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土地市场运行的主要风险和政策挑战发表日期：2014年2月17日 作者：邵 挺 作者单位：国务院发展研究中心市场所土地市场持续升温 区域分化加剧2012年第三季度是我国105个主要城市地价变动的一个拐点，扭转了2011年第二季度以来的地价同比增幅持续下降的趋势，从2012年第三季度到2013年第三季度，这些城市各类地价水平同比增幅持续提高。其中，平均地价同比增幅从1.74%提高到6.24%，商业、居住和工业用途的地价同比增幅分别从3.17%、1.02%和2%提高到7.04%、7.58%和4.38%。其中，居住地价的同比增幅最快。从城市层面看，2013年1月以来，全国40个大中城市的楼面地价同比增幅快速提高，其中一线城市同比增幅提高最快。2013年1月-9月，一线城市楼面地价的月同比增幅均值是166.36%，远远超过二线城市的57.75%和三线城市21.88%的增幅。同时，这一增幅也成为2011年以来一线城市楼面地价的历史新高点。一二线城市楼面地价较快上涨的背后，是溢价率的持续提高。2013年前三个季度，一线城市成交土地的平均溢价率是31.38%，二、三线城市分别是18.42%和11.1%。各线城市的溢价率均远超出2011年和2012年的水平，2011年一线、二线和三线城市的平均溢价率分别是14%、9.05%和8.52%，2012年分别是13.1%、6.29%和6.16%。2013年以来，土地市场和房地产市场交易活跃，大部分城市地价和房价较快上升，不少地区都调整了房地产用地供应计划，供应量同比提高较快。2013年前三季度，全国房地产用地供应量13.6万公顷，同比增长31.3%，增幅远远超过工矿仓储用地（6.8%）和交通基础设施等用地（-11.5%）。其中，住宅用地供应9.17万公顷，同比增加28.4%。房地产用地所占比重从2012年的23%提高到目前的29.7%，并超过了2011年的比重（28.47%）。在全国房地产用地供应量和供应占比都较快提高的同时，各区域和各城市的分化也在加剧。2013年前三季度，40个大中城市的房地产用地供应量1.15万公顷（只占全国供应量的8.5%），同比增幅是-1.84%（全国同比增幅是31.3%），尽管比2012年前三季度（-16.41%）提高了14.57个百分点，但与全国其它城市相比，40个大中城市的房地产用地供应量和同比增幅明显偏低。但在40个大中城市里，北京、上海、广州、深圳四个一线城市的住宅用地供应量同比增长明显。2013年前三季度，北京市共推出住宅用地835公顷，其中商品住宅用地供应589公顷，同比增长128%；上海市和广州市分别供应住宅用地789公顷和526公顷，同比增加37.7%和229%。深圳市住宅用地供应115公顷，接近前5年平均138公顷的供应量。但同时，许多二线和三线城市的住宅用地供应同比增速为负增长。2013年前三季度，天津、武汉、重庆和成都的居住用地同比增幅分别是-21.85%、-18.13%、-7.01%和-15.51%。未来一段时期土地市场运行的主要风险点（一）土地出让收入的净收益占比在持续下降2013年前三个季度，受土地市场迅速升温，以及2012年同期收入基数较低等影响，全国国有土地使用权出让收入26836亿元，同比增加8900亿元，增长49.6%（上年同期为下降23.1），全年增幅在53%左右，远远超过2011年和2012年的同比增幅，接近2009年和2010年的历史最高点（见图1）。在土地出让收入大幅提高的同时，土地出让的净收益同比增幅却不高，原因是各类成本性支出的增幅在明显提高。2013年前三季度，全国由土地出让收入安排的支出23478亿元，同比增加6329亿元，增长36.9。土地出让收入扣除各类成本性支出的净收益是政府实际可支配的出让收入，或者称为“土地财政”。