卢鹏飞-欠发达地区城镇化发展路径探讨.docx

欠发达地区城镇化发展路径探讨 以四川古蔺县为例卢鹏辉（四川大学经济学院，四川成都，610065）【摘 要】：经济欠发达地区城镇化发展存在很多问题及制约因素，为了加快其城镇发展步伐，提高城镇化发展质量，本文以古蔺县为例，在深入分析其城镇化发展存在的问题及原因基础上，从城镇空间结构体系、产业结构和规划管理等方面探讨欠发达地区城镇化发展的道路。【关键词】：欠发达地区；城镇化路径；古蔺县一、文献综述1.概念界定在对欠发达地区城镇化问题进行论述之前，有必要对文中若干概念进行阐述。（1）城镇化的内涵。城镇，包括“城市”和“镇”两种形式，是非农产业和人口的聚居场所。 参见邹农俭.中国农村城市化研究M.广西人民出版社,1998,第5页. 城镇化进程中会出现城镇用地规模扩张、城镇人口增加等现象，但这只是城镇化的外在形式，而不是城镇化的内涵，只有各类生产要素和非农产业向城镇合理有序集聚才是城镇化的关键，否则粗放发展的城镇会演变成“鬼城”或“睡城”。（2）欠发达地区。相对于发达地区而言，欠发达地区不仅是一个地域概念，更是一个经济概念，广义上来说它是指在经济社会发展水平落后的地区。本文研究的欠发达地区城镇化主要针对我国广大中、西部地区，在此基础上，选取四川省古蔺县为样本，探讨欠发达地区城镇化的发展路径。2.关于欠发达地区城镇化发展规律、特征的研究刘明华（2001）总结了欠发达地区城镇化的三个基本特征，即城镇化与工业化水平较低、城镇规模密度小、城镇化途径以“自上而下”的过程为主。赵润田（2012）则总结了欠发达地区城镇化进程的发展规律，探讨了各相关系统、要素之间本质的必然的联系。高军波（2012）针对一个典型村的城镇化进程实地调研，从人口、经济、景观和社会四个角度对城镇化特征进行分析和解释。此外，还有少数学者另辟蹊径，如王铁（2004），分析了我国欠发达地区在新形势下推进城镇化建设具有规划起点高、产业结构调整选择余地大、主动接受大城市圈辐射效应、争取国家宏观政策支持等方面的后发优势。纵观学者们的研究，虽然欠发达地区城镇化有共同的特征，但具体情况又各不相同，因此，不同地区要根据区情因地制宜的发展新型城镇化。3.关于欠发达地区城镇化发展存在问题的研究李云才等（2007）对欠发达地区城镇化发展存在的问题进行了系统判断。吴怀静等（2005）评析了欠发达地区小城镇特色建设问题，认为欠发达地区城镇化发展存在思想观念守旧、城镇规划层次不高、经济动力不足、文化优势被忽视等问题。还有学者针对城镇化进程中某一具体问题进行探讨，如周小刚（2010）研究了中部地区城镇化进程中农民工市民化现象；贾茹隐（2011）从可持续发展理论的角度出发，对四川欠发达地区城镇化问题进行了研究。随着近年来城镇化发展的进一步加快，欠发达地区城镇化进程中所呈现的问题也层出不穷，这给我国理论界研究带来了新的重大课题。总之，欠发达地区城镇化发展任重道远。4.关于欠发达地区城镇化发展体制机制、发展路径的研究朱洪根（2006）认为城镇化发展的动力机制是指推动城镇化发展所必需的动力及产生机理以及维持和改善这种机理的各种经济关系、组织制度所构成的综合系统的总和，并通过对影响中部欠发达城镇化的因素进行实证分析，探寻城镇化驱动的关键因子及驱动机制模型。