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行政许可法知识讲座 讲座目次 一 行政许可的基本涵义二 行政许可的基本原则三 行政许可的设定四 行政许可的实施五 行政许可的收费六 行政许可的监督检查七 法律责任重点法条 案例分析示例 引言 行政许可法的出台背景与立法过程 行政许可法 于2003年8月27日由十届全国人大常委会第四次会议通过 并自2004年7月1日起施行 行政许可法的公布施行 无疑是我国民主与法制建设的一件大事 对于规范行政许可的设定和实施 适应WTO的需要 对于保护公民 法人和其他组织的合法权益 深化行政审批制度改革 进一步推进行政体制改革 从源头上预防和治理腐败 保障和监督行政机关有效实施行政管理 都具有重要意义 行政许可法共分8章83条 对行政许可的基本原则 行政许可的设定权限以及实施行政许可的程序 监管 责任等都作出明确具体的规定 下面结合行政许可法的规定以及我国行政审批制度改革的实践 着重讲7个方面的问题 一 行政许可的基本涵义 从性质上看 行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为 最主要的特点是单方面性和服从性 不包括对民事权利 民事关系的确认 从内容上看 行政许可是依法准予相对人从事特定活动的一种授益行政行为 从程序上看 行政许可是一种应申请的行政行为 从形式上看 行政许可是一种要式行政行为 从适用范围上看 行政许可并不包括内部行政审批行为 而是一种外部行政行为 二 行政许可的基本原则 1 许可法定原则2 公开 公平 公正的原则3 便民 效率原则4 权利救济原则5 信赖保护原则 许可法第8条 第69条A 信赖保护原则的含义 要求行政机关对自已的行为或承诺应保守信用 不得随意变更 不得反复无常 当事人对行政机关行为合法守信的信赖应予保护 B 撤销生效的行政许可的两种情形 一是行政许可所依据的法律 法规 规章修改或者废止 二是颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化 C 撤回或者变更已经颁发的行政许可 应当给予补偿 D 对有暇疵的行政许可的处理 行政许可是一种授益性行政行为 不能简单套用违法无效的原则 而要着眼于对相对人权利的保护 因此 对有暇疵的行政许可只是规定可以撤销 是否撤销 行政机关要基于信赖保护予以处理 如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的 不予撤销 6 不得转让原则 许可法第9条规定 依法取得的行政许可 除法律 法规规定依照法定条件和程序可以转让的外 不得转让 7 监督原则 三 行政许可的设定 设定范围 哪些事项可以设定行政许可 12条 哪些事项不能纳入行政许可范围 13条 设定权限 谁有权设定上述可以设定许可的事项 1 中央立法的行政许可设定权 1 法律 2 行政法规 法律保留原则 3 国务院决定 出于四个考虑 一是行政许可法取消了国务院部委规章的行政许可设定权 这是一个重大的举措 保留这一规定较为主动 二是加入世贸组织之后 发生一些紧急情况 需要有相应的应争措施和手段 三是新闻 出版等意识形态领域 立法条件尚不成熟 需要由国务院文件来管理 四是改革中的一些试验 试点事项 如再就业 社会保障等 制定行政法规不成熟 也需要以决定等方式公布 但 决定 毕竟不是行政法规 因此 法律规定 除临时性的行政许可事项外 国务院应及时提请人大制定法律 或自行制定行政法规 2 地方立法的行政许可设定权 1 地方性法规 不少国家 如澳大利亚 奥地利 法国 行政许可设定权在联邦议会和州议会 经议会授权 政府可以设定一些具体化 暂时性许可 2 省级人民政府规章 一年期的临时行政许可设定权 3 除法律 行政法规 地方性法规和规章外 任何规范性文件一律不得设定行政许可 这里的含义是 一是 除上面有权机关外 其他别的机关 如较大市政府 一般设区或不设区的市政府 县 乡政府都不能再设定行政许可 地方党委也不能再设定行政许可 二是 全国人大 国务院 省级和较大市人大 省级政府有权设定许可 但许可的形式只能用法律 行政法规 地方性法规 规章形式 不能再用其他红头文件或者通知等形式 四 行政许可的实施 一 实施主体1 行政机关2 法律 法规授权的组织 条件 1 由法律 法规才能授权 2 