研究包括三个群体（校长、主席与教育部官员）与四个不同的治理任务，我们据此便可以区分校长、主席以及官员们提供的困难属于何一种类，以及不同的任务是否面临不同的困难？通过讨论四个标准的工作计划书，每一个工作任务都有假设的委托人董事会，我们便可以知晓董事会面临的种种困难。（一）认同治理任务中存在的各种难题表1显示50%70%的被采访者都认为四个治理任务对董事会来说特别难，其中有两个任务的困难与教学的核心问题相关之外，另外两个任务则涉及到校长的评价以及如何回应家长们的抱怨，显然后面两项难题的解决需要沟通技巧以及民主精神。 总之，这些难题都需要大量的教育与人力资源方面的专业知识，而外行治理者正好比较欠缺这方面的知识。表1还显示了每一群体在汇报任务难度时，侧重点有些不同。平均有94%的教育部官员都认为董事会在完成这些任务时有一些困难，而只有48%的主席与62%的校长持相同看法。此类分歧有两种解释，第一，我们记住这一点，校长与主席回答的是自己董事会的情况， 他们自己深处其中，当然知道哪些任务难，哪些任务不难。而教育部官员只是看看他人的工作报告。因此分歧就表现在前面两个群体可能没有像教育部官员认为有那么多困难。第二个可能的原因是三个群体的期望值不一样，期望值反映了对治理政策与实践不同的体验。教育部官员比校长与主席汇报了太多的困难，说明他们比前面两个群体对治理有更高的要求。表1. 参与者认同治理任务的难度比例工作计划书 校长 主席 教育部 总数 (人数=11) (人数=12) (人数=9) (人数=23)成绩 73 67 89 75抱怨 45 25 89 50报告 本研究报告所采访的校长主席与官员提供的数据. 64 58 100 72评价 55 42 100 67 总计 62 48 94 66（二）治理难题的基本特性参与者认为主要有三类难题，第一类是担心委托人的知识、技能与理解力是否能满足治理任务的要求；第二类是委托人与教师们的关系处理上存在着很大的问题；第三类则是治理角色本身的问题，主要是指参与者对治理与管理的理解存在些误区。表2显示报告所提及难题的48%是与委托人的专业知识与理解力相关，四份工作计划书中有三个都存有相似情况，只有父母抱怨的情况有些例外。而委托人与教师之间的关系问题则是另外一个被经常提到的难题（占所有难题的27%），此外还有对治理角色所需要求的解释（占所有难题的15%）。表3显示了三个群体在关于专业知识问题上面临相似的困难境况，这也是三个群体谈论得最多的一个问题。接下来的两个难题就是与专业教师一起工作的关系问题以及对治理角色的理解上。一般说来，主席群体比另两个群体更多谈到与教师们关系处理时面临的困难，而另外两个群体则较多地谈到他们对自己角色理解上的困难。教育部的官员们还喜欢谈及其他类型的困难，如不知道从哪里找参照模式，如果遇到以前没遇到的情况不知从何下手，所以他们建议委托人不应固守陈规陋习，而应尝试用一些新思路处理困难。表2.不同计划书中所列困难的比例（人数=32）困难类型 成绩 抱怨 报告 评价 总计知识、技能与理解力 64 27 50 42 48与教师关系 26 41 16 32 27角色理解与责任 8 27 16 13 15其他 2 5 18 13 10下面对计划书中所报告的三种主要的困难进行质的剖析。（三）委托人缺乏知识、技能与理解力委托人知识、技能与理解力的不足被形容为缺乏概念的理解、缺乏专业语言的理解、缺乏实践过程的理解。就概念理解来说，一些校长指出教师员工经过多年的培训与体验，已基本上有了一个概念框架，这样就能使他们明白教育信息的意义。