美国减税政策的公平效应分析.doc

美国减税政策的公平效应分析美国减税政策的公平效应分析 美国减税政策的公平效应分析 2008-12-20 15:15:37 一、美国最新减税计划 世纪之交的美国总统大选引起了全世界的瞩目，这不仅是因为它前所未有的闹剧似的过程，而且还有新任总统小布什所提出的庞大的减税计划。根据这一计划，美国政府将在未来9年内降低税收，金额高达13000亿美元之巨，如果这一计划得以实施的话，将意味着这次的减税是继里根政府以来美国税制的又一重大改革。布什此举一出，当即引起众多非议。民主党人猛烈抨击该计划会使美国财政吃紧;著名经济学家克鲁格曼（krugman）指出，这可能威胁美元强势，迫使海外资金撤出，从而对美国股市造成冲击;还有分析认为，布什这一计划只不过是共和党拉拢人心的政治手段，并没有充分考虑对联邦预算及美国经济造成的负面影响;而在美国经济中具有举足轻重地位的人物美联储主席格林斯潘（greenspan），在不久前的美国国会预算委员会听证会上，也表示了对布什政府这一减税计划的担忧。究竞这次减税能否成功，目前尚不得而知，但除了上述对财政和整体经济的考虑之外，我们还应看到减税所产生的另一个不容忽视的后果，那就是收入分配的不公平日益严重，这也是税制改革中关乎民生、不能不考虑的问题。 二、降低联邦所得税税率对税负分布的影响 美国联邦所得税从诞生至今增长迅速，从一个次要的税种变为联邦政府收入的主要来源。以1999年为例，联邦所得税收入已经达到12185.11亿美元（其中个人所得税10021.86亿美元，公司所得税2163.25亿美元），占联邦税收总收入的63.54，在gdp中所占的比重也一度达到12.61（1995年这一比重为10.31）。可见，联邦所得税（尤其是联邦个人所得税）在美国经济中具有很重要的地位，联邦所得税的征收是关乎国计民生的一件事情。因而，美国政府每一次的税制改革也主要是围绕联邦所得税进行的，这一次布什的减税计划也不例外。 然而，经过无数次修订才建立起来的美国联邦所得税制度，无论在平民百姓还是专家学者看来，都是一个相当糟糕的税制。联邦税法极其繁琐，以1994年版本为例，它共有205章，1564节，共两大卷，厚达1400多页，而且是大开本，小字号，另外还有五大卷的联邦税则，仅前四卷就已经有6400多页，一般纳税人根本不可能理解，每年因此而耗费的成本是非常惊人的。按照联邦收入局（theinternalrevenueservice，irs）的估计，对每个1040（一种最常用的个人所得税申报表）纳税人要用68小时的时间来填写，因此而损失的成本高达500亿美元;税制的复杂性使逃税和避税行为大行其道。联邦收入局估计，20世纪80年代中期，逃税总额超过1000亿美元。美国审计总署则称，1992财政年度少收的税款高达1270亿美元。 许多专家学者，如奥斯曼（j.hausman）、霍尔（roberte.hall）和拉布什卡（alvinrabushka）提出，这些弊端都是由于联邦所得税实行的高税率带来的，高税率只会对高收入者有利，他们主张降低税率以增加税制的公平性。实际上，除个别年份外，美国联邦所得税税率（尤其是最高税率）基本上是下降的，但减税的效果如何呢？先来看看美国历史上3次较大的减税。 一战结束后，在美国财政部长默龙（andrewmellon）主持下，最高税率从77一下子降到25。美国两位学者在分析了减税前后的数据后提出，降低税率后，富有阶层所缴纳的税收在联邦所得税中的比例增长了近1倍，从29上升到51;而低收入阶层的税负由23骤降为5。 1964年，肯尼迪（johnf.kennedy）总统将税率由2091降为1470，用联邦收入局的数据分析后得出同样结论，降低税率后，高收入阶层的应纳税额和税负明显增加，而低收入者的情况基本没有变化。 20世纪80年代，里根总统实施了一系列减税措施，结果是占人口1的最高收入阶层纳税人的个人所得税比重从1981年的17.9上升到1990年的25.6，而占人口50的较低收入者的税负比重则从1981年的7.4下降为1990年的5.7。 