教育行政管理 (1).ppt

第一章教育行政管理引论 河南师范大学教育系李帅军 第一节行政与教育行政 一 行政二 教育行政三 教育管理的模式 一 行政 一 国外学者对行政的理解1 从三权分立的角度解释行政的含义 三权分立 即把国家机构划分成立法 行政 司法三个部门 各执行不同的职能 立法机关负责制定法律 行政机关富足执行法律 司法机关富足监督法律的实施 美国行政学家魏劳毕在927年出版 行政学原理 认为 行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务 我国建国前出版的 辞源 中说 凡国家立法 司法以外的政务总称为行政 2 从政治与行政分离的角度解释行政的含义有的行政学家认为 政治乃众人事务的管理 其范围比较广博 而行政紧是政治中一部分的特别事务的管理或方案的推行 其范围比较狭小 美国行政学家和法学家古德诺在1900年出版的 政治与行政 中认为 在一切政治制度中只有两种基本功能 即国家意志的表现和国家意志的执行 政治是国家意志的表现 行政是国家意志的执行 行政是政府官员官吏推行政府功能的活动 3 从管理的角度解释行政的含义美国行政学家怀特在1926年出版的 行政学导论 中认为 行政的最广意义包括为完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采行的一切运作 美国行政学家费富纳在1946年出版的 公共行政学 中认为 行政就是由一些人以协调的努力使政府的工作得以完成 美国行政学家西蒙 斯密斯堡 汤母生在1950年出版的 行政学 中认为 最广义的行政就是 若干人为达到共同目的时所作的合作的集体行动 狭义的行政则在于研究 为达到共同目的时 如何选择所使用的方法 如何选用工作人员并使之协力工作 如何分配事权使之完成在团体中的特定工作 并能与他人和谐的去努力 二 国内学者对行政的理解在距今2000年前的 左传 中 就有 行其政事 行其政令 的记载 在 钢鉴易知录 中 曾记载在公元前841年 西周的周厉王因 国人发难 而逃走 当时太子靖年幼 由 召公 周公行政 这里所说的行政 是指管理国家政务 当代国内学者对 行政 有两种理解 一是认为行政是指国家通过各级各类行政机关对国家政治 经济 文化 教育 卫生等方面事务的管理 二是认为行政是指国家通过各级政府部门对国家的政治 经济 文化 教育 卫生等方面事务的管理 我们认为 所谓行政 是指国家通过各级政府部门 依据法律行使权力 对国家的政治 经济 文化 教育 卫生等方面的事务的管理活动 二 教育行政 一 国外学者对教育行政的理解1 教育行政领域区分论相良惟一在 教育行政学 中认为 教育行政是行政的一个部门 是关于教育的行政 在日本 国家政务分内务 外务 军务 财务 法务等 教育行政是内务行政的一部分 2 职能主义论安藤尧雄在 教育行政学 中认为 教育行政 就是在社会活动和公共活动的教育工作中提出目标 为实现这一目标准备必要的条件 以促进其完成 按照这一观点 日本的饿教育基本法规定 教育行政的目标 要为实现教育目的而建立各项必要的条件 3 贯彻意识形态的学说宗像诚也在 教育行政学序说 中指出 教育政策是教育政权支持的教育理念 教育行政是政权机关实施教育政策 这里所说的教育理念 是指教育目的和手段 内容和方法的总体而言 当然这里贯穿着某中意识形态 4 公权作用的学说木田宏在 教育行政法 中认为 教育行政是在作为教育政策而制定的法律下 遵照法律的规定 具体地执行教育政策的一种公权作用 天诚勋在 教育行政 中认为 教育行政就是具体实现教育政策上所规定的教育目的的一种国家作用 二 国内学者对教育行政的理解1 