盛培宏-成渝地区城乡统筹与苏州城乡一体化的比较研究.doc

成渝地区城乡统筹与苏州城乡一体化的比较研究盛培宏(苏州大学东吴商学院， 江苏 苏州215021）摘要 通过对成渝地区城乡统筹和苏州城乡一体化的比较，分析了两地在经济基础、行政体制与辖区规模、试点等级、区域环境、地理环境和处理城乡关系要求这六个方面的差异，并且分别从规划、制度创新、农业转型与新农村建设等角度总结了两地城乡统筹的实践，对比了异同点。最后文章提出了四点关于城乡统筹的误区，以期通过先行区的实践为全国优化城乡关系探索道路。关键词 成渝; 苏州; 城乡统筹; 城乡一体化 城乡统筹、实现城乡一体化是经济发展到一定阶段的必然趋势与目标。过去，由于我国工业化的需要，农村资源不断被城市汲取，农村为城市贡献了农产品、劳动力、资本的同时却不能享受其工业化和城镇化的成果，不平等的发展战略扩大了城乡差距，这导致了一系列经济、社会、生态问题。因此，从本世纪初开始，国家开始关注改善城乡关系。十六大提出了把统筹城乡经济社会发展确定为全面建设小康社会的重大任务；十七大丰富了城乡统筹的内涵，形成城乡经济社会发展一体化新格局的说法；十八大报告则把推动城乡发展一体化作为加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的五个重点之一，并提出了实现新型城镇化与城乡一体化相辅相成发展的途径。一、成渝地区城乡统筹与苏州城乡一体化背景的异同比较成渝地区位于长江上游，地处四川盆地，地区的核心城市为成都和重庆。作者简介盛培宏（1989-），女，江苏南通人，苏州大学东吴商学院硕士研究生本文中的成渝地区主要指成都、重庆所辖范围2007年6月，发改委批准四川省和重庆市为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，开启了成渝地区“城市带农村”的城乡统筹序幕。苏州地处江苏省南部，属长三角重要城市，东临上海，南接浙江，西抱太湖，北依长江，全市面积8488.42平方公里，占成渝经济圈的4%，常住人口约1300万，2012年实现国民生产总值1.2万亿。2008年，江苏省省委省政府正式批准苏州为省城乡一体化发展综合配套改革试验区，成为江苏省唯一试点城市。成渝地区城乡统筹与苏州城乡一体化的背景差异主要体现在以下几大方面：1. 经济基础不同重庆作为曾经的国防科研生产基地，是中国六大重工业基地之一，建国以后得益于“山散洞”的工业分布策略，国家在重庆布局了能源、机械项目，并以国防为重点，布局了若干骨干企业，有较强的重工业历史和基础。而新中国成立初期的成都也是国有企业、国防工业的重要集聚区。由于改革开放以后不平衡的沿海开放政策，使得地处内陆的成渝地区一度丧失了制度红利，2000年的西部大开发战略重又把成渝经济拉到快速发展的轨道。2000年重庆城市居民可支配收入6275元，农村人均纯收入1892元，比例为3.31：1；成都城乡居民可支配收入分别为7649、2960元，比例为2.6：1，两地城乡差距较大。苏州是历来的鱼米之乡，历史上农业手工业发达，改革开放初期，名噪一时的“苏南模式”开启了苏州农村工业化之路，农民进厂不进城，大大缩小了城乡差距，也为苏州农村城镇化奠定了基础。90年代依托于浦东开发开放又走出了一条外资经济主导的“苏州之路”。2000年苏州城市居民可支配收入9274元，农村居民纯收入5462元，比例为1.7:1，因此苏州城乡协调发展起步较高。2. 行政体制与辖区规模的差异成渝总体通过城市带农村的方式实现统筹。重庆是中国第四个、西部地区唯一的直辖市，在政治、经济、文化等多方面有重要地位，省级架构造成大城市带大农村的格局；而成都是四川省的省会、西南地区核心城市，基本是大城市带小农村的格局。