我国《农业保险法》的立法构想[精品资料]

我国农业保险法的立法构想 -精品资料 本文档格式为 WORD,感谢你的阅读。 最新最全的 学术论文 期刊文献 年终总结 年终报告 工作总结 个人总结 述职报告 实习报告 单位总结 1008-4355（ 2013） 03-0049-07 收稿日期： 2013-04-01 基金项目： 2012 年西南政法大学校级青年项目 “ 农产品质量法律规制研究 ” （ 2012-XZQN10） 作者简介： 刘小红（ 1978-），女，四川内江人， 西南政法大学讲师，西南政法大学经济法学专业博士生。 摘 要： 我国农业保险的法律规制现状与立法的预期利益凸显了农业保险法立法的必要性。农业保险法的基本原则为：政府适度干预、合理补贴、强制保险与自愿保险相结合。我国未来的农业保险法至少应包括三方面的内容：农业保险合同制度、农业保险经营管理制度和农业保险责任制度。 关键词： 农业保险；立法；重点问题 DF413 A DOI： 10.3969/j.issn.1008-4355.2013.02.07 2012 年 10 月，中华人民共和国农业保险条例（以下简称农业保险条例）的颁布终结了我国农业保险一直以来无法可依的状况。农业保险条例共 5 章、 33 条，分别对农业保险概念、农业保险机构、财政补贴、赔付程序、经营规则、法律责任等作了规定。但细细分析，该条例还存在不少问题。有理由相信，该条例的出台只是农业保险法治化进程中一个新的起点，而非终点。现实的需要及理论的发展亟需制定一部农业保险基本法。本文着重就农业保险法立法的必要性、立法目标和基本原则、体系结构等问题作一粗浅分析。 一 、农业保险法立法的必要性 （一）我国农业保险法律规制的现实困境 从国外农业保险立法的背景和农业保险制度的变迁乃至农业经济发展的历史视角进行考察，农业保险的立法意义远远超出了一般的法律制度 1。各国一般会制定农业保险法，并出台相关细则，以保障农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作。美国的农业保险立法走在世界前列，为了保障农业生产的顺利进行，相继出台了联邦农作物保险法和克林顿农作物保险改革法；加拿大也于 1959 年出台了农作物保险法；相较于其他亚洲国家，日本的农业保险法律 制度也较为完善，日本于 20 世纪 20-40 年代颁布了三部有关农业保险的法律，即家畜保险法、农业保险法和农业灾害补偿法；作为发展中国家的菲律宾也认识到农业保险在农业生产中的重要作用，于 1978 年颁布了农作物保险法。 为了改变我国农业和农村经济发展的落后现状，政府历来十分重视农业保险问题，并出台了相关法律法规。我国农业法第 31 条确立了国家鼓励和扶持农业保险事业发展的宗旨，同时，农业法第 46 条也确立了国家支持建立和完善农业保险制度的立场，并鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。我国 保险法第 155 条虽然表明了国家支持发展为农业生产服务的保险事业的立场，但却将农业保险排除在外， 2002年修订后的保险法也并未谈及农业保险。自 2007 年开始，财政部、保监会等部门相继颁布了系列部门规章，出台了系列政策。 2012 年，农业保险条例颁布实施，这是我国第一部专门针对农业保险的行政法规。 但是，综观我国现行法律制度，尚无一项规制农业保险的基本法，不得不说是一个遗憾。这样的立法现状存在两个方面的问题：一方面，立法层次低，除农业保险条例一项行政法规外，其余大部分为部门规章、其他规范性 文件或政策性规定；另一方面，立法不系统，缺少一个统领农业保险的基本法律规范，势必导致执法冲突、稳定性差等弊病。农业保险涉及政治、经济、法律等问题，是一项极其复杂的系统工程，如果没有一部基本法律进行规范，仅凭一项行政法规，必然会发生各地重视程度不一样、政策支持水平有较大差异等情况。