法国国有企业改革的制度安排.DOC

企业研究论文-法国国有企业改革的制度安排内容摘要：法国电力(集团)公司改制上市的前提是从立法入手，首先建立起国有企业改革的制度框架。从明确国家职能入手，把政府职能分解为明确而又相互协调的公共管理体系和公共财政体系，把政府的公共行政管理职能与国家所有权职能分开，在公共财政体系下建立起统一的国家股东机构。从而使处于公用事业领域的国有企业的改制上市和资本开放得以实施。 关键词：经济管理 企业改制 国家股东法国政府用了5年的准备时间，为公用事业领域国有企业改革建立制度框架，进而对政府垄断的公用事业领域的国有企业进行改制。2002年7月，法国新总理宣布的施政纲领中包括了法国电力公司等处于公用事业领域的国有企业将要改制上市。2003年2月经济财政和工业部向政府呈交了F.MER报告关于国家股东和国有企业的治理，7月政府向议会呈交了调查报告关于国有企业的治理。这两份重要报告对法国政府在国有企业中的作用和参与国有企业治理模式进行了深刻反思。指出：法国国有企业模式必须适应新的时代要求，即从垄断到竞争的欧洲新格局，以及从法国到欧洲和世界的市场领域扩大。 国有企业的本质仍是企业，必须在新的环境中具，有竞争力，以满足用户、股东和员工的期望。国家要切实履行股东职责，但要避免滥用权力。由此，报告提出了包括建立国家参股局、公共服务使命合同化、法国电力公司改制为股份有限公司、资本金开放等一系列重要改革措施，以革新国家和国有企业的关系。从而明确了法国国有企业改革的原则和制度框架。这个制度框架从明确国家职能入手，推进市场经济中政府职能的分解。即政府职能分解为明确而又相互协调的公共管理体系和公共财政体系，把政府的公共行政管理职能与国家所有权职能分开，在公共财政体系下建立起统一的国家股东机构。在此基础上，2004年11月法国政府组织一个成员包括工会、议会、工业界的代表和若干经济学家组成的专家委员会，完成了对法国电力(集团)公司的发展战略与经营模式的研究报告(Roulet报告)，分析了法国电力(集团)公司资本开放的条件与时机。法国电力公司改制上市的方案是在得到议会批准之后进行的。研究法国电力(集团)公司改制上市，必须先要了解使其得以实施的法国国有企业改革的制度框架。结合上述两个报告，这里对法国政府在国有企业中的作用和参与国有企业治理的改革予以介绍。一、明确国家不同的职能和应该如何运作国有企业改革涉及到有必要明确国家的不同职能，即对于国家的每种职能都应该有相应的组织和法规来确保其实施，这样做的目的是明确每种国家职能的具体责任，同时也防止了政府及国营企业间各自职能的归属不清。(一)有必要明确的国家不。同的职能原则1：制定和公布明确的国家所有权政策，将国家管理其持有资本的企业的股东职能同其他职能区别开，并正确行使这些职能。原则2：国家其他职能的施行如今无须再根据它是否持有企业资本而加以区别。这些职能要么通过普遍的法律法规途径，要么通过合同形式实现。理论上，一个企业的资本构成不应对国家职能的施行产生影响，国家职能是制定适用于相应领域发展的整体利益标准。对于公共部门和国家部分管理的部门的资助，自从针对所有企业的相应的法规和鼓励政策的颁布施行后就越来越不被公认；同时向资本市场的开放，允许企业寻找回报高的项目。国家把公用事业的诸多活动授权企业进行，无论这些企业是国营还是私营，公共事业原有部门的特殊性已经不存在了。国家众多职能的清晰区别，可以明确由企业负责并在公开透明的方式下使其生产围绕成本和报酬或奖励，而展开公共事业这一概念的内涵。这些职能可以同企业的活动方式完全一致，无论它们的层次地位如何。(二)公共服务形式的转变原则3：推广国家授予企业进行的公共服务事业的业务方式的转变。在国家与企业间所签订的严格遵守责任规定的合同中，应同时确保公共服务事业内容的透明度、这些活动所需条件以及所提供的公共服务的经济收益。这些公共服务事业合同应该在一个适合的层面协商确定，这种合同可持续三到五年。参与者应包含企业本身、相应的技术管理部门和预算管理部门。预算管理部门的介入，可以使特许权合同得以有效的实施，并可以为合同双方平等安排以多年为基础的财政补偿。对合同的严格遵守应该成为参与者的行为准则。