成渝构成了西部“双核心”，经济首位度较高，超过苏州二十倍。苏州为地级市，接受上海、南京和杭州等地的辐射，是长三角的一大经济引擎。3. 区域改革试点等级不同2007年国务院批准成都、重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，是既上海浦东新区、天津滨海新区以后的又一新特区，国家战略的政策导向性明显。以重庆为例，其与国家各部委及大型央企签订协议，并且加大国际合作，世界银行给重庆提供了较大额度贷款支持基础设施、农民工转移、新农村建设等，重庆以期通过新特区的改革实现对中西部地区的辐射。另外，成都从2003年开始探索城乡统筹，起步较早，有一定实践积累。苏州于2008年被确定为江苏省试点城市，这一方面考虑到苏州较好的经济基础，另一方面也作为江苏省城乡改革的突破口，以期通过改革为他地实践提供经验。4. 区域环境的差异在西部大开发的政策环境下，在成渝经济区区域一体化的浪潮中，成都、重庆从竞争走向合作。竞争增加了两地作为核心城市的经济实力，但是合作更能增进资源配置效率，区域经济一体化奠定了成渝城乡统筹的区域环境基础。苏州作为城乡一体化独立的试点个体，其处于长三角区域经济一体化和高速的城镇化、工业化进程中，主要通过地方政府强大财力，推进一体化进程。5. 地理环境差异重庆地势由南北向长江河谷逐级降低，西北部和中部以丘陵、低山为主，东南部靠大巴山和武陵山两座山脉；成都则西北高、东南低，东南平原为成都腹心地带。两地整体是大城市、大农村、大库区，由于地形原因，以及地处内陆，不易形成较高的对外开放度，一定程度上影响了人口、产业的集聚。苏州全市地势低平，平原占总面积的55%，水网密布，北依长江，紧邻长江入海口，水路发达，所以对外开放度高，城镇化工业化进程快。6. 处理城乡关系的要求差异成渝地区因地制宜，根据不同发展水平提出不同发展目标，鉴于重庆地区广大的农村腹地，以及城乡差距大的事实，提出“城乡统筹”以改变“重城轻乡，城乡分治”的观念，通过城市带农村理顺发展机理，畅通要素流通，实现“统筹城乡，协调发展”。而成都基于起步早，有一定经验的基础，提出“统筹城乡，一体发展”的目标。苏州基于经济社会各方面基础较优越的前提，以及各个县级市自身财力较强的基础，提出“城乡一体化”的发展目标。在地理、历史、政策等各方面差异的基础上，笔者认为主要有以下两个相似点，一是成渝和苏州两地的整体目标相似，城乡统筹或者城乡一体的主要目标就是缓和日益拉大的城乡差距，通过改革实现城乡协调；二是政府的强力推动，重庆和成都在新特区的政策优势下，具有先做先试之魄力。两市政府整体目标大方向一致，各区域制定因地制宜的政策和行动纲领，充分发挥城市的首位作用。而苏州有强大的地方财力，所辖的县级市连年进入全国百强县前十，财政收入达10亿元以上的镇比比皆是，因此苏州的城乡一体化基本减轻了中心城市的压力，由县一级政府或者更基层政府带动（夏永祥，2011）。但总体来说两地的改革都通过政府的强力推动。二、成渝地区统筹城乡实践进程1.总体思路重庆以“一圈两翼”为空间架构，通过主城区带动渝东南和渝东北大腹地的发展，以解决农民工问题为突破口，构建农村富余劳动力有序进城与城镇资源向农村流动的双向机制。成都以三圈层为空间架构，以“全域成都”为理念，以三集中为根本方法（梁晓琴，2010），通过“农村产权改革”、“农村新型基层治理机制建设”、“村级公共服务和社会管理改革”、“农村土地综合整治”这四大工程以实现城乡规划、产业、市场机制、基础设施、公共服务和管理体制这六个“一体化”。