正是由于我国农业保险法律规制现状与农业保险本身的重要性极不相称，亟需制定一部具有更高效力的 “ 农业保险基本法 ” 农业保险法。 从现实的重要性和完善法律体系的角度看，农业保险法的制定势在必行。但也有部分学者就农业保险 立法问题持相反的观点，认为 “ 由于我国制定农业保险法的立法精神、立法原则等基本问题尚处于法理探讨阶段，且在学术界并未形成统一意见，制定农业保险法较为困难。 ”2 也有学者认为，可修改保险法，将农业保险纳入保险法的调整范围。不能否认，农业保险与保险法所规制的商业保险有着某些相似性，如都具有风险性，保险机构承担责任的构成要件、争议解决方式也都有相同的地方，并且，保险监管部门的职责也有相似性，但农业保险同商业保险相比，仍有其特殊性。如果修改保险法，简单且不加区分地将农业保险纳入保险法，显 然要伤其筋骨，毕竟二者的立法宗旨、经营原则有着根本区别。笔者认为，农业保险法与保险法的法律效力相同，二者分别为规制农业保险和商业保险的基本法。尽管学者们对是否出台农业保险法还存在不少争议，但立法的脚步不能因此而放缓或停滞。 （二）制定农业保险法的预期利益 农业具有多重属性，它既是一国国民经济的基础，同时，由于其易受气候及其他因素的影响，也是一个亟需扶持的弱质产业。 近 10 年以来，党中央、国务院连续出台的 “ 中央一号文件 ” 均强调了农业的重要性，并制定了一系列惠农政策。 2013 年 “ 中央一号文件 ” 也提到： “ 健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴政策，加大对中西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度，适当提高部分险种的保费补贴比例。开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点。推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。 ” 当然，相较于法律而言，政策缺乏稳定性，易因人因势而变，只有将惠农政策上升为法律，成为国家意志，才能持久稳定、规范有效地推动农村经济的发展。 1.有利于分散风险，减少不安定因素 将可能发生的风险加以分散并进行经济补偿，是 保险的基本功能之一。其中，分散风险是第一步、是前提，组织经济补偿则是第二步，是最终目的。保险经营以大数法则和概率论为理论基础，通过广开业务，组建雄厚的保险基金来达到稳定经济补偿的目的。“ 农业保险正是通过分散局部风险来补偿风险损失，从而确保农业生产稳定和增加农民收入。 ”3 通过自然灾害、疾病等风险的分散，减少了农业生产中许多不安定因素。 2007 年以来，我国农业保险 5 年累计保费收入超过 600 亿元，年均增速达到 85%。 2011 年，我国农业保险保费收入达到 173.8 亿元，同比增长 28.1%，为农业提供风险保障 6 523 亿元。农业保险在承保品种上已经覆盖了农、林、牧、副、渔业的各个方面，在开办区域上已覆盖了全国所有省市区。据统计， 5 年来，农业保险共计向 7 000 多万农户支付保险赔款超过 400 亿元，户均赔款近 600 元，占农村人均年收入的 10%左右。农业保险补偿已成为农民灾后恢复生产和灾区重建的重要资金来源。（资料来源： http：//insurance/GB/17581951.html.） 2.有利于保障农业生产，增强农产品国际竞争力 在 WTO 的游戏规则中， 价格补贴等农业补贴措施是受到严格限制的，而就自然灾害补贴等 “ 绿箱 ” 补贴而言，成员国则可以自由使用。加入 WTO 之后，我们应顺应 WTO 的游戏规则，巧妙运用 “ 绿箱 ” 政策。给予财政支持的农业保险，可以实际上起到投入补贴、有效保护本国农民和农业的作用，不仅促进了农村的稳定和发展，也有效提高了农产品的国际竞争力。 3.