个人所得税现状分析和改革前瞻.doc

个人所得税现状分析和改革设想 摘要：本文主要探讨了当前个人所得税的现状，进一步分析了改革后仍然存在的诸多问题，文章最后对个人所得税的进一步改革提出几点设想。 征收个人所得税是世界各国的通行做法，它已成为世界上大多数国家，尤其是发达国家税制结构中最为重要的税种。我国自1980年9月开始征收个人所得税，1994年实施了新的个人所得税法，1999年10月起对居民储蓄存款、利息开征利息税，2000年1月起对个人独资企业和合伙企业改征个人所得税，2006年1月起施行新修改的个人所得税法，我国个人所得税制度一直在不断的改革和完善中进行，个人所得税收入也连年高速增长，从1993年的46.82亿元增加到2004年的1737.05亿元，年平均增幅高达47.5%，年均增收118亿元，大大高于同时期经济增长速度和税收收入增长速度，是收入增长最快的税种。从收入规模上看，个人所得税已成为中国第四大税种，个人所得税占中国税收的比重也由1994年的1.6%,迅速提升至2004年的6.75%。在一些省市，个人所得税收入已经成为除营业税收入之外的第二大地方收入。它调节收入分配的职能和组织税收收入的职能都得到越来越充分的体现，在我国政治、经济和社会生活中的积极作用越来越被社会所认同。然而，由于社会经济环境变化与税制建设滞后、税收征管乏力等诸多因素的影响,我国个人所得税应有的调节分配、组织收入的功能仍然远未得到充分的发挥。目前我国个人所得税现状(一) 贫富分化 由于个人所得税采用超额累进税率， 其在收入分配方面具有独特的调节作用。按理说， 掌握社会较多财富的人， 应为个人所得税的主力纳税人， 但实际情况却恰恰相反。我国的现状是处于中间的， 收入来源主要依靠工资、薪金的阶层缴纳的个人所得税占全部个人所得税收入的 46.4。而我们比较一下美国个人所得税的收入结构。根据美国国内收入局1999年的统计数字，占人口总数5的富裕阶层为国家提供了一半以上的税收，约55；最富的1的人缴纳了19%的收入所得税。而年收入低于26500美元的55%的人口所缴纳的所得税只占全部的4，约630万美元。西方国家对高收入者和高收入家庭实际税率都在30%以上，我国实际税率1%左右，实际上，目前占城镇人口总数10%的高收入户，拥有45%以上的居民总收入、家庭财产、尤其是金融资产。没有起到对高收入者依法征税，调节贫富收入差距的作用。也就是说个人所得税的调节功能正在丧失。(二) 公民缺乏纳税意识 2002年至2004年我国个人所得税中，工资、薪金所得项目个人所得税，占当年个人所得税总收入的比例分别为46.35%、52.32%、54.13%，个体经营、劳务报酬等其它项目所占比例相对较小，这就意味着大部分非工薪高收入者应缴纳的个人所得税并未足额征收，随市场经济的发展，我国私营经济、个 数据来源：中国统计年鉴 明江：真正的税负公平容易实现吗，中国商报，2004年2月27日体经济占我国经济总量比重迅速上升，但他们所提供的税收占财政收入的比重明显偏低，相当部分的私营经济、个体经济从事地下经济，有的甚至从事非法经济，大量偷税、漏税和逃税，特别是沿海地区，这种现象相当普遍。(三) 费用扣除不合理 我国现行个人所得税制采用分项征收的办法， 对不同项目的所得实行不同的费用扣除。总的来看， 费用扣除有定额和定率两种形式。其中，工资薪金所得每月费用扣除 1600 元； 劳务报酬和稿酬等以次收入 4000 元为界， 次收入低于 4000 元的扣除费用 800 元， 次收入高于 4000 元的扣除费用 20。这种规定显得过于简单， 只单纯地对个人所得征税，没有考虑到纳税人的具体情况和经济总体情况， 这既不符合我国的实际情况， 也不符合国际惯例。