2成渝统筹城乡实践经验（1）“三级模式”与“全域成都”的规划。重庆的城乡规划基于三大层级进行统筹。一是区域层面，以成渝经济圈为城乡统筹大环境，规划内容主要涵盖战略定位和发展目标，区域综合交通、重点开发区等；二是市域层面，主要基于“一圈两翼”的城市框架，分别对“一小时经济圈”、渝东南、渝东北的进行城乡统筹规划，三是在城镇领域，对城乡统筹试点区县编制城乡一体规划。成都破除城乡二元观念，在城镇体系、产业布局、基础设施、交通网络、环境保护等方面进行一体化布局，从各县市各自为阵、自成体系的规划局面进展到全域成都的视角，形成“一区两带五楔六走廊”的空间格局，并立志于形成“现代田园城市”的全球定位，城乡统筹规划透露了城市发展方向。（2）劳务经济的健康发展。由于重庆大农村和大库区的现状，工业化和城镇化是城乡统筹的根本动力。其通过“劳动力转移吸纳行动”、“劳动者素质提升行动”、“市外劳务拓展行动”、“农民自主创业扶持行动”、“劳务服务体系构建行动”促进农村劳动力向城镇二三产业转移，既解决农村富余劳动力就业问题，也为城镇二三产业发展提供丰富人力资源。（3）新农村建设。成渝地区新农村建设包括以下两大方面：现代农业、新型社区。成都“五朵金花”的观光农业错位发展方式打造了地区现代农业发展品牌。政府把五个村庄因地制宜地分别打造成“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”、“花乡农居”，以“一村一景一业”的总体发展思路，实现农业集聚和品牌发展，目前现代农业的发展已经和旅游业实现融合。另外，成都通过农民集中居住发展新型社区，通过“龙头企业+合作组织+基地+农户”的方式在农民向新型社区集中、土地向规模经营集中的基础上实现土地流转，农民获得租金收入，并且社区的基础设施、新居民的社会保障同步得到提升。（4）扶贫机制的建立。重庆“一圈两翼”的架构也是其扶贫机制的空间表达。通过“一圈”与“两翼”间的要素流动建立“一对一”和“多对一”的帮扶关系。首先在财政上，“一圈”内的较发达县市通过财政资金直接投入扶持，帮助“两翼”贫困县市发展社会公共事业，包括村级公共服务中心、教学设施等。第二，在产业帮扶上，帮扶方采用联合招商、产业转移、产业联动等方式为欠发达地区工业化和城镇化创造机会。第三，在智力援助上，“一圈”通过委培、定向培训、转向培训为“两翼”解决农村劳动力素质低的问题，并且通过各类高端人才双向挂职，实现发达地区人才资源的合理扩散。从财政、人力资源、产业等多方面构建完善帮扶机制，缩小地区和城乡差距，充分体现了重庆首位城市的拉动作用。另外，龙泉驿区的跨区域整合模式是基于村庄单位扶贫的一大实践。相对发达的龙华村股份合作社经营地处偏僻的大兰村村民流转出的土地承包经营权、宅基地使用权等四大权益，龙华村并通过“拆院并院”的方式安置大兰村村民，并实现城乡建设用地增减挂钩。节约的建设用地可用于对外拍卖，资金用于村民的安置。此方式减轻了政府的财政负担，较发达的村充分发挥其配置资源的力量而欠发达的村依靠前者的合作组织实现规模经营。但是过程中应该防止发达村落向欠发达村落抽取建设用地而不还利于民的尴尬扶贫。（5）制度改革。首先，土地制度的新模式。从成都的土地银行到重庆的地票交易，都是土地制度改革的探索。土地银行即农民将土地承包经营权以股份形式存入“银行”，收取“存地利息”，“土地银行”再将土地整体划块后贷给愿意种植的农户，收取“贷地利息”。通过土地流转的金融创新，既让农民获得一定的土地财产收益权（利息），又实现规模经营，具有一定经济和社会效益。重庆的地票交易即为跨地区的建设用地增减挂钩。