有利于促进农村经济市场化 进入 21 世纪，市场经济俨然成为我国农村经济的主导形态，单个农户成为农村社会和经济的基本细胞。与计划经济形态相比，市场经济为农户提供了更广袤、自由的活动空间，其 资源可以得到较合理的配置。但与市场经济相伴而生的是无所不在的风险：变化无常的市场以及无法预知的自然风险和市场风险都会对农业生产和农民的生活构成严重威胁。与蓬勃发展的商业保险相比，我国农业保险极度不发达：欠缺能够有效分散和转移农业风险的措施和手段，当遇到自然灾害、动物疾病等重大变故时，无法保障农业生产和农户生活。农村市场经济的发展需要制度化的风险保障机制来化解风险，而农业保险就是不二选择。 4.有利于促进农村金融的发展 除分散风险外，农业保险还能使贷款人的风险预期降低，在风险预期降低的同时 提高贷款人的预期收益，并将潜在的借款人转化为实际借款人，或提高借款人的贷款规模 4。事实上，农业保险发挥着部分替代农业信贷抵押品的作用，从而提高了农业贷款人的信贷地位，在一定程度上促进了农村金融与农业信贷的发展。中国保监会副主席周延礼在 2012 年 4月召开的全国农业保险工作会议上也指出： “ 农业保险创新了农村融资模式，已经成为农村金融发展的重要推力。 ” 二、农业保险法的立法目标与基本原则 （一）立法目标 我国农业保险条例第 1 条就开宗明义地说明了该条例的立法目标农业保险条 例第 1 条规定： “ 为了规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，提高农业生产抗风险能力，促进农业保险事业健康发展，根据中华人民共和国保险法、中华人民共和国农业法等法律，制定本条例。 ” ：规范农业保险活动；促进农业生产；保障农民权益。笔者认为，鉴于农业保险会对我国农业发展和国民经济产生巨大的预期利益，我国农业保险法的立法目标应设定为：保障农业生产稳定，并以此促进农村经济健康可持续发展，促进农村社会保障体系的完善。一方面，通过政府设立专门的农业保险公司举办农业保险或支持其他机构经营农业保险 ，分散农业生产风险，弥补农户及其他农业生产经营者因自然灾害、疾病、意外事故等造成的农业生产损失，以此保障农业生产的稳定；充分发挥农业保险的补偿和保障作用，并以此促进农村经济健康可持续发展。另一方面，要通过农业保险促进农村社会保障体系的完善。为实现这一目标，国家要加大农业保险补贴力度，统筹城乡发展，实现农村、城市社会保障一体化。通过农业保险的补贴，将大量惠农资金向农民、农村进行转移；同时，通过发展农业保险降低土地生产风险。自古以来，我国农民都有深深的 “ 土地情结 ” ，农民往往将土地视为命根子，如果不能有效解决因自 然灾害等原因造成的农户经济损失问题，土地的经济保障功能会日渐削弱，农业生产和农民生活也会不堪设想。因此，我国农业保险立法应通过规范农业保险活动、补贴农业生产灾害损失来实现农村经济健康可持续发展，同时大力促进农村社会保障体系的完善。 （二）基本原则 农业保险法的基本原则是农业保险立法的一个基本问题。应该说，我国农业保险还极不发达，因此，农业保险立法的基本原则问题就尤显重要。笔者认为，我国农业保险立法应坚持以下几点： 1.政府适度干预原则 政府适度干预原则是指在农业保 险的举办过程中，政府应当对农业保险经营机构的设置、经营活动、财政补贴的使用等进行合理有效的监管。农业保险立法要遵循政府适度干预原则，根源于农业保险私人商品和准公共产品的属性。一方面，农业保险具有私人商品的特征， 应受私法调整， 我国农业法强调的自愿原则实际 上就体现了私法自治。私法自治是以理性人假设为前提， 忽略了现实生活中个人禀赋、经济状况、社会地位等多方面的差异。另一方面， “ 农业保险是一种准公共产品， 具有明显的正外部性， 消费者和供给者的成本利益存在失衡， 而供需双方又都无法对正外部性效 用进行收费， 最终导致效率的损失。 ”5 如果将农业保险设定为商业模式，政府对农业保险市场不加干预， 则忽视了农业保险的准公共产品属性和市场也会失灵这一现实。