(四) 税率结构复杂， 边际税率过高 由于我国现阶段采取分类所得税制， 个人所得税税率依据所得的性质类别不同而异大体有 3 种： 超额累进税率， 即对工薪所得和个体经营、承包租赁经营所得分别实行 545的 9级超额累进税制和 535的 5 级超额累进税制。对其他 8项所得项目适用 20的比例税率， 稿酬所得在使用 20的比例税率后减征 30。对一次收入畸高者的劳务报酬所得适用加成征税税率。这种税率结构设计得非常繁琐、复杂， 既不利于纳税人纳税， 也不便于税务机关征收管理。同时还在一定程度上刺激了转移分解所得数额、变换所得形式以套用低税率的动机。(五) 税率结构不科学 税负不公 我国现行的个人所得税对非独立劳动所得（ 工资、薪金） 按545的 9 级超额累进税率征税，对个体经营、承包租赁经营所 对资本所得按535的 5 级超额累进税制，对特许权使用费、股息、利息、红利、财产转让所得、财产租赁所得按 20的比例税率征税。这样我国个人所得税出现了三种税负不等的税率，这种做法不仅不合实际，而且在理论上也缺少依据。对不同所得实行不同的待遇，国际上的通行做法是根据所得的性质，即对劳动所得和资本利得进行区分，而不是对纳税人进行区分。同样是劳动所得，对工资薪金最高适用45%的边际税率，对个体工商业户的生产经营所得则适用最高35%的边际税率；对于劳务报酬所得，其性质应该和工资薪金所得相同，但其适用的是20%的比例税率。同一应税项目适用不同的税率。例如，对于个人获得的息、红利所得项目适用20%的比例税率，但是对法人企业取得的股息、红利所得则适用33%的比例税率。这导致了明显的税负不平衡，也会鼓励企业通过不合理的投资途径逃避税收。而且这种征税模式具有资本所得轻征税、劳动所得重征税的倾向。而资本所得的连续性和稳定性大于劳动所得， 付出的代价小于劳动所得， 与必要生活费用的相关程度低于劳动所得。(六) 惩罚力度不够 目前实施的税收征管法对逃税者的规定是处以应补缴税额0.55倍的罚款，但税务机关往往更注重对税款的查补，而疏于对逃税者的处罚，使法律对逃税者的威慑作用不够。在税收执法过程中，税务机关的自由裁量权过大，因而人治大于法治的现象比较严重，一些违法者受到庇护的现象时有发生，造成处罚不力。(七) 课税范围窄 税源流失严重 在我国现行的诸税种中，个人所得税被公认为是收入流失最为严重的税种。制度上的漏洞和征管方式的落后使我国个人所得税收入流失情况十分严重。许多学者也对于个人所得税收入流失进行了测算和分析。要具体地算出个尤所得税流失多少是不可能的，但是我们可以从他们的一些研究成果中看出个人所得税的流失情况:从我国居民储蓄存款增长的程度看。根据中国统计年鉴的数据，2003年，我国城乡居民储蓄存款余额为103617.7亿元，比2002年净增加l 6707.1亿元，假设以劳务报酬估算个人所得税，定率扣除20%后，应纳税所得额为13365.68亿元，在按20%的比例税率计算税金，结果为2673.14亿元。而根据国家税务总局公布的数据，我国2003年个人所得税收入仅1417.3亿元，二者相差1255.84亿元。以过去年份税收流失同比例测算。梁朋在其博士论文税收流失经济分析中对1995年我国个人所得税流失情况进行了测算，当年的税收流失额大致为169.37亿元。而1995年我国的个人所得税收入仅为131.39亿元，税收收入流失金额要大于实际入库金额。按照这个比例，以2003年我国个人所得税收入1417.3亿元计算，我国个人所得税流失数额约为1827亿元。这仅仅是相当粗略的推算，实际的流失数额应该远远超过这个数字。 