霍尔和拉布什卡认为，降低税率带来富人税负比重上升有3个原因：首先，低税率使得富有阶层将一部分资产从免税项目或消费上转移到生产性用途，扩大了税基，也减少了避税行为;其次，由于税率的降低，利益的诱导没那么强烈，隐瞒应税所得的情况也会减少;第三，税率低了，意味着纳税人的税后收入增加，这将激励他们更努力地工作，结果使应税所得增加。 三、联邦所得税税率降低的公平性效果 几次降税使富人的税负比重增加是显然的，那么，联邦所得税是否就更公平了呢？ （一）两种公平 在税收上，经济学家认为公平（fairness）有两种含义：一个是“纵向平等”（verticalequity），另一个是“横向平等”（horizontalequity）。横向平等是指相同境况的人的税负也必须相等;纵向平等的含义是，具有较强支付能力的人应该比支付能力较差的人付更多的税。横向平等比较容易实现，因为最简单的方法就是让同等收入的人缴纳同等税收。而纵向平等是一个比较复杂的问题，且越来越受到人们的重视，它已经成为美国国会税收立法中所考虑的重要因素。这一原则实际上是指整个税负如何在各个收入阶层之间分配的问题。然而，对分配比例是否平等并没有一个客观标准来评价，政治家们和专家学者们对此意见不一。但就支付能力而言，我们至少可以认为，如果一个纳税人的收入是另一个纳税人收入的n倍，那么前者与后者税负之比至少不能小于n倍。这虽然不是一个很精确的标准，但我们可以用它来大致衡量税制的“纵向平等”。 前文提到的几次降税中，富人与穷人之间的税负比例都是朝着这一方向变化的，最终结果是满足或接近收入比例。比如，按照霍尔和拉布什卡的研究，在20世纪20年代的那次降税过程中，收入在10万美元以上的富人与收入不足1万美元的穷人应税所得之比在10倍以上，降税前他们总的税额相差不大，分别为1.94亿美元（富人）和1.55亿美元（穷人）;而降税后穷人的总税额降为0.33亿美元，富人的总税额则骤升至3.62亿美元，税额之比上升到10倍左右。另外两次降税也使富人与穷人的税负比更接近于所得比。因而，我们完全可以认为，这几次降税的确使税负更公平。但是，公平还有另一种更重要的含义，那就是“社会公平”（socialfairness），而这一点我们一般可以用贫富差距来衡量。 （二）税率降低的同时，贫富差距也在扩大 那么，联邦所得税税率的降低是否也有助于缩小美国的贫富差距，从而有利于社会公平呢？我们先来看几组数据： 从20世纪80年代初至今，美国低收入阶层越来越接近绝对贫困线。如果我们把美国收入阶层分成10个等级，将最高层和最低层相比较的话，那么收入差距在20世纪80年代初是3.2倍，到1995年不降反升，达到4.4倍;而且在这一期间，低收入阶层的实际工资以每年1.3的速度持续减少。1997年联合国开发计划署的一份报告称，美国的财富分配严重不平衡，占总人口20的富人的收入比占总人口20的穷人的收入多9倍。美国人口调查局的统计数字也表明，如今有15.1（约4000万人）的美国人生活在贫困之中。 （三）贫富差距扩大的主要原因 不难看出，美国几次个人所得税税率的降低在使穷人少纳税的同时，却使贫富差距扩大。乍看起来这似乎有点儿矛盾，仔细分析起来却不然。从美国联邦所得税制上我们能够找到一些解释。 1.税率的降低的确可以使纳税人的资产发生转移，但这一转移在贫富之间是不平衡的。对于低收入者而言，他们原本就没有多少资产，降税后，发生转移的资产就更加少了。对富人来讲，情况就不一样了，降税前，他们手中持有大量免税资产可以逃避税收。之所以这么做，是因为：美国税法一般对投资所得征以高税，而对投资损失的补偿很少，在税率很高的情况下，免税或享有税收优惠的投资项目（如州和地方政府债券、石油和矿产业）与其他有风险的生产性投资相比显然更具吸引力。举例来说，假定免税债券的年利率为8;一项有风险的生产性投资的预期收益为：80的可能得到12的年收益率，20的可能一无所获，而且要缴纳28的所得税，所以这项投资的实际收益率只有6.8，这还是没有损失的情况。所以，等到税率降低后，富人们会再次对此作出权衡，如果将资产从免税或其他税收优惠项目转移到生产性投资上能使收益增加，他们当然会作出转移，由于税率的降低幅度一般很大，转移量也是相当大的。这一行为带来收入的上升，使得富人的税负仍旧提高，但从税后所得来看，贫富差距有扩大的趋势。 