农业是一个弱质产业，如果完全按照市场经济中商品等价交换的交易规则来规定农业保险，则可能会得不偿失，既不能有效规范农业保险活动，也无法分散农业风险，进而导致农村经济和农民生活的动荡。政府要对农业保险活动进行适度干预，并通过设置农业保险经营者的准入门槛、财政补贴等国家干预手段来实现这一特定目标。当然，这种干预应是适度的、合理的，其评判标准主要看是否促进农业保险的健康可持续发展和达到举办农业保险的最终目的。 2.合理补贴原则 合理补贴原则是指政府对农业保险给予经济上的合理支持，这也是体现农业保险政策性特征的一项基本原则。如果将农业保险设定为商业模式，政府不加补贴，农业保险将很难发展下去。国外的实践也证明，农业保险发展的好坏与政府补贴与否是正相关的，农业保险发展得好的国家，政府对农业保险都给予了支持，诸如实行免税政策、对保费给予一定比例补贴、政府出面制定和实施农业保险计划等，反之，农业保险则会虎头蛇尾。例如，美国农业保险比较发达，这与其完善的制度 和积极的财政支持是分不开的。 1938 年，美国成立了联邦农作物保险公司， “ 其主要功能是给各州的相互保险公司提供再保险和农业信贷机构提供信贷保险。政府还给予举办农业保险的私营保险公司免税优惠，甚至如因举办农业保险发生经营性亏损，则由联邦农作物保险公司提供赔偿，而联邦农作物保险公司的资金则由国会拨款。 ”6 我国政府及相关部门如财政、税收、农林、农业金融等涉农部门要给予农业保险大力支持，比如，给予税收优惠，对农业保险不征收营业税和所得税，给予较大额补贴等。当然，合理补贴原则的 “ 合理 ” 主要是根据当年的农业发展情况及 各地域的生产情况而定，并非无视地域差异和具体情况而采取 “ 一刀切 ” 的粗略办法。 3.强制保险与自愿保险相结合的原则 虽然农业保险条例及修订前后的农业法均强调了农业保险的自愿原则，但鉴于农业保险的重要性，加之农民文化水平普遍较低，缺乏风险意识，如果农业保险坚持自愿原则，很可能发生农民不愿投保或不知道怎么投保的情形。农业保险法可将农业保险分为基本保险和非基本保险。基本保险实行强制保险，主要是针对在农业产业中比重较大的种植业，如粮食作物和经济作物的保险，包括小麦、水稻、棉花、大豆等。 对这些农作物实行强制保险，可以保障农民最基本的经济效益，保护农民的生产经营积极性。除此之外，将所占比重较小的农业非种植业，如养殖业、畜牧业、渔业等作为非基本保险，实行自愿投保。当然，虽然对农业非种植业采取自愿投保形式，但国家应当积极采取一系列措施鼓励农民自愿投保，如加大宣传力度、增加补贴金额等，增强非种植业抗风险的能力，保障农民的经济收入，以促进农业产业化经营的正常运行。实行强制保险与自愿保险相结合的原则不仅有利于扩大承保面、分散风险、积累雄厚的保险基金，也有利于防范道德风险和逆向选择，避免风险集中。 三、农业保险法中的农业保险：概念与属性 （一）农业保险的概念 美国、加拿大等国较早开展了农业保险， “ 其农业保险的范围十分宽泛，涉及农业生产、加工以及销售的全过程。除此之外，与农业生产资料、农用机械、农用设备、农用设施、农产品储藏与运输、农产品初级加工、农业信贷、农产品销售等活动相关的保险， 以及农业生产过程中的雇主责任保险和人身意外伤害保险等也都在农业保险的范畴内。 ”7 作为亚洲国家的日本也较早开展了农业保险，相较美、加而言，其保险范围要窄得多，一般仅限于农作物。日本 1947 年的农业灾害补偿法对水稻、旱稻、麦类等作物的多种风险和蚕茧、牛、马、猪等饲养动物的疫病死亡实行法定保险， 对其他作物及饲养动物实行自愿保险。 农业保险条例第 2 条明确了农业保险的概念。农业保险条例第 2 条规定： “ 本条例所称农业保险，是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。 ” 显然，我国农业保险的范围要窄得多，仅限于农业生产过程中的农业保险标的，即种 植业、林业、畜牧业和渔业遭受损失所承担赔偿责任的保险活动，而不包括加工过程和运输、销售过程；与农业生产相关的农用设备、设施、机械、生产资料等均不在农业保险范围内；另外，与农业生产相关的人身意外伤害、雇主责任保险也被排除在外，仅限于农业生产的财产损失。当然，各国国情诸如农业发达程度、生产方式、立法背景等存在差异是造成各国农业保险范围不同的主要原因。美国、加拿大等国家农业较发达，且多采用农场经营方式进行农业生产，加之国库充实，为了合理利用农业资源和提高农业部门的收入，增进农场主的社会福利水平，其农业保险的范围较 广。日本、菲律宾等国地处亚洲，地形多为高原、山地、丘陵，农业生产方式与我国具有某些相似性， “ 日本为了巩固其土地改革成果和鼓励农民生产市场短缺的农产品，早期菲律宾则为实现大米自给的农业配套计划，其农业保险一般限于农作物。 ”8 从我国具体国情来看，我国农业还很不发达，农业生产方式多采用单个农户为主的传统耕作方式，农场化、公司化经营方式较少，虽然国民生产总值逐年增加，但人均 GDP 仍然较低。如果现阶段盲目扩大农业保险的范围，将与农业生产相关的一切活动都纳入农业保险的范畴，结果很可能会南辕北辙，不仅无法有效保障农业 生产，降低农业风险，提高农民收入，甚至可能导致国力空虚，间接影响其他产业发展。因此，笔者认为，我国农业保险立法应将农业保险限制在农业的生产过程，同时为了真正保障我国粮食安全、促进农业发展，采取公司化、农场化经营的农业生产经营者也应当成为农业保险的被保险人和补贴对象。因此，农业保险就是指被保险人（即从事农业生产经营的主体，包括农户、从事农业生产经营的公司及其他农业生产经营者）在种植业及非种植业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病等保险事故所造成的财产损失，农业保险机构承担赔偿保险金责任的保险活动 。当然，法律的稳定性只是相对而言，法律也应与时俱进，条件成熟时也会将农业加工、销售过程纳入农业保险的范围。 （二）农业保险的属性 关于我国农业保险的属性，学者们各执己见。一种意见认为， “ 我国农业保险属政策性保险，因其绝大部分资金来源于各级政府补贴，国家承担所有的风险。 ” 还有一种意见认为， “ 农业保险属于由政府补贴的普通商业保险。认为如果将农业保险定性为政策性保险，如成立专门的政策性农业保险公司经营，成立机构等要增加大量成本。而且从其他政策性金融机构运营的实践看，多数也不够理想。如果由现有的 商业公司经营政策性业务，在财务上也很难做到真正的单独核算，而将农业保险作为商业保险，则各种关系清晰明了，便于监管。 ”9 也有学者认为， “ 农业保险在逻辑上应区分为农业社会保险和商业性农业保险，两者性质完全不同，分别适用不同法律规范。 ”10 还有学者认为， “ 政策保险包括经济政策保险和社会政策保险，经济政策保险诸如农业保险，社会政策保险诸如养老保险等。 ”11 从我国农业保险的发展历程来看，它经历了一个从最初的纯商业性保险模式到商业性与政策性保险并存的发展过程。虽然农业法 确立了农业保险具有政策性 保险的属性并规定国家建立政策性农业保险制度，但农业法的农业保险自愿原则体现了我国对农业保险实行商业保险体制的基本思路。农业法第 46 条规定： “ 国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。 ” 农业保险条例规定国家鼓励多种形式的农业保险，农业保险显然既有政策性一面，也有商业性一面。 1995 年保险法虽然明确了国家支持发展为农业生产服务的保险事业的立场，但并未对农 业保险作出任何规定。这说明在立法体例上，我国采取的是农业保险与商业保险分离的模式，立法者显然明白，农业保险不同于商业保险，有其特殊性。近几年来，国家在政策层面上更强调建立政策性农业保险制度。 