北京市西城区社区公共服务社会化实践研究.docx

张秋洁：北京市西城区社区公共服务社会化实践研究张秋洁1摘要：本文通过对西城区展览路、新街口、德胜和金融街四个街道的实地调 研，考察了现有社区公共服务的利用现状，梳理并总结向社区提供公共服务过程 中的经验和所存在的问题，从而针对相关问题提出优化的思路与改善的对策，发 现相关社区公共服务有效运行的各种典型，设立可供其他地区参考和借鉴的标 杆，优化公共服务设施投融资、建设和运营管理市场化机制的对策建议，为政府 相关决策提供参考。关键词：社区；公共服务社会化；社会组织北京市科学技术研究院挥了重要的作用，并突破民政服务的领域，向公共服务领域延伸。本文通过对西城区展览路、新街口、德胜和金融街四个街道的实 地调研，考察了现有社区公共服务的利用现状，梳理并总结向社区提 供公共服务过程中的经验和所存在的问题，从而针对相关问题提出优 化的思路与改善的对策。l西城区社区公共服务社会化现状 西城区社区公共服务经过几十年的发展，社区服务对象、服务内容、服务提供主体、服务提供方式、服务组织队伍均有了重大发展， 推动了社区建设的深化，促进了社会管理和居民社会生活的改变。第一，从社区公共服务的服务对象和内容来看，西城区已经形成 了“全面覆盖、重点突出”的新型社区服务格局。从服务对象上看， 社区公共服务面向社区所有居民提供，而针对特殊居民群体，如老年 人、少年儿童、残疾人及低收入者等，针对其自身的特点，专门提供 能更好地满足其生活及发展需求的专项服务。从服务内容上看，社区 公共服务包含了社会福利服务、针对特殊群体的服务、便民服务以及 文体服务四大项。(1)社会福利服务，其主要目的是满足社区弱势群体的生存和 发展需求，主要针对残疾人、低保家庭等困难群众开展。金融街街道 根据市区两级政府的相关文件精神，向符合条件的老年人(残疾人) 发放养老(助残)券，向困难家庭发放爱心卡、向低保家庭60岁以上老 人发放助老医疗慈善卡等。德胜街道与民政、残联和红十字协会联合 开办的爱心超市，日常正常时间经营，经营物品主要以米面油为主， 居民凭博爱卡、爱心卡购买。爱心超市每年救助三四百人，每人500 元左右。(2)针对特殊群体的服务，其主要目的是满足特殊群体的生存 和发展需求，主要针对老年人和儿童开展。展览路街道组织退休人员 开展编织、京剧、唱歌、绘画等活动，给老人提供洗衣、理发、吃饭 等提供优惠券。另外，在寒暑假时街道还会组织学生举办绘画班等活 动。(3)居民的文体服务，其主要目的是满足居民的文化和体育锻 炼的需求，针对全体社区居民开展。金融街街道共有395支文化类民 间团队，涉及舞蹈、绘画、编制、棋类、书法、京剧以及各种兴趣班。 该街道也经常组织群众性文化团队活动，如夏日文化广场以及在春 节、端午等传统文化节日期间举办各种形式的文化体育活动，如粽子节等，面向全体居民开放。(4)居民的便民服务，其主要目的是满足居民的文化和体育锻 炼的需求，针对全体社区居民开展，为居民家务劳动及其他的生活服 务。例如，展览路街道与司法所联系，向居民提供无偿的公益法律顾 问。新街口街道开办的数字影院，为全体社区居民提供免费电影。第二，较充分地利用市场机制和社会力量，实现了社区公共服务 提供主体的多元化，以及服务提供方式的多样性：(1)运用政府购买服务的方式满足社区居民的各类服务需求。 德胜街道利用市区两级政府提供的社区公益事业专项补助资金，积极 培育发展社区民间组织，积极向社区文体、社区教育、社区治安、社 区精神文明建设等社区公益事业活动提供场地和费用支持。这里，通 过民间组织的培育，以非营利社会组织以低偿或无偿提供服务的形式 可以弥补政府在某些方面的不足；而通过向某些社区公益活动提供经 费，其实是政府购买服务的一种形式，其目的是为了满足社区居民各 种类型(如文化体育、社会交往等)的需要。