李富荣（2007）对欠发达地区城镇化的动力机制进行了进一步探索，指出“国家政策的调控力、产业结构的转换力与科技推动力、城乡相互作用力是新时期我国城镇化动力机制”；谭雪兰（2004）则总结了欠发达地区城镇化发展的四种动力机制分别是：城乡互动机制下的城镇化、外资驱动机制下的城镇化、区域政策导向下的城镇化、经济管理体制转变下的城镇化。纵观改革开放以来我国欠发达地区城镇化的相关研究，学者们从实践出发，对国内不同地域城镇化的发展特征、问题和体制机制进行了深入系统的研究。但这一领域的研究仍存在一些不足，例如，从研究地域来看，对欠发达地区城镇化的研究多是针对大城市城市化以及小城镇或农村地区的城镇化，对于县域层面的城镇化研究较少，而县域城镇化健康发展在区域平衡发展中发挥着基础性作用，是实现新型城镇化的重要着力点。从研究范围来看，县域城镇化发展策略多从产业升级、制度创新等方面进行研究，极少能具体落实到县域城镇体系空间组织结构的调整上。因此，本文正是基于这样一个背景，把欠发达地区城镇化的研究视角进一步地拓展，以四川省古蔺县为例，探讨欠发达地区城镇化发展的具体路径。二、古蔺县城镇化发展存在问题及原因分析古蔺县地处四川盆地南缘、云贵高原北麓，作为一个农业大县该地区属于典型的欠发达地区，是国务院扶贫开发领导小组办公室2012年公布的592个国家扶贫开发工作重点县之一。近年来古蔺县经济社会发展保持了良好的态势，2012年，该县地区生产总值首次突破百亿元，达105.8亿元，同比增长15.9%。产业结构以矿产资源和农副产品资源的开发和加工为主，特别是形成了以白酒、能源为支柱产业的工业经济增势迅猛。随着古蔺县工业化进程的加速，大量农村剩余劳动力向城镇转移，释放出了巨大的需求潜力，在给古蔺县城镇化发展带来良好机遇的同时，又在人口管理、城镇规划、产业发展等诸多方面带来了考验。1.古蔺县城镇化发展面临的问题（1）城镇化发展水平较低且不平衡古蔺县作为传统的农业大县，城镇化起步较晚，城镇建设用地仅占2.92%，真正进入稳步发展阶段是在改革开放以后。近年来，随着该地区基础设施的逐步改善、矿产资源开发力度的不断加大，生产、生活活动进一步聚集，城镇化水平逐年提高，城镇化率从2006年的21.6%提高到了2011年的26.6%，年均增长1个百分点。但纵向来看，这一数据远低于四川省平均水平，2011年四川省城镇化率为41.8%，古蔺比全省平均水平低15个百分点，并且结合多年数据分析发现，这一差距有可能呈现进一步扩大的趋势。国际上通常认为城镇化率在30%以下为城镇化初级阶段，3070%为城镇化中级阶段，70%以上为城镇化高级阶段。按此标准，古蔺县城镇化发展仍然处于初级阶段，城镇化发展任务相当艰巨。此外，就整个古蔺县城镇化发展态势来看，城镇发展水平不平衡，良好发展势头局限于城中心城区，以及注重利用资源优势发展的一些重点乡镇，例如太平镇、永乐镇、二郎镇等。除此之外，许多乡镇发展仍处于低水平的自发状态，城镇化进程的速度与质量都大受影响，许多城镇普遍存在着用地规模小、基础设施不完善、功能单一、建设水平低等问题，产业结构层次低，综合实力不强。 （2）城镇化水平滞后于工业化水平2011年古蔺县工业化率为57%，而城镇化率仅为26%，城镇化水平比工业化水平低 31百分点。而国际城镇化发展规律显示，城镇化率应至少高于工业化率10%左右，且工业化率达到50%以上的时候，城镇化率一般应达到80%。 参见张亮:甘肃中部地区城镇化问题研究，小城镇建设，2010 年第11 期城镇化水平严重滞后于工业化水平，表明古蔺县工业化进程中吸纳的劳动力偏少，城镇承载能力不强，产业聚集能力差，同时也说明古蔺县城镇化发展同经济发展水平明显不相匹配，城镇化水平滞后导致第三产业和农业现代化进程难以随着工业化的发展而相应推进，严重影响着该地区产业结构调整和城乡经济的协调发展，“两化互动”的程度有待进一步加强。