教育行政就是学校管理教育的行政台湾学者大都持这一观点 教育行政与学校管理是有区别的 前者管理的层次较高 范围较大 后者管理的层次较低 范围较小 2 教育行政是教育行政机关管理教育的活动 它包括中央教育行政和地方教育行政孙绵涛认为 这种观点有片面性 第一 教育行政机关关于教育的指示和决定 总是要通过学校行政机关去贯彻执行 因此 教育行政活动应包括学校教育的行政活动 第二 管理教育 应该不只是教育行政机关的事情 国家的其他行政机关也有责任 因此 教育行政应该是整个过管理教育的活动 3 教育行政既包括教育行政机关的新正活动 又包括学校教育行政机关的行政活动我国20世纪三四十年代出版的教育行政方面的专著 其结构体系大都由两部分组成 一部分为教育行政机关管理教育的活动 另一部分就是学校行政 4 教育行政是整个国家管理教育的活动孙绵涛认为 这样的理解体现了大教育管理观 这种管理不仅重视教育内部的管理 重视教育行政机关和学校行政机关对教育的管理 而且还重视教育与外部的各种关系 把教育事业当成整个国家的事业 把管理教育当作国家的重要职能之一 他认为 只有这样 才能真正确立教育在国家发展中的战略地位 教育行政是国家为贯彻教育方针政策 执行教育法规 实现培养目标 而对教育系统进行的计划 组织 控制等一系列有目的的连续活动 即对教育资源 人力 财力 物力和时间 信息等 进行合理组合 使之有效运转 以实现组织目标的协调活动过程 教育行政是指国家和地方各级教育行政机关对各级各类教育事业的管理 其中包括教育行政机关的自身建设与管理及其对学校的领导和管理 教育行政管理的具体执行部门是各级教育行政机关 其基本任务是 1 确保教育的方向性 即教育为统治阶级的政治服务 在我国 就是使教育坚持社会主义的政治方向 贯彻执行党和国家的教育方针政策和法规 培养全面发展的人才 为社会主义现代化建设服务 2 使教育与国民经济发展相适应 并在国民经济与社会发展 科技进步中起促进作用 3 按照教育发展的客观规律 不断调整教育内部的各种比例关系 使教育层次结构 专业结构 形式结构趋于合理 形成人才层次的宝塔型模式 为经济建设 社会发展提供合格的劳动力和各类专门人才 4 根据国民经济的中期 长期发展规划提出相应的教育发展规划 5 积极调整 改革那些与经济发展不相适应的教育管理体制和各种规章制度 教育行政管理的主要内容有 贯彻教育方针 推行教育法令 拟定教育规章 编制教育计划和规划 审核教育经费 任用教育人员 视察 指导和考核所属教育行政单位和学校的工作 处理各项教育工作上的问题 三 教育管理的模式 所谓模式 是指某中事物的标准形式或使人可以照着做的标准式样 模式是历史的产物 是现实的抽象 经验管理模式 行政管理模式 科学管理模式 一 经验管理模式 从古代学校的产生 到19世纪中叶出现专门的教育管理机构 教育管理基本上属于经验管理 1 经验管理模式的概念这种模式是指管理者凭借个人或群体积累的知识和经验 作为当前管理行为选择的依据的管理模式 2 经验管理模式的特征第一 管理者笃信经验的价值 把个人或群体的经验作为决策判断和选择管理行为的基本依据 第二 重视管理者的个人素质要求 即对管理者的知识经验和能力要求比较高 1 要求管理者有丰富的自然科学和社会科学知识 2 要有多方面的工作经历 3 要有敏锐的遇见能力 能把握管理中带有趋势性和倾向性的问题 4 要有较强的应变能力 能对突发事件提出有效的处理原则和方法 并迅速做出判断和提出对策 第三 经验有一个积累的过程 工作时间愈长 管理经验就愈丰富 绩效也就愈高 绩效 经验 知识 能力 3 经验管理模式的局限性无论是过去 现在和未来 也不管科学技术如何进步 