目前，各国对个人所得税的课税范围通常可以分为雇佣和经营所得、投资所得、资本利得、其他所得 4 类。我国城市居民特别是高收入群体的所得收入中， 相当一部分来自“附加福利”和资本利得。尽管我国税法中有“财产转让所得”的概念， 但与国际通用的资本利得显然有较大的区别。个人所得税法补充条文中对“附加福利”项目也规定征收个人所得税， 但是由于“附加福利”的发放较为隐蔽且具有不定期性， 在税款征收时很难把握， 不仅造成这部分税源损失， 而且直接导致了“高收入者低税负的不公平现象”(八) 纳税单位选择不合理 我国个人所得税是以个人为纳税单位，没有考虑婚姻和家庭情况，相同收入的家庭之间由于夫妻双方收入和赡养人口数不同而产生税收负担差别。举个例子，假设A家庭中只有一人收入为3200元，配偶无工作且有需要赡养的直系亲属，而B家庭中夫妻二人收入均为1600元，在相同收入的情况下，A家庭的生活水平和负担能力均低于B家庭，但是A家庭需要纳税而B家庭不需要纳税，这明显是不公正的。未来个人所得税改革方向设想一 纳税单位的选择：以家庭为基本纳税单位 笔者认为这种做法有利于对纳税人的实际税收负担能力进行确定，也是同随后的费用扣除规定有机结合的。选择家庭作为纳税单位的理由主要有：1、对家庭行为的调节是调节经济和社会行为的基本点。家庭是社会的基本细胞，很多消费、投资、储蓄行为是以家庭为单位进行的，而不是一个人所能决定的。对家庭征税其影响范围较广，也较直接。我国由于受传统文化的影响，家庭观念是根深蒂固的；尽管受现代思想的影响，离婚率近几年呈不断上升趋势，但家庭作为最基本社会单位的情况是不可能变化的。经济行为、社会行为在很大程度上都是家庭行为。 2，影响到公平问题。所谓收入分配差距的扩大其主要也就体现在家庭收入水平的差距上。个人收入的差距最终要体现在家庭收入差距上，因此对收入分配的调节完全可以集中到对家庭收入的调节上。这种选择的最重要之处就是可以根据综合能力来课税，实现相同收入的家庭纳相同的个人所得税，并且可以以家庭为单位实现一定的社会政策。当然，我国也有自身特殊的情况，如我国的核心家庭与西方的核心家庭结构不完全一致，西方的核心家庭是三口或四口之家，父母及孩子，一般很少有几代同堂的情况，这样以家庭为单位比较容易设计税率水平，因为家庭结构基本是同质的。但我国的家庭结构要比西方复杂得多，至少存在以下几种结构：核心家庭为三口之家；占很大部分的是三代同堂的家庭，这与我国传统的养老模式有关；还有一些四代同堂的，这部分家庭正趋于减少。设计税制时一般以核心家庭为基本出发点，对于一个家庭生活有两对夫妇以上的，可以采取分拆方式，即纳税单位不是以生活在一起的家庭为单位，而是以婚姻关系为基本单位，以夫妇为纳税单位。二 合理设计费用扣除项目 费用扣除标准实际上决定着税基。在其他因素不变的情况下，提高费用扣除标准则意味着缩小税基。而税基过小，是不利于个人所得税的发展的。因此，费用扣除标准的调整受多方面因素的制约，必须结合居民个人收入的变动情况、物价水平以及个人所得税的发展战略来考虑。 目前费用扣除标准存在的问题不在于数额的高低，而在于单一的费用扣除标准难以适应各纳税人的不同情况。制定费用扣除标准的初衷在于维护低收入者的利益，保证纳税人不因纳税而降低起码的生活水平。而各个纳税人的家庭负担情况是不同的，除收入水平外，婚姻状况、健康状况、赡养人口的多少等因素都会影响负担水平。在当前的体制转轨时期，教育、医疗、住房制度等方面的改革也会对纳税人的生活费用发生影响而造成负担的不同。因此目前单一的费用扣除标准已经越来越无法适应纳税人的不同负担状况。所以，现在的当务之急应是按照不同的因素设计不同的扣除标准。 