2003 年 10 月 21 日，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定即 “ 中央一号文件 ” 指出： 要健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系， 探索建立政策性农业保险制度。 2004 年 “ 中央一号文件 ” 提出： 加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和地区率先试点， 有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予 一定保费补贴。 2005 年 “ 中央一号文件 ” 又进一步强调：要扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。 2013 年 “ 中央一号文件 ” 继续强调：健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴政策。 从语义角度分析， “ 保险 ” 一词应是一个属概念，它既包括商业保险，又包括政策性保险。政策性保险与商业保险有着本质区别，诸如保险目的不同，前者是以实施、贯彻国家政策为首要目标，有着明确的公共利益取向，后者是以赢利为目的，属于保险公司这一经济人的个体行为。从这个角度来讲，政策性保险与社会保险有很多相 同之处事实上，在保险法领域，不少国家和地区的立法者和学者都认为政策性保险与社会保险基本同义。 ，笔者赞同 “ 政策保险包括经济政策保险和社会政策保险，经济政策保险诸如农业保险，社会政策保险诸如养老保险等 ” 的观点。农业保险应当被定性为政策性保险，它具有政策性保险的诸种特征，例如，举办农业保险之目的在于促进农业可持续发展，维护农村社会稳定而非盈利等。为了准确理解农业保险的属性，我们要注意区分农业保险、农村商业性保险和农村社会保险。一般来说，农村商业性保险是涉及农村的商业性保险，诸如除农村社会保险以外的人身保险和财产 保险等，它们受保险法调整，产生的是投保人与保险人之间的私法关系；农村社会保险应当属于社会政策保险，它强调社会性，诸如农村养老保险、农村医疗保险等具有社会福利性质的保险；农业保险则是一种具有经济属性的政策性保险，它强调经济性，是指农业（种植业、林业、畜牧业和渔业）生产过程中因灾害或意外、疾病等遭受损失而承担赔偿责任的保险活动。 四、农业保险法的体系结构 任何一部法律都有自己特殊的调整对象和制度体系。我国农业保险法至少应包括三方面的内容：农业保险合同制度、农业保险经营管理制度、农 业保险责任制度。这样的制度安排具有如下优势：首先，体系较完整，既设置了农业保险经营者的准入门槛，体现了法律的事前预防功能，又规定了经营者违法经营的法律责任，体现了法律的事后补救功能；其次，内容较明确，既规定了农业保险经营者的经营原则和权利义务，又明确了经营者违反该义务时所应承担的法律责任，使得农业保险法具有了基本法所应有的法律威慑力。 （一）农业保险合同制度 首先，农业保险法应当规定农业保险合同当事人的资格。通过法律设置从事农业保险业务活动的若干条件，只有符合法定条件的相关机构才 能从事农业保险业务，不符合相应条件的机构不得从事农业保险业务，诸如注册资本金额、相关从业人员人数、固定经营场所及设施等。其次，规定农业保险合同双方的权利义务。农业保险经营者在农业保险活动中负有如约赔付义务，农业保险投保人负有如实告知义务、保险事故发生后的及时通知义务等。同时，可以参照合同法，规定农业保险合同原则上应该具备的条款， 鉴于农户及其他农业生产经营者的具体情况及各地农业生产不确定性的客观事实，还应当规定合同生效、变更、解除、效力终止等情形。当然，农业保险合同应当遵循合同法的基本精神，着力体现 农业保险合同当事人间的意思自治，让投保人灵活地选择适合自身的保险产品，允许双方当事人约定保险范围以及其他具体事宜。