2008年，德胜街道社区 办参照央视的“感动中国”的模式举办了“感动德胜”大型活动，展 示了德胜街道10大先进人物、社区和驻区单位。开展“文化惠民”活 动“百姓周末大舞台”，同专业院团，如木偶剧团、京剧团等合作， 一年演出10场，满足老百姓的文化需求。相关的社区组织和社区文化 活动均在不同程度上获得了来自政府在经费支持。(2)运用契约约束机制来确保公共服务的品质，并从某种程度 上改善了公共服务的提供绩效。这主要体现在社区服务站的服务提供 过程之中。社区服务站是政府在社区层面设立的公共服务平台，即政 府通过窗口前移的方式向社区提供公共服务。这里，街道代表政府(作 为公共服务的提供者)与社区服务站(作为公共服务的生产者)签订 工作合同，双方以合同来具体规范社区服务站的服务，其服务内容、 品质以及绩效的评定均通过契约的方式加以明确，同时也接受社区居 委会和居民群众的监督、评议。换句话说，社区服务站按照政府规定 的质量标准进行社区公共服务的生产，政府则根据社区服务站供给的 服务质量分期支付服务费。这是一种新型的公共服务递送模式，它以 契约制代替了传统的官僚等级制。该模式既可极大地提高社区公共服 务的供给效率，同时又能使社区公共服务整个供给过程在政府的控制 中稳步运行。目前，展览路街道通过各社区工作者向社区居民提供包 括社区就业、社会保障、救助、公共卫生、文体、计划生育等6大类服务以及依托社区资源组织开展的家政、扶老等代理代办服务。 (3)运用凭单制度提供社区公共服务。凭单是政府为帮助某些特定人群购买某些特定的物品或服务而发放的有价证券或卡类凭证， 主要运用于政府提供的食品补助、医疗补助、教育补助和住房补助等 诸多领域。有资格接受凭单的社区群体在政府指定的公共服务供给组 织中使用凭单购买特定的物品或服务，然后政府用现金兑换各营利性 组织所接收的凭单。政府通过凭单把选择服务的权力直接交给了消费 者个人，有利于削弱职业性、商业性利益集团对政府公共服务决策的 控制和对消费者的控制，避免政府不擅长于直接经营商业服务的弊 端，让物品或服务的供给者为争夺相关群体手中的凭单而展开竞争， 以提高公共服务的效率和质量，并杜绝政府公务服务决策过程中的寻 租现象。新街口街道开办的爱心超市起名为博爱家园，由社区办公室 运营，由民政局、残联、社区共同出资，场地免租金，实行无偿捐赠， 货物统一入库、变卖，再购买所需的货物，发放购物卡给困难人群。 展览路街道给80岁以上老人发放200元的代金券，让老人去消费周边 的服务资源，给70岁到79岁老人发放免费的理发票，资金从社区的8 万公益金出。这些均属于典型的“使用者付费”形式。(4)运用合同外包的方式来满足政府自身对于办公场地、设备 等的需求以及推行合同外包式的人事档案管理制度实行社区工作者、 协管员、社区保洁队的管理。一方面，金融街社区服务中心广泛采用 政府采购、政府招标等手段来获取自身所需的各种办公场地、设施及 设备。另一方面，对于未来老年餐桌项目的实施，金融街街道社区服 务中心准备在相关场地装修完毕后，以无偿提供经营场所作为项目运 营补贴的方式引入社会力量，选择有资质且具有一定规模的品牌餐饮 企业参与老年餐桌项目的经营活动，为社区广大老年人提供安全的配 餐、就餐服务。另外，社区工作者人事档案管理中的人事代理方式其 实也是一种合同外包的具体形式，即通过人事代理公司来具体负责管 理社区工作者的人事档案，而不是像以前人事档案完全由单位自行管 理，从而在某种程度增强人事档案管理中的竞争机制。金融街街道共 有19个社区，220人的社会工作者队伍，全部实行人事代理合同。社 区保洁队以及部分社区协管员的管理也遵循这种模式。(5)通过广大社区志愿者的自愿服务来满足社区居民对于公共 服务的需求。社区公共服务的自愿供给是公共服务社会化的一种重要 形式，它体现了公共服务格局实现了从政府到社会成员的转移，也体现了社区居民公共服务需求满足途径的丰富化。