试论现行税收征收管理法存在的问题及对策.doc

试论现行税收征收管理法存在的问题及对策税收征收管理法自2001年5月1日开始实施，到现在已经好几年了。税收征收管理法是税收征收管理的基本法律，为人们提供税收征收管理行为的标准和社会规范，是税务机关依法行政，税务人员恪尽职守，纳税人依法履行纳税义务并保护自身权利，社会各界及有关方面配合税务机关依法履行职责必须遵守的规范，是贯彻依法治国、依法治税方略的重要保证。实践证明，征管法对于保证税务机关依法组织收入、依法治理税务干部队伍、加快税收信息化建设起到了不可替代的作用。 总体上看，税收征收管理法的贯彻比较顺利，较好地解决了税收征管中的绝大多数问题。但由于我国纳税对象的多样性、经济事务的复杂性、新生事物的发展性、国际环境的开放性，势必造成征管法在施行过程中会遇到许多问题。笔者现就贯彻征管法中的一些问题加以分析并提出对策，供大家参考和商榷。 一、税收征收管理法存在的问题 从税收征收管理法总体结构、具体内容、逻辑关系来看，其力求达到结构清楚、语言简洁、操作便利、责任明确，但仔细推敲整篇法律，仍能看出一些问题。 （一）税务登记方面 、关于注销税务登记问题。征管法第十五条、第十六条规定了办理税务登记证的范围、时间，第六十条规定了违反税务登记法规应承担的法律责任。粗一看，结构严谨，规定具体，但却没有在整体上形成一个封闭的链条。 通观征管法及其细则，对纳税人办理注销税务登记重视不够，虽说也对不按时注销税务登记作了进行罚款的规定，但形同虚设。从各地征管实践看，由于征管法没有把依法办理注销登记作为以后重新进行税务登记的必备条件，所以众多纳税人自然关门溜之大吉。人都跑了，对谁罚款？现在各级税务机关存在的大量非正常户和欠税就充分说明了问题的严重性。 、关于亮证经营问题。征管法实施细则第二十条规定，纳税人应当将税务登记证件正本在其生产、经营场所或者办公场所公开悬挂，接受税务机关检查。但无论是法还是细则均没有对违反此条如何处罚作出明确规定。 3、税收征管中与银行、工商、公安等部门的协作配合制度不健全，尚未建立有效的协税护税机制，尤其是缺乏法律责任的规定。工商登记与税务登记衔接问题。征管法明确规定办理工商执照三十日内办理税务登记，但实际操作中并不同步，一些长期经营业户未办理营业执照，税务机关只能按临商管理，不利于税务机关征管的统一规范。 4、关于税务登记与银行帐户登记问题。征管法第十七条规定：“从事生产经营的纳税人应当按照国家有关持税务登记证件，在银行或者其他金融机构开立基本存款帐户和其他存款帐户，并将其全部帐号向税务机关报告。”实际工作中对纳税人是否将全部帐号报告无有效控管手段，加之目前金融机构众多，对个别未按规定执行的，税务机关查找十分困难，不利于控管。（二）帐薄、凭证管理方面1、关于建帐标准问题。可能由于全国经济发展不平衡，征管法没有对建帐标准作出具体界定，只是笼统地规定“规模小”、“确无建帐能力”可以不建帐，这给税务人员实际操作带来不便。有人说，模糊规定不是给了税务机关以灵活性吗？却不知，这恰恰给了纳税人以可乘之机。因为，按照国际惯例，法律只是规定“不准干什么”，只要没有明确规定“什么”不行，大家都可以做。由此可以推知，你没有明确规定不建帐标准，大家都可以不建帐。 、关于发票保证金问题。原征管法实施细则规定，外来临时经营建筑安装企业取得发票应交纳保证金，而法及细则却一字未提发票保证金一事，这给“收取保证金”这一最有效的发票管理办法以重大打击。 （三）纳税申报方面 1、纳税申报章节仍然没有增加“最后申报”、“稽查前申报”内容，形成与国际惯例的脱节。按照国际惯例，凡非按帐征收业户均应在一个公历年度结束后按期进行最后纳税申报；所有纳税人在接到税务稽查通知书后应立即进行稽查前申报。这对税收法律责任的界定具有重要意义。 2、税收征管法明确规定数据电文申报方式，但数据电文的法律地位没有加以明确，对确认纳税人是否申报、法律责任、是否构成犯罪带来困难。 （四）税款征收方面 、关于税收保全、强制执行的适用范围问题。征管法第三十七、三十八、四十条明确规定，只能对从事生产、经营的纳税人采取税收保全、强制执行措施，对非从事生产、经营的纳税人所取得的收入这一大块税收的保全、强制执行却没有作任何规定。随着知识经济、信息经济的迅猛发展，凭借专利权、著作权等知识产权获得高收入的人以及高薪阶层的人会越来越多，对这些高收入利阶层的收入如果不能采取强硬措施，税收收入大量流失不可避免。 、应增加“对拒不缴纳欠税但又不够刑事处理的人，税务机关可以依照程序提请公安机关对其限制人身自由”规定。因为，在现在社会环境下，税务机关向掌握纳税人所有经济来源是不可能的，只有用抓人的手段才能迫使一些顽固分子缴纳税款。 （五）税务检查方面 1、在目前国地税机构分设情况下，两家税务机关对同一纳税人检查时，存在情况不相互通报问题，征管法没有进行规范，造成各查各自所管税收，对不属所管辖税收违法行为不管不问，听之任之。 2、征管法第五十七条规定，税务机关进行税务检查时，有关单位有义务向税务机关如实提供有关资料和证明材料，但却没有规定如果违反如何处罚，造成此条规定形同虚设。这也是有关单位不配合税务机关进行检查现象普遍存在的根本原因。试想，我们同是行政机关，又没有法律责任约束，我们为什么要听你们的？ （六）法律责任方面 、征管法第六十三条规定，偷税构成犯罪的，依法追究刑事责任，即应按照刑法处理偷税行为。我们通过分析刑法，可以发现刑法在规定对偷税如何处理上存在一个大漏洞：它对偷税数额占应纳税额%-但数额在万元以上的偷税行为、偷税额占应纳税额以上但数额在万元的偷税行为没有规定如何处罚。这实际上也是征管法存在的一个大漏洞。同时，法律规定的偷税概念仅列举四种情形，在目前经济形式多样化的情况下，不足以囊括犯罪分子各种手段，形成漏洞，不利于有效打击违法犯罪活动。在移送环节、时间上没有统一规定，造成拖延，不利于有效及时地打击犯罪活动。2、增加罚款处罚下限的规定。现行征管法规定，对偷、欠、抗、逃、骗税等税收违法行为给予偷逃税款5倍以下的罚款。由于没有处罚下限的规定，税务机关的自由裁量权过大，为少部分税务人员办关系案、人情案提供了方便，影响了税法的刚性。据统计，在税务机关查处的税收违法案件中，罚款仅占查补税款的10左右，处罚率过低。因此，修改征管法时，应对罚款的下限作出明确规定，并对税收违法行为区分较轻、较重分别给予不同的处罚，为税务机关贯彻执行国务院制定的“加强征管，堵塞漏洞，清缴欠税，惩治腐败”的税收工作方针，发扬“铁面无私、铁石心肠、铁的手腕、铁的纪律”的“四铁”精神，提供法律保障。 3、征管法法律责任中对一些条款的规定应加以说明，对形式内容应当进行列举明确，如纳税人未按照规定使用税务登记证件的具体内容，以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的具体形式等。 （七）税务代理法律制度 目前，我国的税制正在日益健全，税法越来越专门化、精细化，“申报、代理、稽查”三位一体的征管方式也在逐步推行。在新的形势下，进一步扩大税务代理范围，规范税务代理行为，培育税务代理市场，是实行税收征管公开化、社会化，促使税收征纳关系向法治化、规范化方向发展的迫切需要。世界上大多数发达国家十分重视税务代理立法，日本有1942年税务代理大法、1951年税理大法，德国有税务咨询法，法国、韩国也有相应的税务代理法，为税务代理的法治化提供了保障。我国的税务代理立法十分滞后，现行的税收征收管理法及其实施细则只在个别条文规定了税务代理的合法性和法律责任。1994年国家税务总局颁发的税务代理试行办法仅仅是个部门规章，并且停留在“试行”阶段。因此，应尽快制定税务代理法，对税务代理的宗旨、原则、业务范围、代理师资格的取得、代理机构的设置、代理人的权利义务、法律责任等作出全面、具体规定。根据代理业务的特点，建立代理师行业协会管理制度；建立税务援助制度，为经济困难的纳税人提供无偿税务服务等。（八）税务监督法律制度 1、在税收征管实践中，由于片面强调纳税人要依法纳税，忽视了税务机关及其工作人员必须严格依法行政的重要性，以致税务机关及其工作人员滥用职权、随意执法、有税不征、变通税收政策等侵害国家利益和纳税人合法权益的现象时有发生。因此，在加强税收征管、强化税务执法力度的同时，需要加强税务监督法律制度建设，避免滥用职权、滋生腐败、侵犯群众利益。 2、建立健全内部监督管理制度。内部监督在税收执法监督体系中具有重要作用，是一种主要的监督形式。修改征管法时，应明确规定各级税务机关要建立健全内部监督管理制度，上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督，各级税务机关应当对其工作人员执行法律、法规和廉政自律准则的情况进行检查，实行税收执法回避制度等。 3、建立和完善税务行政执法责任制。应在法律上对税务行政违法行为的概念、种类、构成、处分等作出明确规定，建立岗位目标责任制、领导责任制、执法过错责任追究制、违法违纪责任追究制等税收执法责任体系。要通过执法检查、廉政建设等多种形式，严格执法督查，确保各项责任制度落到实处。 二、执行税收征收管理法中存在的问题 如果说征管法在立法上存在一些问题的话，那么各级税务机关和税务人员在执行征管法中遇到和存在的问题就更是五花八门了。主要有以下几个方面： （一）各级政府的干预。