2.低税率对纳税人工作的激励作用也是存在差异的。奥斯曼于1981年进行了两次引人注目的研究，他运用美国1975年的税收资料（以个人所得税为主），把它与不征税情况相比，最后得出的结论是，美国实行的高税率使有效劳动力供给下降了约8.2，其中高税率对于高收入阶层劳动力供给的负效应较大，几乎是低收入阶层的3倍。而降低税率可以使整个社会的劳动力供给增加，而且降税幅度越大，劳动力供给增长越大。然而，高收入者因减税而增加的劳动力供给显然要比低收入者来得大。比如，如果减税30，低收入者劳动力供给可以增加1.3，而高收入者则增加4.6。这一效应也使得贫富差距扩大。 3.美国税法一个重要的原则就是所谓的累进性（progressivity），它要求纳税人的税负随所得的上升而上升，换句话说就是指纳税人的所得越高，其平均税率就越高。为达到这一目的，美国联邦所得税一直采用累进边际税率结构，将所得划分为不同的等级，分别适用于逐次上升的边际税率。虽然，收入等级已经从最初的20多个下降为1993年的3个，但仍然保持着累进性。税率降低使纳税人应税所得上升，但由于低收入阶层面临的是所得范围很小的较低所得等级，因而容易产生所得等级攀升（bracketcreep）现象，其结果是低收入纳税人的部分所得面临更高的边际税率，从而使其平均税率上升。对于富人而言，就不存在这一问题，他们本来就处于最高的所得等级，即使降税后所得上升，也根本不会产生所得等级攀升，这就意味着他们的平均税率不但不会上升，反而有可能下降。 4.现行所得税中许多分项扣除和税收抵免对低收入阶层是不利的。比如说抚养儿童税收抵免，当纳税人调整后毛所得在028000美元范围内时，其抵免比例从30递减到21;而超过28000美元时，抵免比例统一为20（1992年数据）。这同样有可能造成低收入阶层在享受降税好处的同时，又使自己的平均税率和实际边际税率上升。按照1992年的规定，我们以调整后毛所得较低的三口之家为例（为方便计算，作了简化），假定一个离婚的成年人年收入（调整后毛所得）为26000美元，他还要抚养两个小孩，每年的费用为4800美元，其他费用开支包括：住房贷款利息2500美元，600美元的药品开支，4200美元的其他医疗费用以及搬家的费用500美元。计算后得出其平均税率为4.54。如果收入提高2001美元，他所享有的税收优惠将下降，平均税率上升到5.72，而实际边际税率则达到21.04，比法定的边际税率15高出许多。这不仅是低收入阶层的税后所得难以提高的原因，也说明了即使穷人的收入有所上升，贫富差距仍会扩大。 美国从成立之日起就标榜“自由、平等”，那么如此糟糕和极不公平的税收制度，为什么还能“生存”下来呢？这就得从美国联邦税法的立法程序上找原因了。一项提案从提出到交到总统手中，中间要经过众议院税赋委员会听证众议院表决参议院财政委员会听证参议院表决两院联合税收委员会审议，最后才由总统签署。每一个环节都可能要经过无数次的辩论、修改，而最终还可能被否决。所以一项税收提案的通过可以说是历尽千辛万苦，可到头来最终的法案很可能已经是面目全非了。在立法过程中，极具影响力的是那些院外活动集团（lobby），他们受雇于某些利益集团，专职在国会两院外面活动，想尽办法左右议员们的决策。这些利益集团从大量的税收漏洞中获得巨额利益，他们当然不希望有人对此作出变动。一旦有提议触动了他们的利益，他们会“竭尽所能”加以阻挠。事实上，不少经济学家都提出了比现行税制好得多的方案，比如霍尔和拉布什卡提出的均一税（theflattax），但都无法受到重视。即使是被人认为较为成功的1986年税制改革，也仅仅是将一部分税收优惠和税收漏洞排除在外，富人依然可以使用各种手段逃避税收，而穷人们的日子却越来越不好过。 四、结束语 从上面的分析中，我们可以看到，一次次的减税，在一定程度上缓解了穷人的困境，但美国的贫富差距却越来越大，社会收入分配益发的不公平。这样，小布什总统提出的这一减税计划的坚定支持者都是美国的一些大公司也就不足为奇了。当前，美国经济所面临的三大难题是个人储蓄率为负、企业和家庭债台高筑、巨额的经常项目赤字。乍看起来，巨额的减税对于刺激美国低迷的储蓄，激励人们工作，从而对刺激