所谓“地票”是指将农村闲置的宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地部门严格验收以后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积的建设用地指标凭证（马庆斌，2011）。地票交易通过市场机制的引入实现土地资源的配置，过程相对公开，但是也有耕地质量不能保证、城镇扩张而偏远农村愈发贫困的现实障碍。三、苏州城乡一体化实践进程1总体思路以“三形态、三集中、三置换、三大合作”开辟实现综合改革的途径。对不同发展基础和规划的行政村通过“城市化”、“就地城镇化”、“农业现代化”这三种不同发展形态实现城乡一体化，充分区别了城市近郊区、工业基础较强的农村和农业主导区的发展路径。“三集中”与“三置换”则改善了农村建设用地和部分开发区用地零散的现状，为城镇建设开拓空间，并且明晰了集体产权，一定程度拓宽农民收入来源，增加了社保覆盖面。“三大合作”开创了农民集体资产产权改革新思路，为农业规模化、现代化、提升农业效益开拓可行路径。2苏州城乡一体化实践经验（1）全局规划。城乡一体化是工业化、城镇化、新农村建设三者合一的最终目标，“一体”体现了城乡的全局性，而规划是把握区域未来走向的关键。为了城市更像城市、农村更像农村、园区更像园区，苏州尽量克服政出多门、相互推诿的部门办事状态，发改委、国土资源局、规划局突破藩篱，以规范土地用途为依托，以产业发展为载体，通力协商制定城乡规划。主体全局增加了规划的主动性，降低了交易成本和效率损失。被规划区域破除传统的行政边界导向，以主体功能区的思想为引导，因地制宜，把握优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区的方向，充分体现了客体全局的思想。并对每个方向内部的发展方式也合理掌控，根据实际区位以及发展潜力的差异分为县城提升型、空间对接型、中心镇发展型等。（2）制度创新。根据林毅夫的制度经济学理论，制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。当一种本来适应经济发展的制度逐渐演变成阻碍发展的障碍，通过制度内生渐进改革的方式促进生产力的发展被认为是诱致性制度变迁，而从上而下推动的制度变革具有强制性。苏州在城乡一体化进程中的产权制度、金融制度可以被认为是诱致性与强制性变迁的结合。在产权制度上，为了改变农村集体资产产权不明晰的状况，土地股份合作和农村社区股份合作实现了资源资产化、资产资本化、资本股份化。首先，土地股份合作社是苏州探索土地确权、入股分红的产物，通过农户自愿将土地承包经营权入股，根据土地利用规划，既实现农业规模化经营，又通过对内或对外公开招标等形式落实经营主体，发展二三产业；其次，农村社区股份合作社改变了传统村级集体资产产权虚置的状态，建立了以理事会和监事会为核心的合作社治理结构，是现代企业制度的初级形式（陈俊梁，陈瑜，2011）。从2001年开始探索至今，社区股份合作已经形成相当规模，而经过十多年的发展，合作社受到规模和经营潜力的限制开始探索新模式，2012年，全省首家农村社区股份合作联社“苏州高新区狮山街道农村社区股份合作联社”成立，合作联社共有成员14个，扩大了成员的经营和服务规模，对扩大项目可选择范围，为增加入股农民收入开辟新渠道。另外，苏州在探索集体资产产权改革的基础上进一步探索合作新形式，以吴中区湖桥村为例，其通过三大农民合作社组建的“农民集团”在单纯的合作组织明晰产权的基础上实现了社区股份、物业股份和农业专业股份的共同联合，通过公司化、规模化经营，把股权量化到个人，实现了农民向股东的身份转化。