征管法第五条规定，地方各级政府应当支持税务机关依法执行职务，税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻扰。但事实上是，税务机关在执法中遇到的最大的问题就是各级政府对税务机关的行政干预。首先，有的政府不是从实际出发，而是根据需要确定收入目标，盲目地去制造政绩。税务机关稍有解释，“要讲政治、要服从大局”的大棒便迎头打来；税务机关稍有怠慢，政府要求换人的威胁便到了上级那里。前几年全国范围内抬高所得税基数便是证明。其次，有些政府插手具体征管事务，干预税务机关具体行政行为。如某县税务机关对一个企业进行正常税收稽查，政府便以扶持经济发展的名义责令税务机关停止检查，随后又在行风评议中刁难税务机关。第三，政府以消极的态度对待支持税务机关工作，表面上好好好，实际上不办一点实事。 （二）、有关部门的掣肘。征管法第五条规定，各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。在实际工作中，有个别单位从自己的团体利益出发，不但不支持税务工作，反而给税务工作制造麻烦。一是金融部门与企业一道隐藏资金，一旦税务机关发现企业某个帐户有钱，他便通风报信，让企业转移资金。二是某些行业主管部门，更是以企业的保护者的面孔出面，直接干预税收工作。如某煤炭局，以煤矿困难为名不让企业缴税。特别恶劣的是，在得知税务机关扣缴企业税款后，竟然组织工人到市政府闹事。三是某些部门利用税收政策赋予的权力，不是积极与税务部门配合工作，而是把一些明显不符合政策的纳税人认定为应享受税收优惠政策的范围，给税收工作带来诸多不便。 （三）税务部门的过失。应该承认，绝大多数税务机关和税务人员是坚决依法办事的，但也有一些税务人员由于种种原因，不能认真执行征管法。一是怕麻烦。如征管法第三十一条规定，延期缴纳税款审批权在省一级税务机关。一些税务机关为了省事，干脆让企业以欠税的名义不交税款。二是好心做错事。征管法第二十八条规定，税务机关不得提前征收、延缓征收税款。而在现实中，大多数税务部门为了做到均衡入库，都或多或少地存在有意保留税原的情况，这恐怕是上自国家税总，下到基层税所心知肚明的事情。三是业务素质低。征管法实施以来，各级税收机关都下大功夫进行了宣传、培训工作。但至今仍有一部分税务人员没有掌握本岗位应知的内容，从而造成实际工作中执行法律尺度的不准确。 （四）纳税人的阻力。从某种意义上讲，偷、逃、抗、骗税者对付税务机关打的是一场群众战争。全国税务战线上充其量有二百万税务人员，而面对的是数以亿计的纳税人，何况纳税人中不乏法律知识渊博的人。广大纳税人创造了多得数不清的对付税务机关的方法。他们利用征管法中的一些条款，采用拖、赖、吵、诬、跑等方法，使征管法的贯彻遇到了很多问题。他们不办证、不建帐、不申报，不给税务机关一点把柄，这给负有举证责任的税务机关真正执行征管法带来了诸多困难。 三、解决问题的对策 面对我们所处的环境，针对工作中出现的问题，笔者认为只有认真采取以下措施，才能尽可能多地解决好现在存在的问题，把我们的征管工作做得更好。 (一)确立正确的立法指导思想。税收征管法解决的是税收征管问题，因此其指导思想应该是如何保证税收征管行为的顺利实施，保障税制的有效实施，进一步加强和改进税收征管工作，构建统一、公正、效率的税收程序法律体系，为税务机关的行政执法和纳税人依法保护自己的合法权益提供完善的法律保障，以充分发挥税收在组织收入、调控经济中的职能作用。 （二）建立惩治涉税犯罪的司法保障制度。 由于税收直接调节国民收入的分配与再分配，处于各种利益和矛盾的焦点，加上征管工作中的某些漏洞，我国偷税、抗税、骗税、利用发票犯罪等各种涉税犯罪依然十分严重。税收工作是一项专业性、技术性很强的专门工作，我国的税收法律、法规、政策也越来越健全和复杂，因此，为了有效地惩治涉税犯罪，必须对我国现行办理税务犯罪案件的体制进行改革，建立具有中国特色的税务司法制度。目前，国际上有两种税务警察体制，一种是意大利、俄罗斯的独立税务警察体制，另一种是德国、荷兰等国家的税务违法案件调查局体制，他们在打击税务犯罪中都发挥了较好的作用。我国新修订的海关法确立了在海关内部设立专门侦查走私犯罪的公安机构，配备专职缉私警察，为打击走私犯罪提供了有力保障。我们认为，我国应借鉴德国等国家的税务警察体制，在税务机关内部建立统一的税务警察。因此，应明确规定税务警察机构在侦查涉税犯罪案件时，行使侦查、拘留、执行逮捕、预审职能。同时，为了提高办理涉税犯罪案件起诉、审判的效率和水平，也可考虑在检察院和法院内部设立税务检察室、税务法庭。（三）建立呈链条状的税收征管机制。首先是税收政策的改进。