校长们问到，如果没有这个框架，那么外行委托人是否会有效地履行他们的责任。当面临监督和为教学核心活动提供资源时，对教育概念缺乏理解则意味着又有一个特定的障碍。比方说在A计划书中就要求委托人理解国家课程的框架以及不同年级学生之间的关系，成绩目标和成绩标准，还有一大摞与成绩汇总相关的技术常规。有些被采访者倾向于把困难归因于对专业术语使用的理解上，而不是委托人的基本知识。有关到底是理解专业术语有问题还是外行人没有能力理解它这个问题，一些显著不同的意见被记录下来了。在这种情况下，一位校长感叹到外行委托人确实存在语言理解的困难。他这样说道：“如果你使劲儿向那些欠缺语言理解能力的人灌输专业用语，那么你就会发现，他们有限的理解能力就会导致整个地存在着交流障碍。”表3. 三个群体认同困难类型的比例 困难类型 校长 教育部官员 主席缺乏知识、技能与理解 52 44 52与教师交往的困难 21 28 36角色与责任的理解与解释 19 14 8其他 7 14 4在第二个例子中，情况恰恰相反。一位教育部官员批评教师使用术语是为了维持不适当的权威与权力。他说道：“我认为专业教师大多数都能熟练使用专业用语，如果他们谈的问题越多，则使用的词汇越复杂。所以我认为专业用语实际上是一种隐含着话语霸权的混合物，它使问题变得更复杂。而且很多专业教师都是下意识地使用专业术语。”委托人没有掌握基本工作程序的知识也是专业知识不足的一种表现，比如说，如果他们不知道怎样进行评价，那么在评价校长与专业教师建议者时他们就会面临困难。实际上，概念、语言与工作程序方面的知识都是息息相关的，比如说在政策制定时出现的难题可能反映了政策制定者没有理解政策的目的与特性，实际上就是涉及到概念建构的问题，只有具有丰富的实践经验，并通过深入讨论才能解决。当然使用简单化的语言有助于工作的顺利开展，但是我们要避免这样一个误区，那就是专业知识的获得并不是仅仅把复杂的观点转换成常识性的语言即可。虽然人们可以通过其他一些方式学习治理语言，但是如何广泛运用它则是人们是学不来的，因为那需要人们理解这些语言观念所表达出来的实践含义。这些困难对委托人与教师来说意义重大，对委托人来说 ，有限的专业知识使得他们不能很好地把治理任务分配给教职人员，结果可能导致在有些事情上委托人坚信实践者与专业者的领导，而不能有效地参与到治理活动中去，只是充当信息收集者或是社区联络官的角色。一位曾在帮助贫困社区董事会获得丰富的经验教育部官员这样说道：“从某种意义上说，他们不知道如何处理课程设置与课程管理，也不知道如何进行经费分配与经费管理，所有者这些事情董事会都没有成员参与进去。” 而对教师的影响则具有两面性，首先，那些希望委托人更多参与治理的人们会发现是他们自己在教育他们的老板。作为学校领导人，这样会增加他们的工作负担与责任。其次，校长有机会掌管和分配委托人提供的各种信息，这样就使委托人更多依赖行政长官，而不是自己寻求如何扮演好治理角色。一言以蔽之，校长、主席以及教育部官员他们自己都把大部分困难归因于对治理任务理解不够与缺乏相关的专业知识。被采访者在分析各种困难的具体原因时，则意见有些分歧。有人认为专业术语是形成困难的主要原因，而另外人则深究到是否外行人需要概念框架来理解语言，即使是已被简化的语言。然而大多数被采访者认为教师们有责任帮助委托人进行更好地理解，许多校长都质疑这是否为一种妥当的策略。（四）与教师们关系处理上面临的困难教职员工与委托人的关系处理所面临的困难属于人们经常提及的第二大难题（在所有困难中，比例高达27%），曾经在这些群体中，有一个有趣的分歧，主席们（36%比校长们（21%）或官员们（28%）更喜欢描述这方面的困难。