（财政学专业论文）中国城市弱势群体社会救助研究.pdf

山东火硕十学f 7 = 论文 中文摘要 在社会转型时期，城市化进程中的资源流动和财富重组导致了城市弱势群体 的产生及严重状况，这一现状如不改变必然会带来弱势群体对国家和社会、对改 革和发展的不满，甚至会采取极端的做法，危及社会和谐。因此对城市弱势群体 的社会救助已成为当代中国亟待解决的问题。我国学术界对城市弱势群体社会救 助的研究多集中在社会学的角度，经济学角度的研究少之又少。有鉴于此，本文 从经济学角度利用经济学方法( 如博弈论等) 研究城市弱势群体的社会救助，无 疑具有较强的实践价值和理论意义。 本文在对公共经济理论、社会公正理论及社会救助现状进行分析的基础上， 考察发达国家的成功经验，接着讨论在中国运用财政政策援助弱势群体的有效性 及存在的不足，最后提出援助弱势群体的几条政策建议。 本文丰要分为四个部分： 第一部分( 第一章、第二章) ：首先对论文涉及到的主要概念一弱势群体、 城市弱势群体、社会救助进行界定，并分别从弥补市场失灵和维护社会公正两个 方面来阐明财政援助弱势群体的理论依据和职能作用。 第二部分( 第二章、第四章) ：第三章首先指出城市弱势群体的分类、特征、 成因等，进而分析若不及时加强社会救助可能造成的资源浪费、引发社会不公平、 导致不正常“自卫”等损失。第四章在第三章评析的基础上对我国当前城市弱势 群体社会救助的现状、存在的问题进行了梳理，发现我国的社会救助实际覆盖面 有限、救助水平偏低、救助项目单一、进城农民工的权利无法得到保障等缺陷， 针对以上问题和不足论文从救助制度、救助资金、中央和地方政府救助资金分担、 救助管理等方面进行了成因的剖析。 第三部分( 第五章) ：为了借鉴发达国家的救助经验，论文主要介绍了美国、 瑞典、韩国的救助情况。 第四部分( 第六章) ：在借鉴外国成功经验的基础上，提出完善我国城市弱 势群体社会救助制度的政策建议：包括推动社会救助立法、扩大财政救助投入、 合理确定中央和地方的救助资金投入比例、统筹救助管理部门并建立分类救助机 制、强化“低保”和综合性社会救助、尽快构建农民工社会救助制度、促进城市 弱势群体的多样化就业等。 山东人学颁f j 学使论文 总起来说，本文有以下创新之处：( 1 ) 研究视角的创新：近年来国内学者对 城市弱势群体的研究并不算少，但- 丰要是集中在社会学的领域，结论及所提建议 大同小异。本文从经济学、财政学的角度，把对城市弱势群体的社会救助作为准 公共品来分析研究。( 2 ) 研究方法的创新：本文在分析中央和地方政府救助资金 的分担上，首次引用博弈论的分析方法来进行研究是同类文献所缺少的。 当然，由于时间和篇幅所限，本文在对城市最低牛活保障制度实施过程中的 挤出问题的分析比较有限，对于挤出效应的分析有待今后作进一步深入研究。 关键词：弱势群体；城市弱势群体；社会救助 乃。识冬 山东人学硕 ：学位论文 a b s t r a c t d u r i n gt h es o c i a lt r a n s i t i o n ，t h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ni nt h ef l o w o fr e s o u r c e s a n dw e a l t hr e o r g a n i z a t i o nl e dt ot h ec i t y v u l n e r a b l eg r o u p sp r o d u c i n ga n dt h e i r s e r i o u ss i t u a t i o n i ft h es t a t u sq u od o e s n tc h a n g e ，i tw i l li n e v i t a b l yb r i n ga b o u t v u l n e r a b l eg r o u p sa g a i n s tt h es t a t ea n ds o c i e t y , t h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to ft h e s o c i e t y , a n de v e ne x t r e m ea p p r o a c he n d a n g e r i n gs o c i a lh a r m o n y w i l lb et a k e n s ot h e s o c i a la s s i s t a n c eo fc i t yv u l n e r a b l eg r o u p sh a sb e c o m ei s s u e sr e q u i r i n gu r g e n t s o l u t i o no fc h i n a c h i n a sr e s e a r c ht oh e l pv u l n e r a b l eg r o u p so fs o c i e t yi sm o s t l y c o n c e n t r a t e di nt h ea n g l eo fs o c i o l