从图2可知，虽然土地出让收入增幅提高，但由于各类成本性支出上升，全国“土地财政”占地方财政收入的比重从2010年以来在持续下降，从2010年的30.11%下降到2013年前三季度的7.38%，表明地方政府土地出让净收益实际在缩水。据此判断，未来地方的“土地财政”已不具备可持续性。（二）土地抵押形成的地方债务风险和金融风险在快速累积“土地财政”空间的较快收缩，并不表示地方政府对土地的依赖度也在快速下降，因为以土地抵押贷款为主的“土地金融体系”已经取代了单纯的靠卖地获取出让收入的“土地财政体系”。2007-2012年，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿增加到5.95万亿，年均增幅为34.8%，这一增幅已经远远超过同期土地出让收入和净收益的增幅。土地抵押贷款目前已成为金融机构最主要的一类贷款。2008年1月-2012年11月，土地抵押贷款占全国金融机构人民币各项贷款的比重从4.94%提高到9.29%。个别城市的这一占比已经非常高，截至2012年11月，北京、重庆的土地抵押贷款占当地人民币贷款余额的比重分别是38.9%和31.8%。土地抵押贷款的风险首先表现为地方政府债务风险。根据审计署对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区，共计36个地方政府本级2011年以来的政府性债务情况审计结果，发现部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额明显增长。2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占政府负有偿还责任债务余额的54.64%。但由于近年来土地出让收入不稳定性加大，并且政府实际可支配的土地净收益比重在不断下降。因此，用未来不确定性强、实际可支配收入占比持续下降的土地出让收入作为最重要的偿债来源，会显著增加地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险。相比地方政府的债务风险，更需引起足够重视的是土地抵押融资的金融风险。2012年底的债务余额中，融资平台公司举借的占45.67%，比2010年增加3227.34亿元，增幅为22.5%。同时，银行贷款又是最重要的债务资金来源，2012年底的债务余额中，银行贷款占78.07%。目前各地的融资平台公司最重要的抵押品就是各类储备用地，一旦土地市场发生较大波动，通过影响储备土地抵押价值，平台的不良贷款率有可能较快上升，银行金融风险就会迅速积累。另外，从一些典型调查看，土地抵押融资还存在融资过程极不透明以及相当大量的违规操作等现象。2012年，国家土地督察某局调查了6个城市的土地抵押融资情况，结果发现，涉及违法违规的土地宗数、面积、融资额分别占土地融资总宗数、总面积和总金额的2/3左右。（三）土地供应结构不合理的结构性矛盾仍在加剧2012年以来，相对于二、三线城市而言，在40个大中城市中，一线城市土地供应同比增幅总体上要低于二线和三线城市，个别月份（2013年3月-5月）的高增幅，主要是与2011年同期降幅过大的基数效应有关。2013年9月份，40个大中城市中的一线、二线和三线城市土地供应同比增幅均为负，分别是-32.44%、-39.18%和-29.17%。就房地产用地供应量看，2013年前三季度，北上广深这四个一线城市的供应量和同比增速都大幅提高，但从楼面地价、溢价率等指标看，一线城市的地价上涨趋势和不断提高的溢价率，表明一线城市的住宅供需矛盾仍很突出，还需要进一步增加住宅用地，尤其是满足刚性需求的普通商品住宅用地。如果将我国这些大城市与全球各大城市相比，住房用地在整个城市用地的比重仍然偏低。如纽约、首尔和伦敦的居住用地占比分别是42.2%、62.5%和46.7%（对应年份分别是2002年、2009年和2005年）。