从温州723事件谈公共危机管理体制.doc

从温州723事件谈公共危机管理体制提速并非数字加减，而应服膺乘客安全。那一组报道中，我们传递了中国铁道科学研究院首席专家黄强的预测：“到2012年，坐火车像坐公交车一样随到随走，基本上每个人想上哪儿就上哪儿。”因为三年内，国家将投资1.3万亿元，建设“四纵四横”的客运专线，实现客货分离，在这“四纵四横”上，人们几乎可以畅通无阻。直到7月23日，直到甬温线上的两百余伤亡，我们知道了，高铁上的中国，沉重如斯。提速并非数字加减，而应服膺乘客安全。发展并非财富累积，而应服务民众福祉。当人们指责那个上级的“死命令”，从头学起、不识德文的李东晓必须在10天内把第一列时速350公里的动车组开回北京，当人们指责一篇报道的作者小视德国专家迈克斯强调安全的严谨和倔强，我们也要反躬自问：难道这种现象仅仅存在于高铁一域？围绕在我们身边的，难道没有各种上升数字的焦躁？盘桓在我们内心的，难道没有重价格轻价值、重数量轻质量、重结果轻方法的虚浮？难道我们都没有过忽略精致谨严、追求大干快上？任何机器，都只不过是个辅助系统，它只能作为参考。机器总有盲点，只有人，才应该是主导。7月27日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，对“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故遇难者表示深切哀悼，会议要求“调查处理工作要公开、透明，结果向社会公布，给人民群众一个真诚负责任经过调查和实验，动车信号技术和设备可以说没有问题，最大的问题是人员和管理的问题。同样的设备在别的地方也在用，都没有出现故障。原来一直说事故是技术问题，但现在不是技术问题，而是组织管理问题。设备坏掉了，人工操作也出现了问题，这些都不是技术的问题，主要是当地管理部门的问题，那么好的设备交给他们没有好好管理和使用，造成设备坏掉了。设备坏了之后，人工操作也出现问题。同样的设备在别的地方也在用，都没有出现故障。当时7分钟雷击了100多次，历史上是没有的，这是一个方面。但组织管理问题是主要问题，整个管理体制和观念都有问题。客观地说，第一，我国在应对危机管理方面尚未形成一个全面系统地制度性框架，原有的危机对策实践还主要局限于针对战争及国内政治安全领域，在自然灾害尤其是突发性灾害的应对方面尚存在一些问题，政府的危机处理能力也有待进一步提高。第二，我国的危机管理仍然是运动式而非自动化的。当危机爆发时，临时成立一个班子，采用政治动员方式搞人海战术，而且强调不惜一切代价在短期内控制危机。由此而使得在危机处理过程中出现严重的沟通不畅，协调不一致及处理速度过慢等问题。第三，危机意识淡薄，公众大多缺乏危机发生时的自救能力和基本常识；政府缺乏系统的战略和政策规划，组织化保障体系和信息沟通机制不健全，财政资源配置不合理；系统化、制度化的教育与训练机制不健全，法制缺失等，这些都是我国公共危机管理机制中存在的明显问题。发现问题的目的在于解决问题。为此，我们需深入探究这些问题背后的根源方可做到标本兼治，把一切可能的危机消灭于萌芽之中。在当今“小政府，大社会”的背景下，政府能力的制约亦使得公共危机管理的难度加大。而公共危机的多样化使得对其的应急时刻处于备战状态，经济的发展、人口的增长又使得危机带来的损失进一步加剧。同时，整个社会，包括政府、企业与社会组织、人民之间缺乏协作配合机制，这也直接导致了我国公共危机管理中诸多问题的产生。具体原因分析如下： 第一，思维意识或认识方面的问题。 在我国普遍存在一种缺乏公共危机管理意识的现象。过去，由于历史的原因，一直不能把“危机”与社会主义国家联到一起，甚至不敢直面现实生活中各种潜在的和显现的社会危机，常常用“假语言”谈论真实的危机问题，导致我国从政府到社会、从群体到个人，严重缺乏危机和危机管理意识。诚然，公共危机具有高度的不确定性和突发性，难以预测，但其从萌生到爆发都有一个过程，一般情况下，在事前都会出现一些征兆，只要人们关注、留心，就可能捕捉到。事实上，绝大多数的“偶然事故”，往往是我们日常的制度建设和管理长期存在漏洞造成的。国外公共危机的宣传教育工作非常扎实，如：联邦紧急事务管理局将美国可能爆发危机的地址进行统计，并印发给各级政府部门、社会各类组织和公众等。类似宣传教育的大力实施有效提高了民众的危机意识和应对技能，降低了危机的破坏程度。 第二，政府能力的制约。 政府在公共危机治理中的宏观调控、资金资助以及协调组织方面虽然发挥了不可替代的作用，可随着我国小政府、大社会的发展格局以及政府职能重心下移的发展趋势，单纯依赖政府治理公共危机，而忽视其它社会组织的功能已成为过去。政府职能转变和治理目标中，经济目标和经济职能有余，公共服务与社会目标不足。