o g y , a n de c o n o m i c sp o i n to ft h eg u d yi se x t r e m e l y r a r e i nv i e wo ft h i s ，t h ep a p e rf r o mt h ev i e wo fe c o n o m i c su s i n ge c o n o m i c sm e t h o d s ( s u c ha sg a m et h e o r y , e t c ) t os t u d yt h es o c i a la s s i s t a n c eo fu r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s u n d o u b t e d l yh a s as t r o n gp r a c t i c a lv a l u ea n dt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c e b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h ep u b l i ce c o n o m i ct h e o r y , t h es o c i a lj u s t i c et h e o r ya n d t h es t a t u sq u of o rs o c i a la s s i s t a n c e ，t h ep a p e r ss e e sa b o u tt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo f d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，a n dt h e nd i s c u s st h ee f f e c t i v e n e s sa n ds h o r t c o m i n g so fc h i n a s a s s i s t a n c ep o l i c yt ov u l n e r a b l eg r o u p s f i n a l l ys e v e r a lp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sa r e b r o u g h tf o r w a r d t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r t ( c h a p t e ri ，c h a p t e ri i ) ：f i r s tw ed e f i n es e v e r a lr e l a t e dk e y c o n c e p t s v u l n e r a b l eg r o u p s ，u r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s ，s o c i a la s s i s t a n c e ，a n df r o mt h e o f f s e tm a r k e tf a i l u r e sa n dt h em a i n t e n a n c eo fs o c i a lj u s t i c et oc l a r i f yt h et h e o r e t i c a l b a s i sa n df u n c t i o n so ff i n a n c i a la s s i s t a n c et ot h ev u l n e r a b l eg r o u p s t h es e c o n dp a r t ( c h a p t e ri i i ，i v ) ：f i r s tc h a p t e ri i ip o i n t e do u tt h ec l a s s i f i c a t i o n ， c h a r a c t e r i s t i c s ，c a u s e so fu r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s ，a n d i ft i m e l ys o c i a la i di s n t s t r e n g t h e n e d ，i tm a yc a u s ew a s t e o fr e s o u r c e s ，t h es o c i a li n j u s t i c e ，r e s u l t i n gi n a b n o r m a l ”s e l f - d e f e n c e ”a n do t h e rl o s s e s c h a p t e ri va n a l y z e st h es t a t u so fs o c i a l a s s i s t a n c eo fu