经验永远是管理的宝贵财富 是人类在长期的社会实践中不断摸索 总结和积累起来的宝贵财富 我们也必须正视经验自身的局限性 经验管理的局限性是由经验管理思维方式的滞后性 经验管理的时空条件的限制性 经验管理的个别性决定的 经验管理思维方式的滞后性 经验管理的时空条件的限制性 经验管理的个别性就是经验管理的局限性的具体表现 从主观上讲 管理者如果过于自信 满足已有的经验 看不到新情况 新问题 经验就会老化 僵化 财富 也就会渐变成 包袱 随着年龄的增长 管理者的精力 体力也会逐渐衰退 产生心理惰性 从客观上讲 经验往往带有时代的局限性 在相同或相似的时空环境和条件下 经验可能是有效的 有价值的 一旦时空环境和条件发生了变化 经验就有可能会失去原有的价值和有效性 但是 须特别强调的是 经验管理的局限性不是这种管理模式本身的必然产物 教育管理者可以通过主观因素加以防止 改变和克服 二 行政管理模式 19世纪后半叶 随着国民教育体系的确定 形成了教育管理的行政管理模式 1 行政管理模式的概念所谓行政管理模式 是指凭借行政权力实施行政管理职能 并作为教育管理决策选择依据的一种管理模式 2 行政管理模式的特征第一 这种模式强调行政系统的层次性 教育管理从顶层到基层形成一条权力线 各个层次的权力 责任 义务都有明确规定 谁也不得随意超越自己的职权范围 这种模式主要采取行政手段进行管理 第二 这种模式注重行政管理的权威性 指令性 强制性 教育管理行为的选择 必须以上级行政机关下发的文件 指令 计划 决议及首长的讲话精神为依据 它强调上级机关的权威性 强调指挥与服从的关系 合理不合法的不能办 合法不合理的必须办 如果需要改变 必须逐级向上请示 批准之后方可执行 这种模式有一套有力的行政手段和方法 绩效 法规 组织 程度 3 行政管理模式的局限性第一 由于强调指挥与服从的关系 强调行政权威 可能会造成 一刀切 齐步走 的局面 致使管理措施脱离实际 第二 由于管理层次多 机构多 条条框框多 可能会造成下边一根针 上面千条线的多头领导的状况 第三 有时上级指示中的组织意见和个人意见不容易分清 以至于下级无所适从 或各行其是 三 科学管理模式 19世纪末20世纪初 一些专家学者采用教育调查 教育统计 心理测量 教育实验和试验等科学方法 探寻产生教育问题的原因及其解决措施 教育管理则依据其研究所得的科学依据 事实和解决方案或结论作出管理决策 取得了明显的效果 这样就产生了教育的科学管理模式 1 科学管理模式的概念所科学管理模式 是以科学的理论假设为出发点 把调查 统计 测量 实验等科学研究方法所获得的结论 作为管理行为选择依据的一种管理模式 2 科学管理模式的特征第一 这种模式强调 一切管理行为和管理措施应以反映教育规律和管理规律的科学理论为指导 第二 这种模式要求采用现代科学研究所提供的手段 如教育实验 教育调查 教育统计 教育评估 教育诊断等 对管理对象 过程和效果进行定性与定量相结合的分析 以提高管理的有效性 绩效 理论 方法 素质 3 科学管理模式的局限性科学管理模式的优点是以科学的理论作为管理行为的出发点 对教育管理对象及其过程的多种因素进行定性和定量分析 找出它们之间的关系的联系 并采用科学研究的方法对管理对象进行教育调查 教育统计 教育测量和教育实验 从而推动了教育 教学的发展 促进了教育管理的科学化 但这种管理模式也具有局限性 第一 科学管理还不能对方针政策的制定进行研究 第二 科学管理注重逻辑实证分析 强调理性和因果关系 但在教育管理实践中还有许多非逻辑 非理性的因素 第三 科学管理需要大量的数据资料 而教育管理主要是 人 人管理 有许多因素难以作精确定量分析 