在金融街街道，存在 许许多多的志愿者持续不断地为广大社区居民无偿、热心的服务。除 了知名度比较高的志愿者队伍外，如二龙路社区马广明便民服务队、 李双军青年志愿者服务队、社区治保积极分子和35中的青年志愿者服 务队等，其实还有众多个人志愿的无私、辛勤付出，如社区服务中心 老年人电脑班、舞蹈班、书法班、英语班、古筝班等各类兴趣班的辅 导老师(包括服务中心的广大工作人员)，均是如此。第三，社区公共服务组织队伍产生并发展。社区公共服务的组织 和队伍从无到有，迅速发展，目前己形成一支专业人员、兼职人员和 志愿者组织的社区公共服务大军，从组织上看也构成以区、街道、社 区居委会为主体及支撑，社会力量适度参与的社区公共服务组织网 络。例如展览路街道社区工作人员共13人，其中党委2人，居委2人， 服务站9人。另外有一些志愿者，主要是一次性的或者一定时期的， 负责治安巡逻等。新街口街道有16人属于正式事业编制(参照公务员 标准)，另外聘有工作人员，聘用人员分为两种，一是劳动用工，目 前有5人，已在本单位工作超过十年；二是劳务用工，签订劳务合同， 以及退休人员返聘的情况，返聘人员11人。第四，促进了管理型政府向服务型政府的转变。在社区服务发展 之前，基层行政组织和社会组织的主要职能是管理一些社会事务，而 现在街道社区把越来越多的工作放在为居民提供服务上。服务型政府 的建立首先体现在理念上积极地倡导以人为本，在这种理念的指导 下，街道普遍成立社区服务中心、各社区也建立了社区服务站，使社 区公共服务的组织体系更加健全。在向服务型政府转变的过程中，政 府也对自身的管理制度进行了一定的改革，如社区居委会经费拨款方 式变革、社区居委会的直选制度的探索等，使政府及基层组织的管理 体制更符合社区公共服务发展的需要。2西城区社区公共服务社会化存在问题总体上看，西城区在社区公共服务社会化方面进行了许多有益的 探索，但也必须看到其中所存在的问题。概括起来，这些问题主要有 如下几个方面：21社区社会工作者队伍建设存在瓶颈2009年7月，北京市社工委宣布在全市600个社区启动试点工作， 通过政府买服务的形式，为每个试点社区至少配备1名专业社工。社 区工作者将实行全年培训，每年培训时间平均不少于40学时。然而，社工在现实中正遭遇发展窘境。实地调研也发现，社区工作者确实有很多的现实问题，责多、活 杂、待遇低，想干好不容易等类似的感受。西城区相关街道的社会办 主任认为，事情多而工资低，难以留住人才，不利于稳定社工队伍以 及未来发展，还直言“有机会代我们呼吁呼吁以改善当前社区工作 者队伍建设中的现状。尤其是，目前对社工身份一直没有明确定性， 这与难以确定社工的工资待遇类型、级别直接联系，也与社工的社会 认可度低紧密联系，人们无法认知社工的具体属性，更无法真正感受 社工的巨大作用，同时，身份不明也不便于社工的人事档案及日常管 理，从而在一定程度上阻碍社区社会工作者队伍的建设。22相关管理体制尚未完全理顺 推进社区公共服务社会化就必须充分调动社区中各种社会资源参与公共服务的提供过程，这就必须大力培育各类社会组织、社区志 愿者队伍，并对他们进行统一指导以及给他们充分发挥作用的空间。 然而，这方面的管理体制还有许多没有完全理顺的地方，尤其是在区 县、街道层面可能存在多头领导的局面，出现执行难等问题，从而导 致在培育社会组织、组织发动社区志愿者过程中“有利争着做，无利 推着做的情形。例如，从职能设定上看，市民政局和西城区社工委 (社会办)均有“指导社会志愿者队伍建设工作”，而西城区民政局 则有“负责社区志愿者队伍建设”职责。这里，按照西城区与北京市 民政局的关系，西城区应该接受市民政局的指导；但是，从区这一层 面看，区的社工委(社会办)职能比区民政局的职能又更为“宏观”， 赋有更多的决策意蕴，因此，西城区的民政局应接受区社工委(社会 办)的指导。执行乏力、争功诿过等问题往往就此出现。