各级政府片面追求国内生产总值增长指标，基础教育、公共医疗、社会保障、环境保护等公共产品提供方面，政府缺位，供给不足；一方面政府在追求经济增长目标方面，不遗余力，另一方面，在公平分配、缩小区域发展差距、促进社会事业发展等方面，突发性的公共危机对政府公共财政提出严峻挑战，投入不足，发展滞后。在现代社会，任何一个政府都没有能力单打独斗的应对无限可能的多种多样的公共危机，更不可能完全彻底的担负起管理所有公共危机的社会责任。第三，整个社会包括政府、企业与社会组织、人民之间的协作配合机制缺乏。 目前的政府管理条块分割、低效不调的体制弊端突出表现为：政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。在这种体制下，难以有效调控能力；部门权力与利益纠缠在一起；习惯于听命于上级，权责不明；层层复杂化的行政审批，效率低下，缺乏足够的危机处理有效快速的反应机制。无论是抗非典还是抗洪，我们习惯主要靠中央政府的行政强制和全民动员。至今全国仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，也没有建立起处理不同危机事件之间的综合协调机制，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。由于目前政府实际部门设置中并没有专门的应急处理危机的综合性管理部门，决策主要由相应的行政领导决策，往往存在地区主义、形式主义的问题，迟报、漏报、甚至瞒报紧急重大情况和事件的情况比较严重。而我国地方政府部门之间的协同活动主要是通过上级部门的命令来开展的，没有形成自主合作的机制，公民个人、非政府组织和企业组织主动参与危机管理的机制亦未建立起来。这种状况，使得我国政府的应急的解释。管理往往具有“政治动员”的特征，成本高昂。因此，我们要重视危机管理机制的科技化和专业化建设，并加大对国民危机教育的力度和资金投人，增强民众的危机意识，从而使民众能以平和的心态来对待突发性灾难。为此，需要从以下几点着眼实现中国公共危机管理机制的创新。 第一，转变观念，把预警机制与危机管理的物质保障结合起来。 预警机制和危机处理的物质保障是处理公共危机的处理公共危机的第一道防线。公共危机管理机制中我们必须强化其预警功能和物质保障功能。一方面预警机制中的监测、咨询、组织等环节应当建立物质保障，危机管理部门应当建立应急物资目录和标准，对应急物资储备进行规划，同时对中长期和年度物资保障储备进行统一管理协调。另一方面，预警机制应当在危机管理的物质保障中建立。物质保障是危机处理的关键一环，确保物质保障的安全稳定对于危机处理有至关重要的意义。因此必须对物质保障实施预警管理，加强对应急物资的检测和控制，对专项物资的出纳和流向进行有效的追踪，确保物资保障作用的充分发挥。第二，建立专业化危机管理机制。 专业化危机管理机制的建立不是一朝一夕之事，不可急于求成。针对我国的特殊国情，应从以下几点着手：首先，建立专业化危机管理队伍。公共危机管理要求领导人具有宽广的知识，深厚的阅历，良好的心理素质，能够临危不惧遇事不乱，沉着镇静、反映敏捷，能够果断决策，指挥得当、协调有力。不仅要求领导人具有常规的管理经验，而且还要有危机状态下的管理经验，包括对形势的判断、对社会心理的把握、引导、和控制，不仅需要经验，更需要科学。其次，建设专业化的应急救援队伍。一支训练有素的处理突发事件的专业队伍是处理突发事件的骨干力量，应该由各类专业人员组成。在危机处理过程中，专业队伍负责全面、清晰地对各种公共卫生突发事件进行预测；为处理突发事件制定有关的策略和步骤；监督有关方针和步骤的正确实施；在突发事件发生时，对全面的防治工作进行指导和咨询。第三，加强对救援人员的专业化技术培养。确实加强救援灾民的专业部门和队伍建设，提高他们的技术和装备的水平。 第三，现代科技的应用。 高新科技的引入改变了原先通讯信息技术落后的局面，网络、卫星监测、全球定位系统、遥感等一系列技术及其国际前沿的管理方法在公共危机管理领域的应用极大提高了管理的绩效。我们应从以下三点着手：第一，危机预警、信息传递的科技化。建设单一、便利的危机管理信息门户网站，具体措施包括提升危机管理部门获取和研究相关知识和经验的能力，建设和管理涉及危机管理全方位信息的门户网站，建设和整合全方位的网络学习设备、工具和资源。第二，危机管理工具、手段的现代化。运用知识管理，协调危机管理信息；具体措施包括评估危机管理的信息需求，建设和实施全国的知识共享战略来为所有应对危机的社区获取、组织和分布信息，对于尚未确定政策的危机能够便宜行事，保持与媒体的联系，使其能够运用高新科技的途径发布信息。第三，管理方法的革新。建设全国的沟通和预警系统，具体措施包括建设危机预警设施，实行完善的管理，以便于快速发现威胁，建设全国的电子信息分布网络，为所有应对危机的社区提供准确及时的信息，建设全国的突发事件信息系统，确保各层政府的所有领导能够及时掌握全部信息，能够随时联络负责的人员。 政府通过具有上述特点的网络治理结构的