（3）中心城镇辐射带动能力有限根据佩鲁提出的增长极核理论，城市对周围地区和其它城市的作用是既不平衡也不同时进行的，城市作为增长极与其腹地的基本作用机制有极化效应和扩散效应。 参见全国城市规划执业制度管理委员会:城市规划原理，北京:中国计划出版社，2004 年版.即生产要素集聚、社会经济活动活跃且基础设施、社会化服务体系相对健全的中心城镇对于区域经济发展具有辐射带动作用，是区域城镇化发展的重要依托和支撑。但由于古蔺县自身处于欠发达内陆地区，县城位于古蔺河河谷地带，主要沿河向西发展，其次是向东，适当发展南边的缓坡区域，中心城区发展受地形影响严重，中心城镇自身发展不足。重点乡镇多属于综合性的农业城镇，规模等级结构不协调，城镇管理水平不高，城市功能较差，集聚和辐射功能较弱，难以胜任区域发展的组织者和协调者角色，中心城镇的带动作用尚没有充分发挥出来。除此之外，地貌复杂多样，交通联系不便，致使古蔺县各个乡镇之间缺乏必要的横向经济联系，尚未形成有机的经济合作网络，城镇化发展的协同性不够。（4）城镇基础设施建设滞后与以往相比，近年来古蔺县各乡镇第二、第三产业迅速发展，大大超过了原有城镇基础设施、公共服务设施的最大承载能力。城镇化吸纳能力的滞后，造成乡镇经济发展的空间支持和环境保障能力不足，起步成本高，一定程度上降低了小城镇的凝聚力和竞争力。 古蔺县是一个国家级贫困县，同时也是一个典型的农业大县。绝大多数的乡镇是以农业为主，工业基础薄弱有的基本无工业经济，且资金匮乏，使得城镇建设缺乏强有力的经济支撑和发展后力。而受经济活动外部性影响，城镇建设大多在各自的行政区域范围内组织基础设施建设，缺乏统一的规划与协调，配套建设资金无法保证；不少城镇是沿国道、省道布局，过境公路便成为其主要街道，“骑路”现象十分明显；另外，还有一些城镇缺乏自来水供应，生活、生产用水直接取自河水；多数乡镇缺乏排水管网，污水、废水直接排入河流。完善的基础设施建设是城镇化发展的基础和有效发挥城镇功能的物质保障，是关系到千秋万代和现代化建设的百年大计。（5）城镇一级规划管理机构缺失在规划方面，古蔺城镇总体规划与经济社会发展总体规划、产业发展规划、交通发展规划和土地利用总体规划等其他专项规划之间的统筹衔接、有机融合度还不够，导致规划在实施过程中出现规划冲突、重复建设等现象。由于资金及技术力量不足，全县建制镇城乡规划和管理相对薄弱。建制镇和乡镇总体规划覆盖面低，控制性详细规划覆盖面更低，难以有效指导城镇建设工作；建制镇村镇建设管理机构少，镇乡一级建设活动缺乏有效监管。2.古蔺县城镇化发展制约因素分析（1）思想观念束缚欠发达地区长期经济落后和“小而散”的农业生产经营方式，使得广大农民小农意识根深蒂固，普遍存在“小富即安”的观念。古蔺地处内陆欠发达地区，限制了古蔺在资金、市场、技术、人才等方面与外界的交流与合作，较保守的观点和思维阻碍了这些地区城镇化的顺利实施。工业企业布局分散，也使很多农民形成了“离土不离乡”、“进厂不进城”的传统观念，延缓了农民进城的步伐。此外，领导干部的观念也一定程度上影响了古蔺城镇化的进程。城镇化实际上是一个经济与社会发展的自然过程，基于产业的聚集、人口的转移以及政治、文化等多方面因素的多重作用，才能形成具有各具特色的城镇。