r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s ，t h ep r o b l e m so ft h eo r d e r , a n dt h e nf o u n dt h a t c h i n a ss o c i a lr e l i e fa c t u a lc o v e r a g ei sl i m i t e d ，t h ea i dl e v e li sl o w , t h er e s c u ei so fa s i n g l ei t e m ，m i g r a n tw o r k e r s r i g h tc o u l dn o tb eg u a r a n t e e da n ds of o r t h i nv i e wo f 山东人学硕卜i 于t o 何论文 t h ea b o v ep r o b l e m sa n dd e f i c i e n c i e st h ep a p e rm a k e sa sa n a l y s i so ft h ec a u s e sf r o m t h er e l i e fs y s t e m ，r e l i e ff u n d s ，a n dt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ss h a r i n gt h er e l i e f f u n d s ，a i dm a n a g e m e n ta n ds oo n t h et h i r dp a r t ( c h a p t e r5 、：i no r d e rt ol e a r nf r o mt h ee x p e r i e n c eo fd e v e l o p e d c o u n t r i e s ，t h ep a p e ri sm a i n l yd i s c u s s i n gt h er e l i e fs i t u a t i o no ft h eu n i t e ds t a t e s ， s w e d e na n dk o r e a p a r ti v ( c h a p t e r6 1 ：l e a r n i n gf r o mt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so ff o r e i g n c o u n t r i e s ，p r o p o s e ds e v e r a lr e c o m m e n d a t i o n so fp e r f e c t i n gc h i n a ss o c i a lr e l i e fu r b a n v u l n e r a b l eg r o u p s ，i n c l u d i n g ：t h ep r o m o t i o no fs o c i a la s s i s t a n c el e g i s l a t i o n ，e x t e n d i n g f i n a n c i a la s s i s t a n c ei n p u t s ，r a t i o n a l l yd e f i n i n gt h ep r o p o r t i o no ft h ec e n t r a la n dl o c a l r e l i e ff u n d s ，m a n p o w e rm a n a g e m e n ta n dt h ee s t a b l i s h m e n to fr e l i e fa i dc l a s s i f i c a t i o n m e c h a n i s m ，s t r e n g t h e n i n g t h e ”m i n i m a la s s u r a n c e ”a n dc o m p r e h e n s i v e s o c i a l a s s i s t a n c e ，c o n s t r u c t i n gs o c i a lr e l i e fs y s t e mo fm i g r a n tw o r k e r s a ss o o na sp o s s i b l e ， a n dp r o m o t i n gt h ed i v e r s i f i c a t i o no fe m p l o y m e n t o v e r a l l ，w eh a v et h ef oll o w i n gi n n o v a t i o n s ：( 1 ) i n n o v a t i o no nt h er e s e a r c h p e r s p e c t i v e ：i nr e c e n ty e a r s ，d o m e s t i cs t u d yo fu r b a nv u l n e r a