被授权方是非行政机关 但应是组织 个人不行 3 该组织具有管理公共事务的条件和能力 经营性企业 公司不能被授权 4 该组织能独立实施许可活动 并承担后果 3 接受委托的行政机关 必须在委托权限内 以委托人的名义实施 其法律后果由委托人承担 条件 1 被委托实施许政许可的主体只能是行政机关 其他组织或个人不能接受委托成为许可实施主体 2 被委托主体的权力 来源于法律 法规 规章 其权力可以是委托人的全部 或者部分 3 被委托主体在委托权限范围内 以委托人的名义行使行政许可实施权 4 被委托主体不具有行政许可主体资格 其行为的后果由委托人承担 即复议或诉讼的主体为委托人 委托实施行政许可的监督 1 委托行政机关要加强对被委托人的监督 2 被委托人不得再转委托 不得委托其他组织或个人实施许可 3 委托时 应公开 对委托的内容应当予以公告 4 相对集中行政许可权 经国务院批准 省级人民政府决定 5 一个窗口对外 统一办理 集中办理或联合办理 二 行政许可实施的一般程序1 申请 1 申请人的2项义务规定 A 当事人需要从事特定许可事项 应当提出申请 主动行为 29条 B 当事人应当如实提交有关材料 反映真实情况 31条 2 讨论的问题 A 申请的方式 以前多为当事人当场提供材料 可否改为信函 传真 电子邮件等方式 法律规定可以 29条 B 申请人可否委托代理人申请 法律规定 除依法应当由申请人到场申请外 可以委托代理人申请 C 可否口头申请 法律未规定 除非行政人员愿记录 否则不行 3 申请时对行政机关的5项要求 A 行政机关应当公开行政许可的有关规定 包括 内容 行政许可的事项 依据 条件 数量 程序 期限 需要提交的全部材料目录 30条 地点 在办公场所 讨论 何时公开才算公平 如竞争性 资源性 许可 资质 格 类许可 应在合理预期之内 留有适当的申请时间 B 行政机关应解答当事人的询问 30条2款 并提供准确 可靠的信息 C 行政机关应免费提供申请书格式文本 并公示填写示范 29条 30条 D 行政机关不得要求申请人提交与许可事项无关的资料 31条 E 行政机关应当积极采用现代化通讯 信 工具 方便当事人申请 提高办事效率 33条 2 受理受理是指行政机关接到许可申请后 决定是否正式接收许可申请的活动 当事人的申请被受理后 有关行政许可的期限规定开始启动 行政机关必须在法定期限内做出是否准予许可的决定 受理的程序包括 1 形式审查 主要审查申请人提供的申请材料项目是否齐全 申请格式是否符合要求 其内容包括 A 申请事项是否属本行政机关管辖 B 申请事项是否属行政许可范畴 C 申请人是否提供了法定数量 种类的申请材料 D 提供的申请材料是否符合规定的格式要求 E 其他文字 图表 书面表述方面是否有错误 2 作出是否受理的决定 主要包括以下5种情形 32条 A 不需要取得许可的 应当a 即时 b 告知不予受理 讨论 即时告知是否要书面回复 应当书面 防止错误认定 给当事人以凭证 B 不属于本行政机关职权范围的 应当a 即时 b 做出不予受理决定 c 告知向有关机关申请 C 属于本行政机关职权范围的 需要取得许可的申请材料 存在可以当场更正错误的 应当允许当场更正 不得以此为由拒绝受理申请 讨论 如果当场没发现错误而后需要更正时 怎么办 a 与当事人联系确认后 行政机关补正 b 要求申请人补正 c 如果还有材料不齐全等问题 可一次告知补正 D 属本行政机关职权范围 需要取得许可的申请材料 存在不齐全或不符合法定形式的 行政机关应当当场或5日内一次告知申请人需要补正的全部内容 逾期不告知的 自收到申请材料之日起即为受理 E 属本行政机关职权范围 需要取得许可的事项 申请材料齐全 符合法定形式 或者按行政机关的要求提交全部补正申请材料的 应当受理申请 F 另外 申请人不具备主体资格的 不予受理或不予许可 讨论 a 受理期限最长为多少 5天 能够即时就即时答复 另外没有法律例外的规定 b 受理或不受理均要给书面决定为什么 32条2款 法律规定 要书面决定 要加盖公章 要注明日期 目的 作为凭证 3 审查 1 形式审查 实体法规定 只做申请材料齐全 符合法定形式的审查的 行政机关只对申请材料 格式 申请内容进行形式审查 符合要求的 行政机关能当场作出决定的 当场做出书面许可决定 要求 a 只进行形式审查 b 当场作出决定 c 出具书面决定 2 实地审查 实质审查 现场审查 