23街道社区服务中心的功能仍需优化不论是北京市民政局的完善街道社区服务中心服务功能和运行 机制试点的意见(京民社区发(2007)292号)，1还是西城区民政局北京市西城区民政局关于进一步加强和改进街道社区服务中心工作的指导意见(西民发(2008)7号)，2都强调社区服务中心应由1北京市民政局完善街道社区服务中心服务功能和运行机制试点的意见 nolhttp：wmbjmzjgovcntempletmzjshowarticlejsp?id=10078 4&nodeid=root2北京市西城区民政局关于进一步加强和改进街道社区服务中心工作的指导意见nolhttp：wwwbjxchgovcnpubxchzhuzhanzfxxgkd7339htm63服务群众向服务组织拓展，由提供服务向组织服务拓展，切实发挥社 区服务基础平台的作用。不论是服务于社会组织还是以项目运作等方 式组织各类社会组织来提供社区公共服务，其本身都是社区公共服务 社会化的具体形式。但是，当前相关街道社区服务中心的服务方式主 要还是停留在“自己直接提供”的层面，调动社会资源，调动社会组 织和志愿者参与社区服务的能力还有很大的发展空间。这样，既增加 街道社区服务中心自身的负担，也较大的程度上妨碍了相关社会组织 的扶持和培育进程，使其不能快速走向成熟并有效承接政府转移的社 会职能。124社会组织社会化推进工作难度大在2008年9月25日召开的社会建设大会上，副市长丁向阳说，除 少数有特殊职能的行政部门外，大部分行政部门将不再作为社会组织 的业务主管单位。2改革后，北京将有80左右的社会组织进行社会化、 专业化的自我管理。北京将改变政府机关或行政机构主管社会组织的 局面。但这是一项艰巨的工作，不论是对整个北京市来说还是对西城 区来说都是如此。因为这不仅涉及众多的社会组织转型，更关乎政府 职能的转换，政府公共权力向社会的回归，意味着政府的退出与让位， 意味着政府对于各类社会组织的培育责任。这种转型与转换的过程本 身就是一个重大的体制性改革问题，需要系统化的设计与规划，其过 程往往充满着诸多尝试性的做法与难以避免的反复，因而会相对艰难 与漫长。3进一步推进西城区社区公共服务社会化的政策建议针对现阶段西城公共服务社会化过程中所存在的主要问题，提出 如下4个方面的政策建议，以切实、有效地推进西城区社区公共服务 社会化的相关工作。31加强社区工作者队伍建设当前，与社区工作者相关的高流失率与高弃考率现象已经引起了 社会的普遍的关注，各级政府也从各自角度来改善社区社会工作者的 境遇，从而有力推进社区社会工作者的队伍建设。从目前的情况看， 要真正建设一支强大而高素质的专业化、职业化社区社会工作者队 伍，当务之急就是要切实明确社区社会工作者的身份定位，并切实提1吴亦明中国社区服务的基本特征和发展模式研究j社会工作实践和评估学 刊，2001(117)2新京报北京80社会组织将不再由行政机构主管nol(20080926)http：news163com080926044m06g10doooll24jhtml64高其工资待遇，提供各种培训机会等，另外也要加强各种宣传，改变 社会对“社工”的不正确看法，从而塑造一种形同国外社工那样的职 业声望和社会地位，构建“以事业留人的良好局面。第一，明确社区工作者的职业身份。目前各地政府在推进社区专 职工作者专业化、职业化方面做了许多有益的探索，许多地方如北京、 上海、南京、宁波、重庆等地都对社区专职工作者的任职条件、聘用 程序、考核管理、工资福利、教育培训等做出规定。遗憾的是国家职 业标准中并没有对社区工作者的职业认定。所以，有必要对现行的城 市居民委员会组织法进行修改，在法律上规定社区居委会干部和社 区专职工作者都是社区工作者。将社区专职工作者列入国家职业类 别，以增强社区专职工作者的职业认同感和社会公众的认知感。第二，建立健全选拔任用机制。