b l eg r o u p si sm a i n l y c o n c e n t r a t e di nt h ef i e l d so fs o c i o l o g y , a n dt h ec o n c l u s i o n sa n dr e c o m m e n d a t i o n sa r e m a d eb ys i m i l a r i nt h i sp a p e r ，w ec o n s i d e rs o c i a lr e l i e ft ot h eu r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s a sq u a s i p u b l i cg o o d sf r o me c o n o m i c sa n df i n a n c ep e r s p e c t i v e ( 2 ) i n n o v m i o no nt h e m e t h o d s ：b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ss h a r i n gt h e r e l i e ff u n d s g a m et h e o r ya n a l y s i sm e t h o di ss c a r c e l yu s e d o fc o u r s e ，d u et ot i m ea n ds p a c ec o n s t r a i n t s ，t h i sp a p e ri sl i m i t e di nt h er e s e a r c h o fc r o w d i n g o u te f f e c ti nt h ep r o c e s so fe x t r u s i o no ft h em i n i m u ml i v e l i h o o d g u a r a n t e es y s t e m ，t h ec r o w d i n g - o u te f f e c tw i l lb es t u d i e df u r t h e r i nt h ef u t u r e k e yw o r d s ：v u l n e r a b l eg r o u p s ；u r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s ；s o c i a la s s i s t a n c e 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方 式标明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：，壅。堑叁 日辍；v 亟jj o 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：二奎盘l 师签名： 山东大学硕 ：学何论文 第一章导论 1 1 基本概念 为了避免因对概念的不同理解而引起歧异，有必要首先界定一下本文中涉及 到的几个重要概念。 1 1 1 弱势群体 在不同的文献或场合，弱势群体一词的内涵有多种理解。其中，有代表性的 解释为以下二种。即： 经济弱势论一这种观点从经济学角度出发，认为弱势群体是指在资源配置上 处于劣势地位且有自身无法解决的闲难必须依赖外界帮助的的各类群体。 社会弱势论一这种观点从社会学角度出发，认为弱势群体是指在遇到社会问 题的冲击时( 如社会结构急刷转型、社会关系失调等等) 自身缺乏应变能力而易 于遭受挫折从而在社会上处于不利地位的群体。 政治弱势论一这种观点从政治学角度出发，认为弱势群体并不是指主观方面 的条件有什么低下或缺陷的人群，而是指在权力和权利方面、发展的机遇方面、 生活的物质条件方面不具有任何优势的人们。 上述几种观点可谓各有所长、各有千秋。它们从不同角度对“弱势群体”一 词进行了表述。为了研究之便，本文从经济学意义上定义如下： 弱势群体主要是指那些就业信息、社会关系等资源缺乏，市场竞争力和劳动 能力低下，就业和收入不稳定，经济上困顿的人群。 1 1 2 城市弱势群体 以地域为标准，社会的弱势群体可以分为农村弱势群体和城市弱势群体。农 村弱势群体问题的解决主要包含在“三农”问题的解决之中，国家和政府已经把 解决农民、农村和农业这“三农”问题作为全部政府工作的重中之重，而且实行 了工业反哺农业、城市支持农村的方针，使农村弱势群体问题得到了一定程度的 缓解。另外，农村的弱势群体和城市的弱势群体相比，还可以支配一定的如土地 等生产资料，而城市的弱势群体则没有丝毫的可供支配的生产资料。所以本文的 重点是探讨城市的弱势群体及其救助。城市弱势群体丰要包括“体制外”群体、 退休人员群体、下岗职工群体、残疾人群体、城市农民工群体、高校贫困牛群体 等六大类。目前我国城市社会救助丰要体现为最低牛活保障制度。 山东人学颁f ：学何论文 1 1 3 社会救助 出版的社会工作词典将社会救助定义为一种由政府一般税收提供资金， 并通过对中请者需求和家计进行审核的社会保障形式。 