实地审查是行政机关必须去现场 核实申请材料反映的内容是否与实际情况一致而开展的审查活动 实地审查的许可条件 内容 应当在有关许可实体法中规定 许可法规定 对申请材料实质内容核实的 应当指派两名以上工作人员进行 3 审查的程序要求A 依法先由下级审查后报上级机关做出许可决定的 下级机关必须做到 a 在法定期限内初审完成 20天 b 提出初审意见 c 将初审意见 全部申请材料上报 d 直接上报 B 上级行政机关接受下级初审后才能做出许可决定的 上级机关不得要求申请人重复提供申请材料 C 告知与听取意见a 发现许可事项直接关系他人重大利益 应当告知利害关系人 直接 含义 重大利益 的界定 b 审查过程中 申请人 利害关系人有权陈述 申辩 c 行政机关应当听取申请人 利害关系人的意见 4 决定许可决定有两种 准予或不准予 与受理过程中所做的处理决定不一样 1 行政机关对受理的许可申请 有作出决定的义务a 除当场作出决定外 应当在法定期限内作出 b 应当按照规定程序作出决定 c 应当根据审查结果作出许可决定 2 行政机关应当根据法定条件 标准作出许可决定 38 3 行政机关不予许可的 应当说明理由 并告知复议 诉讼权 38条2款 4 行政机关准予许可 需要颁发证书的 应当 a 向申请人颁发证书 b 加盖行政机关印章 c 按期限颁发 许可决定后10日内 39条 发证书形式 a 许可证 b 资质合格证书 c 批准或证明文件 d 加盖检验检疫 检测印章 5 颁发许可证公开 方便公众查询 6 行政许可在全国范围有效 没有地域限制 三 期限1 受理前 5日内作出是否受理 2 自受理之日起20日作出决定 不能的 行政机关负责人批准 可延长10日 法律 法规另有规定除外 3 统一 联合办理 集中办理的 45日 不能的 本级政府批准可延长15日 4 下级报上级批准的 下级应20日内初审完毕 5 准予许可的 10日内颁发证 或加盖印章 讨论 1 时间计算是否含节假日 排除 以工作日计算 82条 2 检验 检测 检疫 拍卖 听证 鉴定等所需时间是否计算 a 不计在内 b 行政机关书面告知申请人 45条 3 符合条件逾期不予许可如何处理 法律37条规定 符合条件应当场许可或在法定期限内许可 如逾期不许可 是视为准予 还是不准予 视为准予 可能 1 未审核申请人条件 可能存在危险 2 对第三人和公共利益有威胁 3 在市场 诉讼中的法律地位不稳定 如不视为许可 申请人 1 活动受到限制 2 救济需要时间 3 受到经济损失 因此视许可性质而定 保证安全类的许可 逾期不准予的 行政机关违法 但不能说明申请人视为获得许可 一般类许可 逾期不准予的 行政机关违法 可以视为申请人获得了许可 4 期限违反的法律责任行政机关违反期限 可能产生以下法律后果 1 根据法律法规规定 可视为准予许可 或者不准许可 2 申请人可以对行政机关不作为申请复议 诉讼 3 申请人因行政机关不作为受到损害的 可以要求国家赔偿 4 行政机关相关工作人员 应当受到制裁 四 听证 听证是行政机关作出行政决定前给予当事人就重要事实表达意见的程序 通过公开 公正 民主的方式达到行政目的的活动 1 听证的范围 事项 1 法定听证事项 许可法47条规定 直接涉及申请人与利害关系人之间重大利益的 申请人 利害关系人有权要求听证 讨论哪些事项 直接涉及重大利益关系 包括 竞争关系 多为限制数量的许可 相邻权关系 多涉及环保 城建 采光 公共设施使用等 对他人安全 健康的影响 2 行政相关自主决定听证的事项 许可法46条规定 行政机关认为涉及公共利益的重大许可事项 行政机关应公告 举行听证 2 行政机关的听证义务 1 告知义务 包括a 告知申请人 利益关系人有听证权 b 涉及公共利益的 应当公告听证的事项 c 听证告知 一般以书面形式告知 d 听证举行7日前通知听证时间 地点 2 在法定期限内举行听证的义务a 申请人 利害关系人被告知后 5日内提出申请 b 行政机关在收到听证申请后 20日内组织听证 c 行政机关举行听证7日以前 要通知申请人 利害关系人 举行听证时间 地点 必要时进行公告 3 行政机关承担听证费用 许可法47条规定 当事人不承担听证费用 行政机关举行听证应承担听证费用 4 问题 a 可否变相收取听证费 如门票 茶水费 座谈费等 不可以 b 可否请记者 可以 但不得以曝光相威胁 使其撤销听证申请 3 听证的程序 48条 包括5个环节 