教育管理的三种模式发生有先有后 且都还在发展之中 各有着不同的优点和缺点 不能简单地扬此抑彼 而应把它们结合起来学习 运用 扬各种模式这长 避各种模式这短 形成一种实事求是 优势互补 各有不同侧重适用领域的综合型教育管理模式 这种综合型的教育管理模式 即是在建立政府 专家 学校联合作用的教育管理机构的基础上 使经验管理 行政管理 科学管理三种模式相辅相成 有机结合 充分重视经验管理的作用 合理强化行政管理的功能 适度增加科学管理的成分 致力于提高教育管理的有效性 第二节教育管理学的演进 一 三个时期二 四个流派 一 三个时期 一 萌芽时期教育管理学作为一门独立学科出现在学术舞台上 开始于19世纪末20世纪初 综观中外各国 19世纪之前都未有独立的教育行政 19世纪之后 教育行政机构也往往与一般行政机构合并建立 独立的教育管理机构建立甚晚 且都以管辖教育事务为基本宗旨 教育资源的组织与事务的处理成为教育管理的基本形态 在这种以经验行政为重心的管理形态下 只有教育行政的事实及其经验描述 而无教育管理的理论依据 这正是教育管理学处于萌芽阶段的基本表现 二 奠基时期这个时期大致从19世纪末到20世纪初 教育管理研究沿着两个方向发展 1 从行政学 法学的方向研究教育管理 称之为公法学的教育管理学 或国家学的教育管理学 2 从经营管理的角度研究教育管理问题 19世纪下半叶美国经济迅速发展 管理职能日益复杂化和专门化 面对现实的要求 以政治统治为基本职能的行政管理显然很不适应 于是 行政效率研究成为迫切的任务 最早提出这一主张的人是W 威尔逊 他在1887年发表的 行政之研究 一文中认为 应着重研究如何用有效的管理方法来提高行政效率 与此同时 以F 泰罗为代表的科学管理运动 通过一系列科学试验与实验得出结论 为了获得效率 须对管理的过程 项目 内容 方法 时间与工作量等进行科学分析 唯有如此 才能改进行政技术 杜绝浪费现象 提高管理效率 在行政效率研究和科学管理运动的推动下 教育管理研究日益重视教育管理活动分析 预算分析 工作程序分析和课程设计分析 以促进教育管理的科学化与效率的提高 但在科学管理运动中 人们日渐发现 为追求效率而过于看重生产过程的行政技术分析 存在着把人看成 经济人 的缺点 于是 人际关系理论便应运而生 人际关系理论强调人的因素的重要性 强调非正式组织的作用 强调人的参与和人际关系的协调 使教育管理学在奠基时期受到了深刻的影响 如美国学者约契于1949年在 学校管理与改进人的关系 一书中指出 学校是一个复杂的社会团体 校长的主要责任是在管理过程中促进全体教职工的交互作用 由此我们可以作出如下评价 在20世纪头50年期间 由于受到了行政效率研究 科学管理运动和人际关系学说的影响 教育管理学在其形成过程中重视了教育管理效率 行政程序分析和人际协调沟通的研究 从而为教育管理学的研究奠定了理论基础 三 建立与发展时期综合教育管理学界各家的观点 教育管理学建立的时间标志 当以20世纪50年代较为合理 这是因为 20世纪之前仅有教育行政事务管理的事实 而无理论可言 而二次大战前尽管已经出版了许多教育管理的专门著作 但就其学科水平而言 仍然处在经验描述的框架与水平之上 尚未构建起教育管理的理论体系 此种状况直至二次大战后才有真正的转变 教育管理学自50年代初步建立 至今已有近半个世纪的年头 近半个世纪以来 科学技术日新月异 生产过程的自动化 系列化程度空前提高 人类知识总量激增 教育管理学的发展受到新的刺激 向着以下八个方面交叉整合的研究方向发展 在学科结构上 由单元的 一维的学科结构向科际交叉 多维结构的系统整合的研究方向发展 在组织形态上 