在金融制度上，由于“三农”的弱质性与金融的逐利性不相匹配，因此，市场常常会忽略农村的金融需求。而城乡一体化要求三农发展有一定资金保障。截止2012年6月，苏州小贷公司累计发放贷款1000亿元，支持了2万多农户和小微企业，而其中70%从未在金融机构获得过贷款。因此苏州通过小贷公司、村镇银行的建立改变传统金融是农村抽水机的功能，以期为城乡一体化融资。同时为了解决农业贷款风险高的问题，苏州市2007年成立面向三农、市场化运营的专业农业担保公司，针对乡镇或村级集体、农业龙头企业及农户不同的融资特点，推出支农扶农的融资担保产品。（3）农民工市民化。城镇化是城乡一体化的实现路径，而农民工市民化又是城镇化的最关键问题，面对我国2.5亿的农民工群体，他们作为城市的边缘人，推动了城市发展，却又不能享受平等的福利。因此要实现一体化终要改善“城乡两栖人”的生活状态和形态。以昆山为例，昆山市政府创造性地开展了 “新昆山人”建设工作，形成了一套农民工市民化方案。首先，在就业上，将外地农民工统一纳入当地就业管理与服务范围，政府对农民工的就业指导提供免费服务；其次，建立工资担保制度，杜绝拖欠工资现象；第三，政府把城镇职工医疗保险体系拓展到外企、民企，只要签订用工合同，均缴纳“五险一金”；第四，通过对农民工进行安全、法律等培训提升思想和业务素质，并有序安排民工子女入学。昆山从农民工生存到发展逐步拓宽改革领域（李浩昇，2008）。昆山农民工市民化实践最大的保障为政府财力，就2012年而言，全年实现公共财政预算收入220.28亿元，超过苏州公共财政预算收入的18%，接近成渝经济区一般财政预算收入的9%，因此地方财政保障力明显。（4）“三农”转型与新农村建设。新农村建设是实现城乡一体化的突破口，而随着城镇化进程的加快，农村人口向城市集聚，城市发展空间向农村拓展，农业也面临着农产品的高需求与务农人员减少的尴尬，因此，实现以农业转型为主导的“三农转型”是苏州从农村端推动城乡一体化的路径。苏州以“科技农业、职业农民、生态农村”的定位布局“三农”，以“三集中”为农业规模化经营奠定空间基础，以科技为手段，发展高效、生态、观光农业，并充分发挥农业的生产、生活、生态、生物功能，实现与第二、三产业的融合，农产品的精深加工潜力大、“农家乐”旅游发展面广。职业农民的改革颠覆了传统“农民”身份名词的观念，并通过专业培训提升了职业技能与素养，目前，昆山市的职业农民占比已达35%，持证上岗成为苏州未来农民的转型趋势。而城乡一体化最直观的表现即为农村面貌的改变，目前苏州城乡公共服务平台搭建完善，全市几乎90%以上的村建成了集行政办事、社区商业、卫生、警务治安等多种功能于一身的农村社区服务中心，成为了农民享受社区生活的载体。（5）基础设施与公共事业一体化。苏州依靠地方政府强大的财力，畅通了城乡公交与基础设施，基本实现了全部行政村的班车通达，用水用电城乡基本无差异。而在教育、文化、卫生事业方面，基本实现资源的农村导向倾斜，城区大医院与乡镇医院挂钩合作、优秀师资向农村流动、广电设施向农村延伸。并且从2013年开始，苏州市农村居民养老保险、医疗保险、低保与城市居民实现全面并轨。基础设施与公共事业一体化是苏州城乡一体化的直观表达。四、成渝与苏州两地的实践比较由于成都和重庆在发展的背景、起步水平等方面也存在较大差异，但是由于地缘关系以及新特区的新定位，以及都是大城市带大农村的现实情况，将两地视为区域整体，与苏州进行总体对比。