笔者建议为：以目前的 1600 元作为基本扣除，除此之外，还应考虑如下因素的费用扣除： (1) 婚姻状况。已婚与未婚的负担状况是不同的，因此如果对单身者适用基本扣除标准的话，对已婚者则应该提高费用扣除标准，这符合量能负担原则。至于赡养人口因素，考虑到我国的“计划生育”政策已实行了近 20 年，在过去的多子女家庭中，孩子们都已成人并有能力取得收入，目前我国的家庭基本上都是一个孩子，人口差别不大，因此可以暂不考虑赡养人口的因素。 (2) 教育费用。当今的时代是知识经济的时代，科技是第一生产力。为了增加自身的知识和技能，人们开始自费参加各种教育培训活动。为了贯彻“科教兴国”的方针，鼓励人们主动掌握科技知识，应该对纳税人实际发生的教育培训费用进行必要的扣除。 (3) 房屋购建费用。为了加快住房制度改革，鼓励人们购买住房，对房屋购建费用应给予一定的扣除，如对基本房款按一定比例分期扣除或定额扣除，对利用消费信贷购房所支付的利息给予扣除。 (4) 对军人、烈军属和残疾人规定特别的扣除以及慈善捐款得扣除。三 税率结构的设计：从多级次高边际税率向优化累进结构转换按照党的十六届三中全会提出的简税制、低税率精神，同时考虑世界所得税制改革的趋势，笔者建议，我国个人所得税的税率设计应以保护低收入者，适当照顾中等收入者，重点调节高收入者为原则，逐步降低税率，在实行分类综合所得税制的条件下，对综合所得征税实行超额累进税率，对分项征收的所得，则继续实行比例税率。考虑到财政的承受能力和合理负担的要求，笔者认 计金标：个人所得税政策与改革，立信会计出版社，1997年为，现阶段对按年计征的综合所得减少税率级距，实行5%40%的5级超额累进税率。年应税综合所得额在5万元以下的，税率为5%；超过5万元10万元的部分，税率为10%；超过10万元50万元的部分，税率为20%；超过50万元100万元的部分，税率为30%；超过100万元的部分税率为40%。另可视具体情况，对年综合所得额超过150万元的部分加成征收。对分项征收的股息和红利所得，考虑其已纳企业所得税，为减少重复征税，使税负更加合理，建议改为按5%的税率征收，待条件成熟时停止征收；对其余的分项征收所得按15%的税率征收，条件成熟后改按累进税率征收。通过调整税率，充分发挥个人所得税调节收入、缩小个人收入差距的作用。四 强化税收的征收管理 采取有效措施强化个人所得税的征收管理， 积极推进个人所得税全员全额管理和对税源的源泉控制。针对前些年代扣代缴义务人的扣缴税款作用未能很好发挥的现实， 应建立扣缴义务人档案， 规范代扣代缴义务人扣缴税款和申报的程序， 督导纳税人正确使用扣税凭证， 加强对扣缴义务人税法知识的宣传， 使代扣代缴税款工作进一步完善和规范化。 税务部门要积极配合有关部门， 推动有利于个人所得税征管的外部环境的形成。税务部门要配合金融部门， 加强现金管理， 加快各银行间联网建设， 实现信息互联互通； 配合有关部门，规范职工工资收入管理， 将各种渠道发放的现金、实物、有价证券及其他福利等各种形态的收入， 依法纳入个人所得税征管范围。同时， 要积极建立和落实与社会各部门配合的协税制度， 尽快建立起全国统一的个人所得税征管信息系统。 运用现代化手段， 强化税收源泉控制， 防止税款流失。抓住税源的监控是管好个人所得税的一项重要基础工作。我国可参照美国和澳大利亚等国家的方法， 对个人所得税和个人储蓄存款实行“个人经济身份证”制度， 增加个人的收入透明度， 使公民的每项收入都处于税务机关的有效监控之下。 加大对偷漏个人所得税行为的查处、打击力度， 维护法律的严肃性。搞好个人所得税的征收管理， 对偷漏税行为查处、打击得力是关键之一。全国应进行每年多次的个人所得税的专项检查，