由专业职能部门优化的研究向网络功能结构的研究方向发展 在管理体制上 由集权走向分权或分权走向集权的线性研究向集权与分权相互靠拢 相互结合的方向发展 在教育机制上 由学校的封闭式 小教育 的研究向 产 学合作 学校 家庭 社会一体化 的开放 大教育 研究方向发展 在管理手段上 由行政方法 经济方法 法律方法和计算机管理等 硬性 管理手段的研究向与参与管理 民主化管理等 软性 管理手段相结合的研究方向发展 在评价模式上 由阶段性 总结性评价为主要模式的研究向以经常性 形成性评价为主要模式 评价主体与评价客体 定性方法与定量方法相结合的研究方向发展 在管理素质上 由领导特质研究向全员素质的培养与学校自身素质的提高相结合的研究方向发展 在教育科研上 由专业人员为主的个体化研究向政 行政 群 教职工群体 学 学术界 群体合作研究交流和国际合作研究交流的方向发展 二 四个流派 一 教育管理经验学派该学派继承了科学管理的理论精神 由注重工作分析 进而转向目标管理 追求绩效管理 以提高管理的效能效率 为了追求教育效益 经验学派基本上把教育管理看作是 教育的组织作用 因此 他们在理论上以教育的本身逻辑来分析教育管理的组织作用 把教育管理问题作为教育学的组成部分来研究 在实践上则应用目标分解法把教育组织分解成若干职能部门 进行操作性应用研究 这种理论在前苏联 日本和中国等国家占据着主导地位 二 教育管理行为学派该学派继承着人际关系学说的理论精神 进而走向教育管理组织行为的研究 以寻求教育组织的活力机制 在组织 团体行为 层面上 他们认为要把教育管理行为看作是一种组织行为 要把教育管理问题放在正式组织环境中 研究正式组织与非正式组织之间组织行为的动态关系 而在这方面 无论是传统的组织理论还是人际关系理论都没有做到 在个人 角色行为 层面上 他们认为要把教育管理者看作是教育管理者角色的运作表演 教育管理效率的提高首先在于管理者 角色 素质的提高和角色关系的协调运行的结果 三 教育管理决策学派该学派同样继承着科学管理的理论精神 由注重行政技术分析 进而采用数学模型和现代科学技术手段 企望教育管理学成为一门现代教育决策科学 他们认为决策是管理的中心 决策贯穿于教育管理的全过程 因此 决策程序科学化就成为教育管理学研究的基本追求 他们企图把现代数学方法和自然科学方向及其技术引入教育管理领域 使教育决策变成建立在严格的逻辑论证和实验检查基础上的一门技术科学 这种趋向随着运筹学和计算机技术的发展 在50 60年代出现了决策方法数学化和计算机化的热潮 70年代以来 人们逐渐认识到这是一种危险倾向 科学决策不能仅靠数学化 模型化和计算机化等 硬技术 还需要充分考虑到决策的组织行为与社会心理等 软技术 现代科学决策需要 软硬兼施 四 教育管理系统学派该学派企图应用系统分析方法 突破以往那种以教育学运用或行政学运用为重心 以科学管理学说或行为科学理论为依据的线性研究方法的局限性 而代之以多学科系统整合为途径 开拓教育管理学的新的学术领域 他们认为教育是一个系统工程 教育系统是社会大系统的子系统 只有把教育系统放到社会大系统中去考察 才有助于问题的解决 教育管理是一个复杂的行为系统 应用系统分析方法才能比较容易地发展管理行为过程中相互制约关系的关键变量 进行科学预测 有效地实施反馈控制 提高管理成效 第三节教育行政学的研究对象 任务和方法 一 教育行政学的研究对象二 教育行政学的研究任务三 教育行政学的研究方法 一 教育行政学的研究对象 教育行政学是以国家教育事业的系统管理为对象 从宏观方面研究国家和地方教育管理和教育事业发展规律的科学 是研究在行使国家权力对教育事务进行管理的活动中 