原则4：按规定确保企业的竞争力(通过引入竞争机制，或当某业务只有一家公司经营时，要建立参照体系)，此外还要使签字各方严格遵守合同。必要时还能使其内容和质量要求适应科技进步和竞争。向竞争开放和科技进步本身并未缩减公共服务活动的内容，而是转变了此项活动的行为方式和环境。后评估有利于保证公共服务事业改革的效率。原则5：将公共服务活动与竞争活动分开，避免利润转移，以确保竞争的正当性。每当企业的活动进一步在竞争领域得到发展，就必须制定相应的企业资本开放原则。为了尽量达到相应的透明度和认同，公司或相应的经济实体应从司法上全部或部分与公共服务活动区别开来。在可能的情况下，可以使公司的一部分脱离公司的主体经营活动，成为子公司。二、明确国家股东的职能(一)专门机构的建立原则6：指定一个专门机构来行使国家股东职能。国家股东职能的不明确将引起以下问题：因缺乏战略对话而导致对重要问题的不利决策；报告机制失灵，得不到有关企业重要战略决定的活动及相关信息。因此需要把实行国家股东的任务委托给一个专门的机构，法律规定这个机构由经济财政和工业部直接管理。这个特别部门将在该部的授权下行使股东的所有基本职能，包括：与其他股东提出明确的战略和管理方向(特别在国际开发方面)；与企业治理部门进行关于发展战略的对话以及确保此项战略的付诸实施；监督董事会的良好运作，控制经营风险和治理质量，寻求财产的增值；不介入企业的日常管理。不能授权该特别部门做出的决定有：公共部门周边相关领域的改革；对于国有企业专项基金的提供；对国有企业领导的任命在遵守现行规定的前提下而做出的调整。(二)重视明确国家股东职能的作用原则7：国家股东职能行使的透明化。根据公共法在会计原则、合并、发布频率和审核诸方面的准则建立和审计企业账目。(三)在财务上保障国家和小股东利益国家应在行为方式上为其他小股东做出榜样，特别是在资本运作方面有以下两条简单原则，这对于以向市场竞争渐进开放资本为前提的国有企业发展更加具有决定意义。原则8：国家不能滥用职权。不能在没有适当补偿的情况之下，将不利于企业发展长期利益的方针战略或特许权转让条件强加给企业。涉及到公共服务事业的诸多义务，它们应该在公共服务合同中明确阐明。并按照股东平等的原则向股东大会报告国家对此合同遵守的情况。此原则也同样适应于国家是唯一股东的情况。原则9：国家在行使股东职能时，应同时进行短期和长期考虑。并不使本应与其达成一致目标的其他股东的利益受到威胁。三、将国家股东职能授权国家参股局(一)国家参股局的定位和基本任务1.建立一个负责管理所有国家投资的国家参股局(APE)，可以明确鉴别哪些属于国家的财产政策，因为增加国家财产本来就是财政部份内的事情。而且，既要使国家参股局成为保护国家财产利益的唯一负责者，又要使国有参股局成为国有企业稳定的和唯一的对话者。因此，国家参股局是隶属经济财政和工业部的一个专门机构，被授权代表国家来行使股东职能。国家参股局的领导者每年要在议会的财政委员会进行述职。2.将国家股东的责任集中在一个部门，并不排斥国家参股局这个职能与国家其他职能的连接。为此需要建立一个对国有企业战略定位和定向跟踪的部际委员会，主要负责国家财产利益与其他职责之间的协调。这个部际委员会对总理负责、由经济财政和工业部长主持、由对制定与国家完全或部分控股企业的业务范围相关政策的各主要政府部门的代表组成。秘书长由国家参股局任命，他必须具有专业的技术，并对国有企业的所有约束条件有一个全面的了解，以保证针对企业财政平衡所做出决策的后果能被完整地评估。这个部际委员会定期与企业的资深董事(指在国家参股局内分管某一行业的负责人，即两名局长和三名司长。这些人在企业担任国家代表兼董事。如一名副局长任法电的国家代表兼董事)见面沟通。3.国家参股局是一个拥有一批具有专业知识和丰富经验的管理人士组成的机构，负责执行一切股东正常职能，包括：在送交董事会批准同意之前对企业治理部门提出的发展方案进行审核并在此后保证该计划的实施。在必要情况下，在起草制定公共服务合同时，要由有经验和能力的管理人员负责。这个机构应能够使其股权管理活动适应国家在各个企业中的资本投资比率，也要与企业向市场竞争的开放程度相符合。4.与政府的其他职能部门相比，国家参股局应该拥有最大范围的自主权。