亚洲发展银行定义的社会救助一亚洲发展银行把社会救助定义为由政府( 中 央或地方) 提供资金、以在不同的国家和地区，对社会救助一词的内涵有多种理 解。其中，有代表性的解释为以下几种。即： o e c d 国家定义的社会救助一这些国家认为社会救助是以家计调查为基础， 以现金或实物为支付形式，通过资格条件审查将给付定位于那些处于低收入阶层 或低于类似收入门槛线的个人或家庭的援助。 美国定义的社会救助一美国1 9 9 9 年家计或收入调查为基础的现金或实物援 助。社会救助也包括全民的福利计划那些由政府税收提供资金，但不进行家 计调查的计划，如家庭津贴。它还可能包括各式各样的补贴，如住房、能源、食品、 教育、健康。此外，它也适用于由私营部门，如慈善团体、宗教机构和非政府组织 等提供的其它形式的帮助和救济。 我国学者定义的社会救助一在我国当前的理论界，大部分学者认为社会救助 是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程 序给予款物接济和服务，以使其牛活得到基本保障的制度。 上面几种观点各有所侧重，o e c d 国家的定义指明了社会救助的对象、内容 和性质，已经比较明确。不过，该定义没有明确指出社会救助的筹资方式，而筹资 方式也是社会救助的一个重要内容。美国则丰要从资金来源和福利性质来界定社 会救助。与前面发达国家的定义相比虽然社会救助的目标都是保障牛活，但亚洲 发展银行之定义的外延要宽泛得多，将全民福利计划、各种补贴和私营部门的救 助都包含其中。我国学者对社会救助的理解接近于亚洲发展银行的定义，强调救 助是国家和社会的共同责任。 本文倾向于从社会救助的筹资方式、管理机构、救助对象、救助内容和救助 目标等方面来界定社会救助，和我国学术界的丰流观点比较接近。但界定的更为 详尽、具体。即： 当在社会牛活中处于劣势地位的人群因各种原因导致难以维持最低牛活水 平时，由国家和社会按照法定的标准提供满足其最低生活需求的资金、实物援助 山东大学硕f j 学伊论文 和服务，以使其生活得到基本保障。 1 2 研究背景 1 2 1 现实背景 无论是发达国家还是发展中国家，都存在着一定数量的弱势群体：但中国弱 势群体的存在形式多样，形成原因复杂，相对于其他国家而言又有特殊的一面。 目前中国弱势群体规模在1 4 一1 8 亿人左右，约占全国总人口的1 1 一1 4 。特 别是二十世纪九十年代以来，随着市场经济体制在中国的逐步建立，城市弱势群 体问题日益凸显，城镇下岗失业者、进城农民工等构成了中国城市弱势群体的主 体。这已经成为影响中国经济发展和社会稳定的重要风险之一。因而，对城市弱 势群体的社会救助问题是目前中国社会经济发展过程中迫切需要解决的主要问 题，并引起了国人乃至世人的广泛关注。 1 2 2 理论背景 无论是西方还是中国，社会救助问题无一例外地受到了很多关注，许多学者 已经对弱势群体的社会救助问题进行了广泛的研究。 国外自2 0 世纪6 0 年代就开始对弱势群体进行了研究，首先开展了对城市弱 势群体的社会支持的专门研究。尤其是2 0 世纪8 0 年代以来，对社会网络的研究 日益兴起，并逐渐成为西方社会学的分支领域，其中对弱势群体的社会支持网研 究逐渐为人们所重视。有的注重对支持过程的研究，有的注重研究支持网的结构 和模式。代表性的观点包括美国新经济社会学家格拉诺维特( g r a n o v e t l e ) 首次提 出网络关系力量的概念：托依斯( t h o i s ) 认为社会支持能够为个人提供必要的情 感支持、工具性援助等方面的支持系统：美国学者弗里曼( l i n t o nf r e e m a n ) 等提 出了对社会支持网络研究的衡量尺度包括规模、结构、密度：韦尔曼( b a r r y w e l l m a n ) 以个人为中心，提出了“个人社区”的概念，用以掌握个人完整的社会 支持行动休系。与此同时，对弱势群体的社会工作服务模式也有了多样性的发展， 出现了诸如福利模式、控制模式、发展模式、治疗模式、非正式支持网络模式等。 国内社会学界对弱势群体的研究始于8 0 年代后半期对城市贫困问题的关 注。“九五”期间，有关弱势群体和社会支持的研究成果颇多，主要可分为两种 类型，一是宏观或中观的研究，代表性的观点主要有陆学艺、李强等关于社会分 黄茂军：h t t p ：f i n a n c e s i n a c o m c n r o i l 2 0 0 3 0 3 0 2 1 8 0 4 3 1 5 9 3 3 s h t m i 3 山东人学颁l ：学伊论文 层的研究。陆学艺对中国社会结构的变动进行了分析，提出了当代中国社会的十 大阶层，为认识弱势群体的变化及其社会地位提供了结构性的实证支持，研究所 依据的以资源占有的差异进行分层的方法克服了传统的按个体的属性识别其社 会地位的局限k j 。李强探讨了社会转型过程中城市致贫的原因，提出了较为系统 的相关对策l j 】。二是微观的专题研究，如朱力在总结西方社会弱者观的基础上， 提出依靠政府行为与民间社会行为共同帮助弱者【4 】：唐钧在调查的基础上，指出 非正式的社会支持或社会互助网络己成为贫网家庭赖以生存的重要支柱【5 】：关 信平从理论层面分析了城市贫用现象，并从经济学和社会学的角度提出了城市反 贫网的政策j ；陈成文对“社会弱者 、“社会支持”的概念、社会弱者的牛活状 况、社会支持的结构与功能以及支持系统等，做了较为详尽的经济学、社会学的 分析探讨uj 。