如何有效组织和协调各种管理要素的科学 其宗旨在于保证教育管理的社会主义性质 提高教育管理的效率和效能 二 教育行政学的研究任务 美国著名管理学家彼德 F 杜拉克所说 管理是促进社会经济发展的最基本的关键因素 所谓发展中国家 并非是发展落后 而是管理落后 另一位管理学家W G 莫纳汉也指出 现代社会的每个主要问题 分析到最后 总是一个管理的问题 每个社会问题 最后都能通过管理职能的某种方式求得解决 教育管理学的研究任务之一 就是以马列主义 毛泽东思想为指导 阐明社会主义教育管理的规律 为加强党和政府对教育工作的领导 制定教育事业的方针 政策和法令提供科学依据 以提高教育管理的效率和效能 同时 教育管理学的研究还应以教育管理的科学理论和方法武装教育行政干部 学校行政干部和学校教职工 使其懂得按科学规律办事 更有效地做好教育和管理工作 三 教育行政学的研究方法 一 研究方法的之道原则1 以马列主义 毛泽东思想为指导任何一门学科的研究和发展 都总是自觉或不自觉地接受某种哲学思想的指导 自觉以马列主义 毛泽东思想为指导 运用辩证唯物主义和历史唯物主义的立场 观点和方法 是建立科学的社会义教育管理学的基本前提 也只有如此 才能真正揭示教育管理的基本规律 分析各种管理要素之间的关系 提出科学的原则 程度和方法 2 理论与实践相结合教育管理学是一门应用性和实践性很强的学科 研究教育管理学的目的 就是为了提高教育管理的效率和效能 为我国现实的教育管理实践服务 因此 研究教育管理学必须坚持理论与实践相结合的原则 管理实践是管理理论的源 又是检验管理理论正确性的客观标准 理论指导研究工作 而研究工作的进行则必须从实际出发 3 古为今用 洋为中用 列宁说 不要忘记基本的历史联系 要在某种现象在历史上怎样产生 在发展过程中经过了哪些主要阶段 并根据它的这种主要发展去考察它现在是怎样的 毛泽东同志曾经指出 外国资产阶级的一切腐败制度和思想作风 我们要坚决抵制和批判 但是 这并不妨碍我们去学习资本主义国家先进的科学技术和企业管理方法中合乎科学的方面 邓小平同时也指出 社会主义要赢得与资本主义相比较的优势 就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果 吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式 管理方法 江泽民同志在1992年与首都应届高校毕业生座谈时也提出 要加快经济的发展 就必须实行改革开放 而实行改革开放的一个重要目的和内容 就是要把国外包括资本主义国家的一切好的先进的东西学过来 为我所用 他说 小平同志提出必须坚持改革开放 坚持解放思想 坚持实事求是 一个很重要的方面 就是要求我们摆脱过去的一些片面认识 大胆利用国外包括西方国家的资金和先进技术 大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代化生产规律的先进的经营方式和管理方法 立足我们的实际 把国外的这些有用的好的东西认真学过来 用来改进 提高和发扬中国的东西 创造有中国特色的新东西 这样我们进行社会主义现代化建设和社会主义改革的本事就会大起来 就可以加快我们经济和社会的发展 他强调 我们一方面要大胆学习和借鉴外国的一切好东西 一方面又要坚决抵制腐朽的东西 二者是相辅相成 缺一不可的 二 教育行政学的研究方法1 行政法学研究法该方法是以解释法规及研究法制理论为特征的 它运用在教育管理的研究上 主要是把教育管理理解为按照法规实施教育政策 这种解释法律的研究方法 一般称作静态的研究 该方法不是发现真理 而是对已发现和有定论的真理作出解释