由此，就像对国有企业董事长所做的那样，应该明确规定国家参股局领导人的任期，这个任期内有相应的预算，使他可以完全独立地承担职责。5.在国家完全或部分控股的企业，有国家参股局委派的国家代表(向每个企业委派13人)作为代理人，共同出席股东大会。经过部长批准，制定一项国家代表的内部规章，并使其适应发展需要。对于国家占多数股权的国有控股企业，国家代表共同批准重要的企业决策计划，使之系统化，并将其提交给国家参股局的行政委员会(审查战略、对外发展、预算、账目方面的决策)。这些国家代表还在企业的董事会及其下属专项委员会中扮演董事角色。企业董事会应该在尊重国家参股局行政委员会既定政策的前提下，尽可能多地掌握经营决策、人员薪酬等方面的权力。建立起股东与企业董事会之间的对话机制后，过去的政府特派员和国家监督员就无需继续保留了。6.企业报告机制。国家参股局负责规定并整理每个企业必须定期向它提供的信息，以及时限和所有对外投资的详细规定。国家参股局优先的职责是指定并整理每个企业向它提供的信息，以及在所有投资和外部发展时都应该遵守的规则。国家参股局有责任保证国有企业的财务透明度，特别要对资产负债表之外的活动做出评估。国家参股局应该明确规定每个国有企业定期提供给它的信息的种类和质量。采用更具竞争力的分析手段：用标杆分析法(benchmarking)与有竞争力的企业在业绩上进行对比。使国有企业将风险调整到一个稳固的状态，形成对风险的控制和处理的实际能力。企业重要股东要有一套可靠的、针对本企业的基本“指引”。国家代表务必使企业的报告机制(经营主要参数图表、公用事业活动的实施)能很好地汇报真实状况。所有企业都应该依据公共税收标准拥有经过证实的、有保证的账目，并且尽快上交年度收益及其他收益。其会计方法、公用事业职责的分离、对资产负债表之外的风险和抵押的统计都应当同审计委员会的审计员商讨。国家代表应该调整预警机制和有效的审计机制。每个大企业的年度总报告包含以下内容：收益计算、资产负债表状况、资源及再投资状况和专用资金流动状况。这种机制可在形式上实现对资产负债表的合并，以此实事求是地向国家提供一个资产变动的总体和可靠的概念。企业领导者每年述职时，有必要在其提交的报告当中，在关于国家股东的部分，告知议会股价的变动、国家财产的管理、国家参股局履行职责的方式。7.国家不像其他的股东，国家管理的国有企业归根结底属于全体法国公民，因此国家应该最大程度地提高企业的账目的透明度。要做到这一点，主要的国有企业集团，不管它们的股份占有形式是怎样，其财政报告应该逐渐按照上市公司所要求的标准做。(二)国家参股局的组织结构和人员组成2006年底法国国家参股局的组织结构、人员组成和职能如下：1.法国国家参股局设在法国经济财政和工业部，由一名局长领导和负责。2.国家参股局拥有经验丰富的专业工作人员，他们只致力于国家参与活动的股权管理，在一个更长的时期内对企业进行跟踪。国家参股局拥有在外部特别是在企业界进行招聘的权利。国家参股局的专业人员应该具有丰富实践经验与专业研究和思考的水平，并能承担责任，使之在业务上可以同国有企业的领导者进行平等的讨论。3.此机构还有一小部分政界知名人士，参与完成重要决定起草，并在主要国有企业的治理部门中负责传达国家股东的观点和立场。4.法国国家参股局工作人员有56人(2006年底)。从局长、副局长、秘书长到DA司、DB司、DC司及其以下的处员(不包括助理)，每个人都在行使股东权益的国有企业中担任国家代表并兼任企业董事。覆盖直接控股和参股的100余家国有企业，其中70余家为大型国有企业。上个世纪90年代，法国政府直接持有200家国有企业的股权(涉及子公司3000余家)，按照垄断性国有企业 (基本上是国家完全持有股权和控股)和竞争性国有企业(少数是国家控股、多数是国家参股)实行分类管理。目前直接控股和参股的100多家国有企业主要分布在垄断和公共事业领域，大多数过去在竞争领域的国有企业的国家股权已经逐步退出。国家参股局的股权管理职能相应的按行业板块划分：DA司负责交通、基础设施、媒体(其中DA1处负责航空、机场、道桥、媒体，DA2处负责铁路、海运、交通、港口)，DB司负责能源类(其中DB1处负责法国电力、法国燃气，DB2处负责能源、化工和其他公司)，DC司负责通讯、邮政、国防(其中DC1处负责邮政和法国电讯，DC2处负责航天和国防)。