2012年，我国四个一线城市（北上广深）的住宅用地平均占比不到24%，距上述发达经济体的大城市平均占比还有很大差距；二线城市（如天津、杭州、重庆）的占比也要远低于国际水平。土地市场运行面临的挑战和应对策略当前，我国的土地市场是不完整的，虽然建立了市场化的土地市场，但实际上基本是在政府主导和支配下的扭曲性市场。以政府配置土地资源为主的现行制度，是针对我国国情设计的。一方面，面对我国土地资源稀缺的总体国情，力图通过政府配置资源来压低土地价格，进而保证工业化快速推进对土地的巨大需求。特别是改革开放以来，我国工业化进程明显加快，在承接国际制造业转移过程中，我国加工制造业迅速扩张，逐步成为制造业大国，对建设用地的需求迅速增加。较低的土地价格，确实促进了包括制造业在内的各类产业较快发展。另一方面，以政府主导来配置土地资源，是力图通过巨量的土地出让收益和土地抵押贷款，加大城市基础设施建设和相关公共服务的投资力度，尽快推进城镇化。实践表明，现行土地管理制度也确实发挥了促进我国工业化、城镇化进程的作用。但是，这种制度的弊端也越来越明显，政府主导土地资源的配置，市场不能发挥配置土地资源的决定性作用，由此带来一系列问题。例如，造成土地资源利用效率低下。我国土地资源非常稀缺，但城镇工业用地和基础设施建设用地的集约化利用程度则很低。制造企业追求花园式工厂，城市追求宽马路、大广场，政府办公楼求洋求大上档次。其根本原因，就是这些土地不是通过市场化方式配置的，而是大量采用政府划拨和协议出让的方式供给，或者几乎不出地价，或者地价被压得很低，导致大量土地的浪费性使用。另外，现行制度还造成土地利用结构和价格的扭曲。由于土地非市场配置的比例较高，城镇房地产和商业经营性用地所占份额被挤压，而需求又很旺盛，因此，导致房地产用地和商业经营用地市场价格畸高，进而推动了房价不断高涨。政府在工业用地中因低价出让的收益损失，要依靠房地产等商业用地价格的不断上涨来平衡整体收益，使土地利用结构和价格出现严重扭曲。我国要转变经济发展方式，改变粗放式增长模式，就必须改革现行的土地资源配置方式，从完全由政府主导供给，转向由市场主导的资源配置，促进土地资源配置结构的调整，促进发展方式的转变。当然，在土地管理领域里，还要更好地发挥政府的作用，主要是在包括国土空间规划、土地产权地籍管理，以及土地增值收益的合理调节等方面的作用。今后一段时期，促进土地市场健康可持续运行的主要应对策略是：建立工业用地和商业用地的合理比价关系、促进土地抵押、转让、担保的二级市场发展以及建立集体土地入市的规则和机制。（1）建立工业用地和商业用地的合理比价关系国土资源部于2004年就曾规定工业用地出让要全面实行“招拍挂”方式，但事实上，多年来大多数地方工业用地仍然采取非市场的、基本上是以成本价协议出让的方式，导致工业用地和商业用地的出让比价差异过大。今后改革的方向应是建立工业用地和商业用地的合理比价关系。建议一是要改变现行工业用地一次性出让几十年使用权的供地方式。政府可以采取年租制的方式对工业用地进行供应。可签若干年的合同，每年按土地市场的变化收取租金；二是城乡统一的建设用地市场建立后，在规划允许和符合用途管制的前提下，工业用地可以直接由集体经济组织出租给用地者。（2）促进土地抵押、转让、担保的二级市场发展按照现行的土地管理体制，用地者只要拿到土地，国有土地的增值收益就是“谁占谁得”。例如，一些工业用地的出让年限是50年，但期间有些企业破产倒闭，这些工业用地往往就转为商业用地，或由破产企业囤积、高价转让土地。未来要建立规范、透明的土地租赁、转让、抵押等二级市场，所有城镇建设用地转让，都需统一进入规范的土地二级市场中进行交易。二级市场交易活跃对土地一级出让市场也将产生很大的促进作用。（3）建立农村集体经营性建设用地与国有土地同等进入市场的规则和机制十八届三中全会的决定中强调允许农村集体经营性建设用地进入市场。农村集体经营性建设用地主要包括：现在已经是存量的、在从事非农建设的集体