此外，还有许多学者分别从不同的侧面，如心理健康、比较研究等 方面对弱势群体的社会救助问题进行了探讨。从以上的文献回顾中可以看出，国 内社会学界目前对城镇弱势群体的社会救助的研究还是相当有限的，且丰要集中 在社会学角度，对经济学角度的分析较少。这些研究大多集中于理论层面的探讨， 缺乏对弱势群体的社会救助过程及实践形式的研究，这种局限显然会影响社会救 助的全面、有效的实施。 1 3 研究方法 从马克思丰义观点看来，唯物辩证法是自然科学研究和社会科学研究都必须 遵循的唯一科学的方法论，它构成了本文研究的方法论基础。f e l 具体说来，本文 将综合运用文案研究法、调查问卷法、数据分析法、建立模型法、横向与纵向比 较等多种分析方法，力求通过上述研究方法的综合运用，揭示并分析城市弱势群 体社会救助中存在的问题，找出症结，加以完善。 2 l 张静i 硝外住房保障制度对我l 刈的启j ，城i l j 开发，2 0 0 2 ( 2 ) 3 1 李强社会分层与贫富差别，鹭江j j 版社，2 0 0 0 年 h 1 宋力脆弱群体与社会上持，江苏社会科学，1 9 9 5 p 唐均巾f q 的贫幽与反贫幽形铸分析，1 9 9 9 午社会监皮f s ，社会科学文献 版社，1 9 9 9 年 6 1 父必平巾i q 城l i r 贫幽题研究，湖南人比ii 版社，1 9 9 9 年 1 7 1 陈成文社会弱者论，时事版社，2 0 0 0 年版 4 山东大学硕一 ：学修论文 1 4 基本思路 首先，在国内外学者研究的基础上对“弱势群体”、“城市弱势群体”、“社会 救助”等内涵做基本界定( 第一章) 。并提出财政援助弱势群体的理论依据( 第 二童) 。 其次，分析我国城市弱势群体的构成、特征、成因和对社会带来的不利影响， 以说明对城市弱势群体开展社会救助的必要性( 第二章) 。 再次，介绍我国目前城市弱势群体社会救助的现状、存在的问题并进一步分 析产生问题的原因( 第四章) 。 然后，借鉴国外比较成功的社会救助经验( 第五章) 。 最后，在综合国外成功经验的基础上结合我国实际提出具体的社会救助制度 设计( 第六章) 。 1 5 创新之处 l 、近年来国内学者对城市弱势群体的研究并不算少，但主要是集中在社会 学的领域，得出的结论、提出的建议也大同小异。本文拟从财政学的角度，把对 城市弱势群体的社会救助作为准公共品来分析研究。 2 、利用博弈论来分析中央和地方政府低保资金的分担问题。 山东人学颂f j 学f _ 卉= 论文 第二章城市弱势群体社会救助的理论依据及其职能作用 2 1 城市弱势群体社会救助是弥补市场失灵的需要 公共经济学是研究社会公共经济活动现象及其一般规律的科学。公共经济学 认为“只有完全竞争的市场才能使资源配置实现帕累托最优状态，而完全竞争是 一种非常理想的市场状态，现实经济生活中的市场机制不是万能的，单靠它自身 的作用达不到资源的最优配置状态，即存在市场缺陷”。在公共物品的提供上， 市场就缺乏动力机制，即出现“市场失灵”。 根据萨缪尔森的观点，所渭公共物品就是所有成员集体享用的集体消费品， 社会全体成员可同时享用该产品，而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会 成员的对该产品的消费，即公共产品具有两个基本特征一非排他性和非竞争性。 公共品是具有消费的非竞争性和非排他性等特征的产品。按特征程度的不 同，公共品可分为纯公共品和准公共品准公共品又可以分为四类，一类是公共 池塘资源产品，第二类是“俱乐部产品”，第二类是具有明显外部效益的产品， 第四类是“公共偏好的私人品”。改变收入分配来降低贫闲的发生可以产牛集体 共享收益，因此旨在对全社会的收入进行再分配的社会救助可以看作一种公共 品。但是在社会救助资金总量一定的情况下，一个人的加入相应的会减少其他人 参加的机会，从而又使社会救助具有私人品的性质。所以社会救助属于准公共品 的第四种类型，即具有私人品性质的公共品。社会救助的准公共品性质使政府可 以并必须出面成为其最辛要的提供丰体及最终承担者，以弥补市场失灵。 2 2 加强社会救助是维护社会公正的必然要求 平等的理念、自由的理念和社会合作的理念构成了现代意义上的公正原则的 理念基石。平等的理念体现了个体作为人的摹本贡献和种属尊严，确认了每个社 会成员的基本权利，保证着每个人发展的基本机会。平等理念的精神宗旨是维护 个体人的基本尊严，为个体人的基本存在和正常发展提供最基本的保证：而自由 的理念则侧重于对个体差异的保护。这一理念包括：个人自主地进行选择，尊重 人体人本身合理的差异，自由以理性为重要准则。这一理念要求我们应尊重个体 人各自的禀赋、能力具体贡献等方面的差别，尊重个人的发展与选择，并根据对 社会贡献的不同而给予不同的对待，还应考虑极端自由对于社会的负面影响，不 6 山东人学硕f j 学何论文 应有意过分拉大个体人之间不同待遇的差距。 改革开放以来，我国逐步废除了“大锅饭”式的平均主义分配方式，实行“允 许一部分人先富起来”的政策，极大地调动起民众的个人发展积极性，大大提高 了经济的效率，国民经济连续多年快速增长。