只有DB2处负责的其他公司为几个在竞争领域国家持有少数股权的企业。5.会计处、财务处、法律处在内部行政关系上虽然分别隶属于DA司、DB司、DC司管理，但是在业务上覆盖各司和DA1、2处、DB1、2处、DC1、2处及其行使股东权益的国有企业。6.国家参股局负责全部有价证券中国家部分的管理。 国家参股局在涉及到企业资产重组和民营化时，它还应以国外同行为榜样，公布其行动报告和建立企业报告制度。国家参股局应有一个管理预算来支付合同雇员的薪酬。(三)在国有企业董事会中具有双重职责的国家代表1.为了加强董事会当中国家代表的效率和协调性，必须使股东任命程序合理化，对此，国家参股局应该规定一个相应的招聘程序以及才能标准，其中特别要涉及到每个国有企业所要求的专业经验和对业务部门的了解。对国家代表的任命、使命、职能、任期、民事和刑事责任的规定，见诸于立法机构批准的国家代表指南。2.将经济财政和工业部长签字的“使命书”寄发给每一个新任命的国家代表，这将使委任变得隆重，给予特别的嘱托。他们以年度工作总结的形式向国家参股局汇报可能遇到的困难。3.国家参股局向每个大型国有企业委派国家代表的人数限制在最多3人(法电作为特例有6名国家任命的董事)，并由这些人在某个大型国有企业代表国家股东参加企业的董事会，其中1人为国家代表的主要负责人，以加强国家代表之间的协调性，并在国家代表中召开“先期会议”，在每一次董事会开会之前先进行各部际之间的协调，向他们下达明确的指示；他们在列入企业董事会议事日程的要点问题上明确地传达国家的指示。4.对于国家参股的国有企业，国家代表与其他股东一起出席股东大会，行使股东权益。对于国家唯一持有股份的国有企业，国家代表按期召开股东会，听取董事会的汇报、按照国家参股局指示做出决定、对外公布在该公司的国家所有权政策和业绩，以增加其透明度。5.在国家参股局和国有企业领导人之间确定一个“职责范围”，明确规定经济战略和金融战略，尤其要确定业绩指标和警戒门槛，由国有参股局制定一个数据表(综合概括与任命、勤勉程度、董事会运作的相关信息)进行定期跟踪，并对国家代表进行定期培训。(四)国家参股局和国家参股企业关系的治理规则为加强国家对其持股企业的股权管理，国家参股局参照了专家工作小组和议会调查委员会的建议，结合当今最成功的实践经验，制定了国家参股局和国家参股企业关系的治理规则。该治理规则是为了更好地区分企业与行使管理(负责行业的技术与法律条件)、融资和采购职能的国家之间的关系。该规定并不取代相关公共领域的企业法规，特别是1983年7月26日第83675号公共部门的民主化法令，1953年8月9日和1955年5月 26日主要涉及国家控股企业的法令。考虑了大部分国有股份企业的特点和其中一些机构所担负的公益职能，所有治理规定的目标是建立国家控股企业的高质量标准，这些标准由国家与参加企业董事会或监督董事会的其他民营参股代表共同磋商制定并实施。该规定根据股东平等的原则，具有整体性。其执行细节和方式要考虑到企业章程以及必要的资本构成和特殊法规。国有企业与国家参股局的关系通过以下条款界定。作为企业与国家股东的联系人，国家参股局的主要任务如下：1.建立月度报表企业按月向国家参股局提交报表，其内容包括主要财务指标和必要的，具有代表性的企业实质性活动和业务指标。这些文件来自企业执委会内部报表。指标根据每个企业情况进行筛选并作定期修改。2.筹备定期资产负债表会议及重要活动(1)企业领导部门应定期或至少每年一次与国家参股局会晤，介绍企业整体发展及战略前景。该会晤也是发展国家参股局和企业的关系，特别是评估遵守本治理规则的机会。(2)在编制国有企业年度预算中，相关的行政机构和企业对各步骤的要点进行深入协商和必要裁决。(3)专门投资和外部增长行动必须按程序做早期的详尽介绍。(4)在向董事会报告账目前先组织对财务方法的选择进行协商。3.更好地了解企业实际情况企业董事会设专人与国家参股局的对话者建立经常性接触，提出相关业务负责人的经常性会晤和调查计划。4.国家参股局作为适应特殊情况的组织的责任：(1)资本运作。企业的资本运作是股东的责任。当资本运作涉及到企业子公司时，将根据国家参股局确定的方式定期举行通报会议。