一是推行职业资格制度，规范社 区专职工作者的“入口”。新录用的社区工作者应取得职业资格证书； 现已在岗的社区工作人员也要分期分批培训，经认定后，取得职业资 格证书。二是推进社区专职者选拔任用制度改革。对新录用的社区专 职工作者实行通过公开招聘、公开选拔、竞争上岗。按照干部管理权 限和有关法律程序任用。三是建立健全社区专职工作者的“出口”机 制。对不称职的和连续两年基本称职的，由所在街道实行离岗教育， 经教育仍没有明显改变的，予以解聘。四是加大社区专职工作者队伍 建设的力度，重点建设好以社区党组织书记为核心的社区党组织领导 班子，以增强城市基层党组织的渗透力、影响力。第三，建立健全教育培训机制。一是完善培训制度。二是明确培 训时间。三是创新培训形式，通过组织培训、学习考察、经验交流、 专题讲座等多种途径，强化培训的质量，提高培训的效果；四是明确 培训重点；五是保障培训经费。可由辖市和街道财政共同承担。第四，建立健全待遇保障机制。一是确定工作报酬。推行结构工 资制。根据当地经济发展水平和社区专职工作者的实绩表现，逐步提 高他们的工资报酬和相关福利。二是拓展成长空间。在选拔任用、评 优评先、推举人大代表、政协委员等方面，适当向优秀的社区专职工 作者倾斜。三是不断改善社区工作条件。各级政府应加大对社区建设 的投入，改善社区办公和服务设施，以适应现代新型社区建设的要求。 最后，建立健全激励约束机制。一是科学确定工作职责。对社区 专职工作者的工作职责进行定位、分解，落实岗位职责，确保岗责相 称。二是严格社区专职工作者的实绩考核，完善年度考核，把百分量化考核和民主评议结合起来，全面考核社区专职工作者的德、能、勤、 绩、廉等五个方面。三是充分发挥考核成果的应用价值。公开考核结 果，优胜劣汰，形成动力与压力并存、激励与约束相连的考评体系。32优化相关机构的职能配置，完善社区管理体制 社会发展的不断复杂化而必然产生社会分工现象，专业分工带来劳动生产率的不断提高，政府职能部门化正是社会分工在行政管理领 域的体现，符合了政府管理复杂化、精细化的趋势。然而，政府职能 部门化过程中必须做到清晰划分各部门的权责边界，防止因职能交 叉、多头指挥而导致相互推诿、争功诿过等执行不力现象的发生。具体到西城区社区公共服务领域，有必要进一步厘清各级社工委 (社会办)同民政局之间的各自权力边界，进一步厘清街道社区办同 街道社区服务中心的权力边界，进一步厘清社区服务站同街道社区服 务中心、街道社区办、街道服务大厅以及街道各处室之间的具体关系， 从而有效梳理、消除各自职能上相交叉、责任上相类似、管理上相重 叠等问题，进而理顺社区建设发展中的体制性问题，在推进社区公共 服务社会化的同时也推进社区的全面健康、和谐发展。33切实立足街道社区服务中心的职能定位，完善工作机制前文已述，从相关文件对街道社区服务中心的职能定位看，是清 晰明确的。但当前因街道社区服务中心的现实功能与其职能定位不相 匹配。为改变现状，就必须认真领会北京市民政局、西城区民政局的 相关文件精神，切实从街道社区服务中心的职能定位出发，立足“组 织服务”、“服务组织”等功能模块，依托各类企业组织、社区民间 组织，动员和引导各类社会力量，广泛利用各类社会资源，走社区公 共服务社会化的道路。为此，街道社区服务中心必须进一步加强其所属的各分中心，尤 其社会组织服务分中心、文化活动分中心的各项建设，不断完善、优 化相关工作机制，如积极借助其政府背景引入各类企业参与社区公共 服务的提供，通过公私合作伙伴的方式来确保老百姓获得优质的服务 的同时，也在不同程度上促进相关企业的发展；又如，通过运用政府 提供的各项公益资金积极扶持社区文化艺术类团体，强化对相关队伍 的培训功能，从而更好地发挥各类艺术人才的作用，充分利用社区内 部的文化资源，丰富和活跃群众生活，增强社区的凝聚力。34正确处理好退出与培育之间的关系 推进社会组织的