然而，受流转税为主的税制和“唯GDP”的官员绩效评价体系影响，一些政府机构、官员在促进城镇化发展的过程中思想不够解放、观念过于陈旧，过于注重城镇硬件建设而忽略对进城农民基本公共服务的提供，对城镇化发展的巨大潜力认识不足。（2）产业结构约束据统计，2012年古蔺县三次产业结构比为15.7：62.9：21.4。工业基本上为饮料食品业、矿产资源的初级加工业；在承接区外产业转移方面，主要吸纳了一些高污染、高耗能的产业或项目；服务业等第三产业发展缓慢，对城镇化发展的支撑作用不明显，延缓了城镇化的发展进程；对产业培植、升级和结构调整力度也不够，特别是缺乏关联度高、高附加值的能够就近、就地转移农村劳动力的产业。在工业化比重不断上升的阶段，古蔺县以传统产业为主的格局没有根本性突破，工业内部结构、资源配置等方面不尽合理。大部分乡镇特别是地处边远的乡镇，基础设施落后，经济基础脆弱，产业支撑不足，城镇集聚经济难以繁荣，制约了城镇化水平的提高。（3）劳动力素质约束随着古蔺县教育事业的发展，该地区劳动力素质有了明显提升，但总体素质仍然偏低，高素质劳动力十分紧缺。据统计，古蔺县农村劳动力中，有约7%的人口是文盲及半文盲劳动力，影响其向生活质量向更高的城镇较快输转。多数农民由于缺乏良好的职业技能，文化水平低，没有一技之长，在求职择业的过程中，无法有效地填补城镇就业岗位的空缺。古蔺欠发达边远地区人口居住相对分散，科技文化落后，失地农民素质相对偏低，人才不易聚集，使得无法形成良好的社会人文氛围，对高素质劳动力的吸引力远远不够。对古蔺这样一个经济相对落后的地区来说，人口素质偏低难以提供加快城镇化建设的智力支持，人口素质正成为阻碍其城镇化发展的一大瓶颈。（4）资金约束城镇化发展中需要政府在土地及配套设施建设、产业调整、城乡统筹等方面投入大量资金，而这也正是欠发达地区的“软肋”。 参见常庆海:工业化和城镇化协调发展需打破资金瓶颈，中国建设报，2012 年07 月20 日近年来古蔺县城镇基础设施投资大幅增加，但基础设施投资占全社会固定资产投资比例仍然较低，低于联合国推荐的发展中国家基础设施投资占全社会固定资产投资10%的比例。2012年，古蔺县金融机构各项存款余额和各项贷款余额分别为76.49亿元和59.2亿元，资金流失十分严重，进一步加剧了城镇建设资金“瓶颈”制约，直接影响了古蔺县的城镇化发展步伐。此外，在投资体制上，忽视了依靠民间资金和招商引资来投资城镇建设，没有实现投资主体的多元化，影响全县经济社会发展及城镇化水平的进一步提高。（5）城乡结构约束城镇化的突出特征是农民身份特征的转变，农村生活方式过渡为城市生活方式。但是，长期以来我们实行的是计划经济体制下以户籍制度为代表、行政上城乡分治的二元结构管理模式，这制约了劳动力在城乡之间的自由流动，影响了城乡一体化进程。近年来，虽然农村人口向城镇流动相对自由，但现行土地、住房、劳动就业、文化教育、社会保障等政策均不利于农村人口在城镇顺利发展，城乡分割的体制并没有彻底打破。古蔺县虽然进行了一系列户籍制度改革的积极尝试，但是“农民进得来、能就业、住得下、有保障”的问题仍未根本解决，城乡二元结构的体制性障碍仍然存在，消除农村人口城镇化的现实障碍问题还有待取得突破。三、古蔺县城镇化发展路径探讨加快城镇化进程既是扩大内需、保持经济平稳较快发展的迫切需要，又是调整经济结构、转变经济发展方式的必然选择，也是保障和改善民生、全面提高建设小康社会的客观要求，更是增强区域综合竞争力的重要途径。