1 听证通知 行政机关应于举行听证的7日前 通知申请人 利害关系人听证的时间 地点 注意 a 通知一般以书面形式发出 b 必要时 可以公告 c 行政机关主动听证的 还应当通知听证涉及的内容 拟作出许可的事项等内容 d 当事人要求听证的 行政机关应当在20日内组织听证 2 听证公开举行 听 审分离和回避原则 3 举证和质证 4 制作听证笔录 包括 听证案件的名称 听证主持人姓名 职称 到场当事人名称 地址 听证的时间 地点 听证是否公开 当事人的陈述 申辩 证据调查的内容 其他事项 听证笔录应当交听证参加人确认无误 签字或盖章 5 依据听证笔录作出许可决定 听证的效力有两种作法 一种是美国的案卷排他性原则 即行政机关的决定必须根据听证会案卷作出 不能在案卷之外 以当事人不知道或没有论证的事实作为行政决定的根据 否则 行政裁决无效 一种是德国 韩国 日本 瑞士等国家规定的听证记录对行政决定的作出有一定的约束力 但行政决定不是必须以听证记录作根据 四 许可的变更和延续1 许可的变更 是指根据被许可人的请求 行政机关对许可事项的具体内容在许可后加以更改的行为 变更的程序一般也包括申请 审查与决定三个环节 但许可条件发生实质变化时 不能变更许可 只能重新申请许可 2 许可的延续 是指在行政许可有效期满后 延长许可有效期限间的活动 许可延续与准予许可同样重要 可以使当事人的权利具有确定力 不能随时间变化而被轻易剥夺 1 许可延续的申请 许可法规定 被许可人需要延续依法取得的行政许可 应该在该许可有效期届满前30日提出申请 但是法律法规 规章另有规定的 从其规定 2 许可延续的程序 与变更相同 3 对行政机关的约束 a 行政机关必须在许可期满前作出是否准予的决定 b 逾期未作出决定的 视为准予延续 4 讨论 视为准予延续 带来的问题有哪些 a 各种许可其条件不一 数量多时 30日内能否完成延续b 有些许可 要视经济发展 条件逐步提高 如生产许可 污染排放 视为延续等于未进行许可审查 c 视为许可 并不证明申请人达到许可条件 其权利并不稳定 如果监督检查 不符许可条件的 可能面临被吊销许可的困境 五 行政许可实施的特别程序1 特别程序与一般程序的关系是 1 特别程序是必须程序 必须执行 2 特别程序优于一般程序 特别程序有特殊规定的 必须遵守 3 一般程序是行政许可的基本程序 特别程序是一般程序的补充 4 一般程序和特别程序有机结合 相互配合 形成完整的许可程序 2 国务院实施行政许可的程序 适用法律 行政法规的规定 3 有数量限制的许可 根据受理先后顺序作出许可决定 法律 行政法规另有规定的 从其规定 比如择优原则 平衡发展原则 少数民族 落后地区 4 自然资源 公共资源配置类和直接关系公共利益的特定行业的市场准入许可 应通过招标 拍卖等公平竞争方式 特许程序 做出许可决定 5 资格 资质类许可 认可 程序 a 对公民资格的许可 依法应当举行国家考试的 行政机关根据考试成绩和其他条件作出行政许可决定 b 对法人或其他组织的资质许可 行政机关应当根据当事人的专业人员构成 技术条件 经营业绩 管理水平等考核结果作出行政许可决定 c 法律 行政法规对许可程序另有规定的 依照其规定执行 6 核准程序 直接关系公共利益 健康安全的产品 设备 需要通过检验检测检疫等方式审定的事项 应当按照标准 技术规范依法进行检验检测检疫 根据其结果作出行政许可决定 实施检验检测检疫 应当自受理申请之日起5日内指定两名以上工作人员进行 7 登记程序 适用企业或其他组织的设立 需要确定主体资格的许可 程序要求 a 申请人提交的申请材料齐全 符合法定形式的 行政机关应当当场予以登记 b 需要对申请材料的实质内容进行核实的 应当指派2名以上工作人员核查 c 行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查 申请人对申请材料的真实性负责 五 行政许可的收费 行政机关实施行政许可 原则上不得收费 行政机关实施行政许可收费 必须有法律 行政法规作依据 收费项目和标准要公开 收支两条线 六 行政许可的监督检查 一 上级行政机关对下级行政机关实施许可的监督二 许可机关对被许可人的监督1 做好监督检查纪录 该纪录由检查人 被检查人签字后归档 公众有权查阅 2 对产品与经营场所的检查 对前者可以进行随机抽样的检查 检测 检验 对后者检查人员享有实地进入权 