市场经济中“按劳分配，多劳多得” 的分配原则得到普遍认可，“按贡献分配”和“按资本分配”的原则也逐渐为民 众所认可。但是由于在“效率优先，兼顾公平”的背景下，我国的政府职能大多 集中于经济建设，对公正问题关注很少，对转型过程中民众对社会公正新的要求、 实现社会公正新的方式等问题缺乏足够的重视，未能及时转变政府职能，强化对 社会公正的建设和维护，从而导致了贫富差距超过国际警戒线、地区发展差距过 大、城乡之间和行业之间收入差距不合理，以及阶层分化不公正、弱势群体人数 不断增加等种种不公正问题。 “效率优先，兼顾公平”只是特定时期的正确方针，并不适用于整个市场经 济的历史时期，我国现阶段的“先富”程度已经充分了，当务之急是如何实现“共 富”，要不然就真有走向两极分化的危险，所以应该把公平与效率放在同等重要 的地位上，而不能放在“兼顾”地位上。 在增长失衡和分配不规范的现实条件下，如何实现公平? 依靠政府提供社会 救助就是实现公平的有效途径，对不拥有社会资源的弱势群体或个人提供财政社 会保障支出是最有效率的，是资源的有效利用。增加财政社会救助支出来维护社 会公平并没有违背效率原则，并且只有在公平基础上的效率才是真正的效率。 山东人学硕f j 学何论文 第三章城市弱势群体的构成、特征、成因和造成的损失 3 1 城市弱势群体的构成 笔者认为，根据城市弱势群体的来源不同，城市弱势群体宅要可以分为以下 五大类： 一是“体制外”人群。这部分人群的基本特征是，在城市中从来没有在国有 单位工作过，基本无收入，除靠家人赡养外，生活无来源，无保障。 二是退休人员群体。指的是那些较早退休的“体制内”人员，这部分人主要 是从企业退休的人员，由于退休时工资水平比较低，每月只有几百元，生活在城 市，这点收人只够维持简单的生活。而且许多退休人员原来所在的企业要么破产， 要么不景气，而且企业负担重，也没能力为他们提高收入水平，甚至还不能正常 地为员工缴纳医疗等社会保险。所以退休人员群体在社会改革和发展的转型过程 中，成为需要政府救助与社会关心的城市弱势群体的组成部分。 三是残疾人群体。由于先天和后天的原因，造成了他们某些牛理方面的缺陷， 他们很难像普通人一样地去牛活和工作。 表1 ：城市残疾人就业状况( 单位：万人) 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 当年城市残疾人劳动力总数 1 2 8 71 3 3 41 3 3 11 5 7 21 5 5 o 当年安排就业 2 7 53 0 23 2 73 7 83 9 1 当年未安排就业 1 0 1 21 0 3 21 0 0 41 1 9 41 1 5 9 图 l ：2 0 0 1 - 2 0 0 5年城市残疾人就业率变化趋势 a 卜、。 。 夕 r 资料来源：2 0 0 6 年中圈统计年鉴整理并计算 弱丛嬲盟虬寻坞 山东人学颁 ：学碡论文 由以上两个图表可以看出，2 0 0 1 年以来，每年的残疾人劳动力总量都在1 2 0 万以上且逐年增加，而安排残疾人就业率仅在2 1 一2 6 之间，也就是说，每年应 该就业而不能就业的残疾人劳动力是实现就业残疾人劳动力的3 倍左右。失业是 贫困的源头，由于生理的障碍和社会的歧视，残疾人群体难以像其他群体那样正 常的就业。所以的生活境遇往往比其他群体更要艰辛，在社会竞争中明显处于不 利的地位。 四是下岗工人群体。在社会改革和经济体制转型期的我国，尤其是随着改革 开放的不断深人和发展，经济体制改革逐步的加深，我国社会的工人下岗的问题 越发严重。 表2 ：我国1 9 9 6 年以来城镇登记失业率及国企下岗职工人数的变动 年份 1 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 城镇登 3 3 8 3 3 3 1 3 1 3 6 4 4 3 4 2 4 2 记失业 塞 城镇登 8 9 l1 1 5 l6 5 5 86 8 2 35 9 56 8 17 7 0 8 0 0 8 2 78 3 9 记失业 人数( 万 人) 数据来源：中国统计年鉴( 1 9 9 6 2 0 0 5 ) 并整理 从以上的图表可以看出，近十年来我国城市下岗失业人员人数一直保持在一 个很大的数目并有增长的趋势，其中有一部分下岗、失业人员经过一定时间的技 术培训重新找到工作，而大部分下岗、失业人员由于年龄、技术等的原因很难找 到工作。城镇弱势群体的形成最直接最突出的表现就是在社会转型和经济转轨过 程中，大批的失业者和下岗者加入到弱势群体的行列，使这一群体日益庞大。 五是城市农民工群体。农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者， 其特点是流动性大。农民工是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标志，是中国 工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。农民工的农村户口 阻碍着其真正融入城镇社会和工业劳动者群体，并被面向拥有城镇居民的相关制 度( 主要包括社会保障制度等) 所排斥，同时亦形成了与传统的、真正的农民群体 日益加深的隔阂。