这方面的困难基本就在于委托人对教师成员的顺从与依赖。一般来说在关系处理上，治理者更容易与校长产生矛盾，有时候这种矛盾也会延伸到与教师之间的关系处理上。这正如某位校长所描述她的董事会在处理监督学生成绩时就出现过类似的困难。一位教育部官员这样讲道：“委托人是如此害怕在教师们面前丢脸，宁愿从委托人自己的协会寻求帮助，也不愿意求助于教师。” 被采访者认为形成这种顺从关系至少有三种相关原因，第一个原因就是人们受太平洋地区文化的影响，把教师当作了不起的人物，因此无论教师们说什么，他们都表示相信，而不愿意提出反对意见。第二个原因也就是前面讨论过的委托人缺乏知识与技能。委托人发现自己缺乏相关知识却又害怕丢脸而不愿求助于他人。第三个原因就是委托人对教师们的依赖关系，在一位教育部官员看来，国家又不能为委托人提供相当独立的建议与指导，而且也没明确界定校长对董事会的责任。这种顺从的结果就是委托人会不加思考地同意教师们的决定，而实际上并没了解真实的状况。对教师的顺从，实际上也是怕丢面子，这样就会很难找出问题或是寻求独立的建议。许多教育部的官员和校长都知道顺从与依赖与董事会的法律责任不相符合。 (五)与理解阐释角色和责任相关的困难 很少有人提及的第三类困难（只占15%的比例）则是委托人怎样理解他们的角色所担负的责任，主席们很少认同这种困难）（只有8%的比例），而校长与教育部官员的反应则与此恰恰相反，他们认同的比例分别是19%与14%。有些校长把这类困难归因于混乱的治理框架，那就是校长即是董事会成员又是它的雇员。另外一些校长则认为委托人不应该跨越他们所确定的管理与治理的边界线。具体来讲就是对责任与角色的理解，也就是人们需要知道他们的角色与责任是什么，董事会成员需要知道，主席们与教师们也需要知道。就拿家庭作业来说，它与治理没有多大关系，却与管理息息相关。还有校长还认为委托人不应对管理活动干预太多，教育部官员则更多考虑到他们自己很少参与治理事务，尤其是关于教学方面的活动。总的来说，教育部官员和校长，而不是委托人他们自己，认为董事会在理解自己的角色方面有困难，在许多种情况下，这种困难都归因于缺乏清晰的法律框架，或者是在过去13年来他们不太理解自己所扮演角色的基本特性。（六）其他困难除了上述提及的三类困难之外，还有许多与专业主义和委托人相关的一些不太明确的困难。比如说没有始终如一地按照要求完成任务，或是没有巩固或坚持原有的做法。教育部官员通常更多地认同这类困难。他们几乎占了高达67%的比例。讨论从这篇研究报告可以看出，国家官员与当地学校治理者的部分代表讲述了有些重要治理任务给学校治理者所带来的种种困难。这三个群体阐释了这些困难的根本特性，它们主要是由于任务的要求与治理者的知识与技能不相匹配而产生。这些挑选出来的任务都是偏重于教育事务的治理，简而言之，就是在英国和新西兰，治理机构现在都很强调其在治理教育事务中的作用。作为新西兰合理的治理模式，我们在讨论这些研究结果的含义时，还需考虑到它的局限性。本文所提及的资料数据，都是取样于贫困社区的一些多民族学校，那么研究结果的普遍性就遭到了质疑。早些时候我们关于农村和贫困社区学校治理的研究也表明这些结果只在有些学校比较典型。不管这些结果是否适用于中等阶级社区的学校，它们的重要性仍然无需质疑，因为据新西兰教育部发布的信息，当前新西兰最主要的教育问题就是高、低收入社区教育结果的巨大不均衡。在学校治理中对社区父母的依赖可能会进一步加大平庸学校与优质学校的差距。虽然这看起来