农业保险投保人有权随时解除合同，但是应扣除其相应的手续费和已经承保期间的保费；另外，由于农业保险具有政策属性，农业保险合同与合同法调整的承揽合同及保险法中的保险合同不同，对农业保险经营者应更强调其义务，对农业生产经营者则更强调其权利，诸如规定保险人不得享有随意解除合同的权利，除非农业生产经营者具有欺诈、虚假理赔等情节。 （二）农业保险经营管理制度 这部分内容实际上包含 两个方面：一是农业保险机构的经营管理制度，二是农业保险主管部门的管理制度。第一部分应着重规定：农业保险的经营原则；农业保险机构的具体经营规则（包括许可性规定和禁止性规定），如自行拟定保险合同条款、费率（国家许可的浮动范围内）等；第二部分则主要规定农业保险管理机构的法定职责或职能。政策性农业保险监管机构的确定是首要问题，可以由保监会来充当监管主体，或者设立专门的 “ 国家农业保险管理局 ” 。其法定职责可以包括：第一，农业保险主管机关根据中央政府或省级政府授权，制定和执行有关农业保险的政策；第二，组织本地区进行农业风 险区划和费率划分工作；第三，研究农业风险和风险管理、保险费率、政策性农业保险的标准条款；第四，审查农业保险公司的保险产品、保险合同条款和费率；第五，筹集、管理和使用巨灾准备基金；第六，提供农业保险的再保险；第七，根据上级政府的授权，管理、审核和拨付本地区财政补贴资金；第八，监督各农业保险经营者的农业保险活动等。 （三）农业保险责任制度 就农业保险责任制度而言，农业保险条例第 26-30条只涉及了行政责任和刑事责任，但又同时要求适用保险法的相关规定。农业保险条例第 31 条规定： “ 保险机构违反本条例规定的法律责任，本条例未作规定的，适用中华人民共和国保险法的有关规定。 ” 保险法是我国规制商业保险的一部基本法，其法律责任部分规定得较为详细，包括民事责任、行政责任、刑事责任。根据该法第 2 条的规定，其调整对象实为商业保险活动，那么，农业保险是否属于商业保险？如前所述，尽管农业保险条例鼓励发展多种形式的农业保险，并未明确农业保险的属性，但从具体规定来看，农业保险更趋向于政策性保险，法律规定的差异导致了适用上的无所适从。从农业保险的立法宗旨来看，农业保险是为保障农民权益、促进农业发展而设 立的险种，其责任规定更应全面，应包括民事责任、行政责任和刑事责任。对于农业保险的投保人 “ 农户 ” 来说，保险机构是否能顺利、如约赔付是他们最关心的问题，民事责任的规定就显得尤为重要。农业保险活动中经营者的民事责任部分可借鉴保险法，规定农业保险经营者的如约赔付义务，以及未及时赔付或违法经营给农户造成损失时所承担的违约责任和侵权责任。就农业保险投保人（农户）而言，其责任主要应包括因欺诈和虚假理赔引起的民事责任、行政责任和刑事责任。 参考文献： 1黄英君 .机制设计与发展创新 破解中国农业 保险困局 M.北京：商务印书馆， 2011： 276. 2曾文革，阚道平 .城乡统筹中的农业保险法律制度初探 J.十堰职业技术学院学报， 2008，（ 4）： 3. 3刘布春，梅旭荣 .农业保险的理论与实践 M.北京：科学出版社， 2010： 44. 4冯文丽，董经纬 .农业保险功效研究 J.浙江金融，2007，（ 5）： 38. 5李军 .农业保险的性质、立法原则及发展思路 J.中国农村经济， 1996，（ 1） ： 56. 6中国赴美农业保险考察团 .美国农 业保险考察报告J.中国农村经济， 2002，（ 1）： 70. 7陈林，杨新顺 .农业保险理论与实务 M.西安：陕西人民出版社， 2009： 44. 8庹国柱，李军，王国军 .外国农业保险立法的比较与借鉴 J.中国农村经济， 2001，（ 1）： 77. 9杨华柏，张靖 .谈我国农业保险条例的几个特征 N.中国保险报， 2013-03-01（ 04） . 10温世杨，姚赛 .我国农业保险及其法律规制 J.江西社会科学， 2012，（ 5）： 134. 11庹国柱