该会议包括国家参股局和企业代表，必要时可聘请顾问。股东和企业在资本行动的信息交流(初级市场、二级市场、公共收购行动等)方面应发挥各自的作用。交流的效果和主要运作方式由股东负责。(2)审计职能。根据现行法规，国家股东可以就国有企业及其子公司的管理和战略成立审计团。审计团成员可以接触企业内部的各种情报和对话者。四、专门对国有企业和公共机构进行监督的国家监督署在法国，对国有资本经营进行监督的机构与国家所有权机构是分开的。在经济财政和工业部内，有一个与国家参股局平行的监督机构：国家监督署(法文Controle dEtat)。(一)国家监督署的任务国家监察署负责国有企业和公共机构的监察工作。近年来，除个别情况外，国家监察员已不再介入管理。他们的工作主要是将有关机构的经济、财政状况通报给作为股东或出资人的国家，以利对这些机构的效益做出评价并防范可能出现的风险。但是在使用公共资金的机构，国家监察员对某些重大支出仍有发言权，并有权对遵守公共采购程序(如适用范围)提出要求。此类企业和机构多数规模庞大，发展环境复杂而多变，随之产生的信息体系也规模巨大、异常复杂，这些因素往往使股东或主管部门的对企业的业务状况缺乏足够的预见。国家监察署的工作则有助于恢复国家的信息渠道。(二)经济、财政监察由国家监察署进行经济、财政监察的单位有：国家占股至少50%的企业及这些企业占大股的子公司、直接或间接接受国家资金支持的各类机构。国家监察员的首要任务是向国家通报受监察单位的情况，同时，作为双向交流，将国家经济财政具体政策传达给受监察机构。他们的基本技术职责是：一方面，识别国有企业和公共机构的主要经济、财政风险，并采取一切防范措施；另一方面，对这些企业和机构的效率从经济、财政及它们担负执行的公共政策角度做出评价。(三)监察范围国家监察适用两类机构：使用公共资金的机构和竞争领域的国有企业。当今机构类别的演变显示，竞争领域国有企业的数量在减少，而随着近年来法国政府机关“职权下放”的进程，尤其是在卫生和社会领域，独立的、但受国家监察的行政机关(或称“代理机构”、“办事机构”)的数量则相应增加了，国家监察署还经常根据国库司的要求对接受，国家资金支持的私营企业进行审计。(四)监察方式监察方式正在朝加强公共部门领导人责任感的方向演变。对企业进行监察的主要目的之一是向国家股东提供可靠完整的信息，同时监测企业的经济效益。在非商品领域，监察工作的目的是发现财政风险和采取防范措施。总之，最重要的是建立适当而可靠的内部监督机制，使之充分发挥作用。五、对法国国有企业改革制度安排的参考借鉴法国国有企业改革的制度框架对国家股东机构与国有企业之间的委托代理关系以及相应的职责，通过法律程序进行了具体安排，具有参考意义。1.企业改革的推进需要加快市场经济中政府职能的分解：政府职能分解为明确而又相互协调的公共管理体系和公共财政体系。一方面，需要制定明确的公共政策、包括规制政策和国家所有权政策，对公共部门的经济结构进行调整，另一方面，把政府的国家所有权职能与公共行政管理职能分开，在公共财政体系下建立起统一的国家股东机构。2.在市场经济发展的新阶段，国家授予企业进行的公共服务事业的活动方式发生新的转变，原来处于垄断和公共服务领域的国有企业可以通过改制上市，既保持国有控制又与非国有资本灵活的结合，并对企业的公共服务事业活动，通过普遍的法律法规途径或通过国家与企业间签订严格遵守责任规定的公共服务合同形式实现。对于这些在公共服务事业领域的国有企业的经营，要将他们的公共服务活动与竞争活动分开，以避免定期收益的转移并确保公平竞争。每当企业使其活动进一步在竞争领域得到发展，就需要制定相应的国有企业资本开放原则。3.国有资本经营机构是在国有资本预算硬约束条件下代表政府执行国有资本预算和行使国家所有权职能的机构，也就是国家股东代理机构。在国有资本经营机构与中间机构如国有控股公司以及国有独资公司之间，需要通过建立人格化的委托代理关系，有具体的代理人和责任人承担实施国家所有权政策和实现国有资本收益的责任。国有资本经营机构向国有控股公司或国有独资公司派出的代理人和责任人，就是国家(股东)代表，通过企业的股东会和董事会等公司治理体系行使经营决策权；除此之外，国有资本经营机构还批准国有控股的公司进行股权交易和海内外投融资。