表1 成渝与苏州城乡统筹实践比较项目成渝苏州异一体化架构成都：圈层推进，整体推动（杨顺湘，2009）第一圈层为中心城区，第二圈层为近郊区县，第三圈层为远郊区县重庆：大城市带大农村和大库区的现状，通过一区两县以及50个村为突破口探索改革网点推进，开辟23个试点区，因地制宜，将典型引领和全面推广相结合动力机制以基础较好的地区带动较落后的地区苏州市地方政府、县级市政府、镇村集体的财力推动实践重点兼顾扶贫与发展以发展为主人口转移方式发展劳务经济，实现区域内人口的就地城镇化和异地城镇化相结合主要实现外来人口的当地城镇化，农村人口的就地城镇化为产业城郊区以及山区主要探索发展现代农业、试点观光农业全市农业比例较低，发展二三产业比重高产权制度创新实现形式：土地银行、田间股份制实现形式：社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作同1、三集中，节约和集约土地，促进农村社区、工业园区建设以及现代农业的发展2、在制度创新上，都从土地、金融、产权等角度切入3、都注重基础公共设施的建设，人民社会保障的提升4、都注重把城市建设的拉动和农村自身发展的推动相结合，尤其是对新农村建设的投入5、城乡规划一体6、因地制宜，找到适合地方财力和能力的统筹方式7、以人为本五、城乡统筹的误区与两地实践的借鉴意义通过对两地的城乡统筹的背景和城乡实践的比较，发现在发展背景有较大差异的基础上，两地在某些领域的实践有相似处，比如“三集中”改革，为节约土地探索了一条可行道路。但是在两地的实践中应该防止以下误区：一是防止土地换社保的法律风险。由于在我国，土地具有天生的保障作用，因此探索“土地置换社保”的新模式，并且在多地被推广，但是根据美国农村发展研究所李平律师的观点，“土地置换社保”是具有法律风险的，让农民拿出土地应该是平等协商、自愿有偿交易，而目前城乡统筹很多地方存在政府一手推的情况。另外，土地是农民的权利，可以继承，社会保障是公民的福利，不能继承，所以从法律机理上来看，两者不应该置换（中国海南改革发展研究院，2010）。二是防止建设用地“增减挂钩”后的耕地质量不能保证，由于被复垦的土地大多是宅基地，土地产能不能在短期内界定，而在没有论证的情况下，经常会出现优质耕地被建设用地占用而补充的耕地质量不达标的情况，另外，郊区地方政府借此机会继续扩张郊区城镇土地，反而加剧了偏远地区的贫困化，这有违城乡协调的初衷。三是产权制度创新的后续所有权与经营权的问题，两地实践中都有涉及到农村土地入股等新型合作形式，在改革初期可能改善农民的生活，但是随着合作社的发展所有权与经营权之间的矛盾愈发凸显，农民的权利和股份有可能被架空，因此合作社的公司制改革应该是农村产权改革的大方向。四是城乡一体化的概念界定。一体化并非一样化，城乡作为一个系统，城市和农村应该各自发挥功能。城市集聚发展二三产业，而农村应该发挥城市的后花园、农产品供应、城市休闲等功能。城乡的差异体现在分工、景观上，城市展现高度发达的现代文明，农村则是宜居宜耕宜休闲的田园风光，而公民的福利、生活的水平、身份地位应该一样化。借鉴意义：成渝地区和苏州的城乡统筹改革实践分别为我国欠发达地区和发达地区优化城乡关系提供了新思路。全国新特区和江苏的试点城市只是我国城乡改革的突破口，改革应以解决目前日益尖锐的矛盾，改善农民的生产生活条件为目的，各地应向先行地区借鉴经验，并结合自身特征，通过制度创新，发挥市场资源配置的基础作用，提升政府服务能力，最终实现城乡协调并进。参考文献1夏永祥.强力推动与城乡一体化发展：苏州道路解读J.农业经济问题，2011，(2)2梁晓琴.城乡统筹的改革样本成都市统筹城乡发展、推进城乡一体化调查报告J.决策导刊，2010，(4)3马庆斌.城乡一体化中国生产力的再一次大解放解放M.社会科学文献出版社，2011.4陈俊梁，陈瑜.苏州农村“三