这种被排斥、被隔阂的状态决定了农民工作为一个整体事实上 处于弱势地位。据农业部统计，目前农民工人数已达两亿，占农村劳动力总数的 2 5 左右；在农民工所从事的职业中，8 0 的人从事工业、建筑业、餐饮业和服务 9 山东人学顺i j 学伊论文 业。这表明农民工不仅已经成为一个不容忽略的庞大社会群体，而且因缺乏相应 的保障更易遭遇各种意外风险以及陷入牛活冈境等。近几年不断增长的农民工工 伤事件( 许多甚至是恶性事件) 以及许多农民工处于孤立无援或生活贫用的境地， 反映了农民工是中国工业化与城市化进程中的城市弱势群体，他们对社会保障有 着多方面的客观需求。 在一项对浙江省青年农民工进行的定向抽样调查报告中，可以发现他们除了 面临生活工作条件差、人身安全缺乏保障等问题外，未能享受城市的文化娱乐生 活及参与相关活动的情况也显示了其在城市中的弱势地位。 表3 ：外来务工青年工作、牛活遇到问题的情况( 单位：) 第一选第二选第二选第四选第五选各项合 择择择择择计 本地人的歧视 1 9 60 ：30 1 0 2 0 12 0 3 了女教育上学问 l i 43 8o 2o 1o 31 5 8 题 牛活习惯不适应 1 5 16 72 5o 1o 02 4 4 消费太高 2 4 11 8 83 71 ( )o 34 7 9 知识技术不够 1 9 9：3 4 41 6 64 10 97 5 9 工作任务太重 3 21 2 91 6 84 32 43 9 6 没有什么可信的 o 96 19 37 21 32 4 8 朋友 恋爱交友问题 1 75 61 4 1l o 12 o：3 3 5 吃住的条件差 0 62 ：3l1 31 2 5 2 52 9 2 挣钱少 2 14 8 1 4 33 1 81 5 56 8 5 人身安全问题 o 2o 32 61 0 01 0 72 3 8 乍病就医难 0 40 61 46 71 0 ：31 9 4 没有什么文化娱 0 93 56 21 1 14 7 36 9 0 乐活动 计划牛育问题 o 00 00 80 24 65 6 其他 0 o0 0o 10 41 82 3 合计 i 0 0 01 0 0 01 0 0 01 0 0 01 0 0 05 0 0 0 资料来源：万斌等主编： 2 0 0 2 年浙江发展报告( 丰j ：会卷) ，2 0 0 2 ，浙江教育出版社，第2 4 9 页。此项抽样调杏共抽取样本1 4 5 8 份。 3 2 城市弱势群体的特征 3 2 1 经济上的低收入性是城市弱势群体的首要特征 城市弱势群体通常都是经济上的低收入者，其经济收入低于社会人均收入水 l o 山东人学硕f ：学位论文 平，甚至徘徊在贫困线边缘。造成一部分社会成员经济上低收入性的原因是多方 面的，如在市场竞争中失败、下岗失业、年老退休、身体残疾等等，都会造成经济 上的低收入。经济上的低收入同时也造成了城市弱势群体生活抗风险能力较低， 一旦遭遇牛病或碰到其他灾害，他们很难具有足够的承受能力。 3 2 2 生活贫困，消费形式单一 生活贫圃经济上的低收入决定了城市弱势群体在社会生活中的贫困性，既表 现在生活水平低下，同时也表现为生活质量的低层次性。其消费结构中，绝大多数 或全部收入用于食品，即恩格尔系数高达8 0 - 1 0 0 ，入不敖出。在食品的消费上， 他们基本上购买的都是品种单调的大路菜，荤食和其他营养丰富的食品极少。同 时，由于其经济条件的限制，在满足生存的基本需要之后，几乎没有能力提供物 质条件，以满足成员的文化、精神需要，如社交消费、文化消费、旅游休假等。 他们终日为生计而奔波，生活方式单调、枯燥而缺乏新鲜感。 3 2 3 社会地位低下 城市弱势群体在社会分层体系中处于低层，他们的政治参与机会少，对于政 治生活的影响力低。政治生活的产品是公共政策，而公共政策是政府对整个社会 的价值作权威性的分配。显然，强势群体在公共政策的制定过程中具有更重要的 影响力，他们可以通过个人或集体的影响力使得公共政策的制定符合或者有利于 自己，至少不影响自己的既得利益而城市弱势群体由于“远离社会权力中心”， 社会地位低下没有足够的社会影响力，较少参与政治活动，不可能影响公共政策 的制定。同时，这也意味着城市弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱自身 的困境，解决自己的问题。城市弱势群体的问题必须依靠社会的力量来解决，制定 更加公正的社会政策，建立完善的社会保障体系，从各个方面加强对城市弱势群 体的社会支持，保护城市弱势群体的权利，维护城市弱势群体的利益。 3 2 4 人力资本偏低 这里的人力资本包括劳动能力和就业能力。劳动能力是指提供体力劳动和脑 力劳动的数量和质量状况，主要指体力劳动。就业能力包括就业观念、就业信息 获取、技能培训、社会关系等多个方面。就弱势群体而言，他们的人力资本偏低， 主要表现为劳动能力和就业能力的低下，正是由于这种能力上的欠缺使得他们在 市场竞争中处于非常不利的地位。 山东人硕i ：学何论文 表5 ：中国2 0 0 4 年按年龄、性别分的城镇失业人员受教育程度构成 ( 单位：) 年龄合计f i 以宁小学初一l高一i ，人