作为内陆欠发达地区，古蔺县要提高认识，抓住西部大开发和四川打造“中国白酒金三角”等重大战略机遇，全力以赴加快城镇化进程，以实现经济社会的跨越发展。1.优化城镇空间结构体系由于古蔺经济实力有限，城镇体系还不完善，因此编制区域城镇体系尤其重要。城镇发展规划应遵循佩鲁的“极核”理论，形成以中心县城为骨干，集中力量优先发展重点镇的主体思路，以此由点带线、由线带面，建成中、小城镇和小乡镇相融合的城镇体系，推动古蔺县整个城镇体系的全面发展。优化城镇空间结构，要以古蔺县城为龙头、以乡镇为节点、以新农村为基础，建设城乡一体布局合理、层次分明错落有致、生态优美多姿多彩的美丽古蔺。古蔺县城经济实力和市政设施建设已有一定基础，初具城市形态规模。古蔺县城镇化发展要努力提高县城的质量与内涵，在政策上给予积极扶持，将其尽快培育发展成为设施良好、服务体系健全、具有较强辐射递能力的中小城市。另外，结合生态环境、产业优势和文化特色推进中心城镇、重点城镇建设，统筹推进新农村建设。将基础相对较差、条件一般的乡镇建设成呼应中心城市的县域辐射次级经济中心。以打造全国酱香型白酒基地核心区为载体，全力推进二郎名酒名镇建设；打造太平、双沙、石宝三个区域性中心城镇；依托煤炭资源开发，统筹好矿镇建设，培育龙山、大村、观文三个经济发展重点城镇。2.培育特色产业、主导产业实践表明，产业发展是城镇发展的依托，因此要牢固树立“产业兴城”理念，切实解决好产业繁荣和扩大就业的问题，增强城镇发展的吸纳、辐射和扩张能力。一要大力加快工业化进程。古蔺要依托矿产、旅游资源优势，集中打造白酒、能源两大“百亿产业”，实施工业强县战略，提升工业化水平，为城镇化进程打下坚实的基础；二要坚持走“产城一体化”的道路。“产城体”是对产业与城市在空间、用地和功能上的布局进行统筹安排，从而形成共生共融、良性互动的发展局面。 参见赵润田：欠发达地区城镇化规律及对策研究，东岳论丛，2012年第11期古蔺县要依托产业园区建设带动生产、生活活动的集聚，早日实现以“产”兴“城”，以“城”促“产”的良性循环，把城镇建设为产业发展的载体，以此促进城镇化加速发展；三要大力繁荣发展服务业，尤其是金融业和生态旅游业。在当前经济发展转型的背景下，服务业的发展是城镇化的持续动力。营造有利于服务业发展的环境，加快服务业发展步伐，充分发挥其对城镇化的拉动作用；四要大力发展现代农业。必须坚持在统筹城乡发展中不断夯实农业基础，加快农业现代化发展步伐，走好“四化互动、协同发展”的路子，为工业化、城镇化提供强有力的支撑和保障。3.科学制定规划推进城镇化，规划是灵魂，必须进一步强化规划在城镇化进程中的战略地位，确保城镇化有序发展。第一，针对古蔺县情特点，进一步完善城镇体系规划，构建“一心一带一轴三区”总体格局，打造“双核联动”城镇体系。建立科学有序的城镇空间体系，合理确定城镇性质、规模和发展方向，增强城镇的辐射能力和整体竞争力。第二，促进经济社会发展规划同产业发展规划、交通发展规划和土地利用总体规划等其他专项规划之间的统筹衔接，增强规划的可操作性，并要充分反映地区历史文化底蕴、自然风貌特征和现代人文气息，因地制宜，突出城镇特色。第三，按照“产业兴园区，园区载产业”要求，推进产业园区化建设，加强小城镇及各类工业园区规划的编制，统筹安排城乡居民点，实现资源共享，为区域经济有序发展提供保障。第四，规划一经确定，不经法定程序不得擅自变更，切实树立规划的严肃性和权威性，发挥好规划