查阅权和要求被检查人提供有关资料的权利 被许可人应履行公务协助义务如实提供相关材料 3 监督检查之禁令 三个不得 行政许可法 六十三条规定 行政机关实施监督检查 不得妨碍被许可人正常的生产经营活动 不得索取或者收受被许可人的财物 不得谋取其他利益 4 个人 组织的举报权 5 行政机关之间的信息通报制度 三 三种特定行业的行为规范与监督 行政许可法 第66条规定 被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的 行政机关应当责令限期改正 被许可人在规定期限内不改正的 行政机关应当依照有关法律 行政法规的规定予以处理 行政许可法 第67条规定 取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人 应当按照国家规定的服务标准 资费标准和行政机关依法规定的条件 向用户提供安全 方便 稳定和价格合理的服务 并履行普遍服务的义务 未经作出行政许可决定的行政机关批准 不得擅自停业 歇业 被许可人不履行前款规定的义务的 行政机关应当责令限期改正 或者依法采取有效措施督促其履行义务 行政许可法 第68条规定 对直接关系公共安全 人身健康 生命财产安全的重要设备 设施 行政机关应当督促设计 建造 安装和使用单位建立相应的自检制度 四 行政许可的撤销 许可法第69条 适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形 适用前提是行政机关违法作出行政许可决定或者相对人违法取得行政许可 撤销的理由 分为两种 其一 由于许可机关的原因导致许可被撤销的 又分为以下五种法定情形 a滥用职权 玩忽职守的 b超越职权的 c违反法定程序的 d对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的 e其它 其二 被许可人的理由导致许可被撤销 有两种情形 一是欺骗 二是贿赂取得许可的 撤销的后果 第一 由于第一种原因导致许可被撤销的 对被许可人的合法权益造成损害的 行政机关应予赔偿 第二 由于第二种原因导致许可被撤销的 被许可人基于行政许可所取得的利益不受保护 第三 如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的 就不予撤销 但可确认其违法 并责令其采取相应的补救措施 问 应不应该有期限限制 五 行政许可的注销 许可法第70条 适用于特定客观事实的出现 行政许可失效的情形 适用前提是特定客观事实的出现 与被许可人取得行政许可是否合法无关 适用情形包括 一 行政许可有效期届满未延续 二 赋予公民特定资格的行政许可 该公民死亡或者丧失行为能力 三 法人或者其他组织依法终止 四 行政许可依法被撤销 撤回 或者行政许可证件依法被吊销 五 因不可抗力导致行政许可事项无法实施 六 法律 法规规定的应当注销行政许可的其他情形 注销行政许可 行政机关应当说明理由 收回行政许可证件或者予以公告 六 行政许可的吊销 属于行政处罚 适用于被许可人取得行政许可后有严重违法行为的情形 适用前提是被许可人取得行政许可后有严重违法行为 吊销行政许可 只能由法律 法规设定 行政机关作出吊销行政许可的决定前 应当告知被处罚人有要求听证的权利 被处罚人提出听证要求的 行政机关应当组织听证 七 法律责任 行政相对人的法律责任 许可法第78条 81条 1 行政处罚2 申请人在一定时间内不得再次申请该行政许可第78条 行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的 行政机关不予受理或者不予行政许可 并给予警告 行政许可申请属于直接关系公共安全 人身健康 生命财产安全事项的 申请人在一年内不得再次申请该行政许可 第79条 被许可人以欺骗 贿赂等不正当手段取得行政许可的 行政机关应当依法给予行政处罚 取得的行政许可属于直接关系公共安全 人身健康 生命财产安全事项的 申请人在三年内不得再次申请该行政许可 构成犯罪的 依法追究刑事责任 3 刑事责任 重点法条 1 第三条 规范范围2 第五条 三公原则3 第七条 权利保障原则4 第八条 信赖保护原则5 第十四条 第十五条 第十六条 第十七条 许可的设定6 第二十四条 第二十五条 第二十六条 许可实施机关7 第二十九条 第三十条 第三十一条 第