（政治经济学专业论文）我国农民工基本养老保险制度探讨.pdf

摘要 摘要 改革开放以来，农民工作为城市中的一个边缘群体，一直被排除在城市养老 保障体系之外，同时也游离于农村养老保障体系之外。这一状况的存在损害了农 民工的根本权益，影响到全社会的和谐与稳定，也影响着国民经济的健康发展。 在中央有关农民工养老保险政策的指导下，各地区出台了各种农民工基本养 老保险政策。本文将其归纳为四种模式，并对其进行了较为具体的分析评价，认 为这些政策虽然各有其积极意义，但很多规定不利于农民工养老，农民工并没有 得到真正的养老保险。 各地农民工基本养老保险模式从运行实践来看，效果也并不理想，农民工参 保率普遍不高，而退保率却居高不下，这使得农民工的基本养老保险面临着巨大 的困境。本文从二元劳动力市场的视角对造成困境的根源进行了分析，认为农民 工基本养老保险的困境从根本上说是由我国城市二元分割的劳动力市场结构造 成的。 针对各地农民工基本养老保险模式的制度设计缺陷及造成农民工基本养老 保险的困境的根源，本文提出建立和完善农民工基本养老保险制度的政策建议和 与之相关的配套措施。 本文对全国各地不同的农民工养老保险制度进行了完整系统的分类整理，首 次将各地出台的政策归纳为城镇纳入型、综合保险型、独立运作型、灵活选择型 四种农民工基本养老保险模式，并在文中分别给予了定义和评析，这成为了本文 的创新点。本文的不足之处在于由于笔者缺乏对于农民工真实生活状态第一手的 资料，也未对相关工作部门进行深入访谈，使得本文的研究缺乏实证性。 关键词：农民工；养老保险；二元市场 a b s t r a c t a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ed e e p e n i n go fr e f o r ma n do p e n i n gu pt ot h eo u t s i d ew o r l di n c h i n ad u r i n gt h el a s t3 0y e a r s ，r u r a lm i g r a n tw o r k e r s ，a st h em a r g i n a l i z e dg r o u p si n c i t i e s ，h a v eb e e ne x c l u d e df r o mt h eu r b a no l d - a g es e c u r i t ys y s t e mm e c h a n i s ma n d t h er u r a lc o u n t e r p a r ta sw e l l ，w h i c hh a s e v i d e n t l yh a r m e dt h e i rf u n d a m e n t a lr i g h t s a n di n t e r e s t s ，g r e a t l yi n f l u e n c e dt h es o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t ya sw e l la sh e a l t h y d e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y u n d e rt h eg u i d a n c eo ft h ec e n t r a lp o l i c i e sa b o u to l d - a g ei n s u r a n c ef o rr u r a l m i g r a n tw o r k e r s ，a l lk i n d so fc o r r e s p o n d i n gp o l i c i e sh a v e b e e ni s s u e db yr e g i o n i n t h et h e s i s ，t h em o d e so fo l d a g ei n s u r a n c ep o l i c i e sf o rr u r a lm i g r a n tw o r k e r sa l e d i v i d e di n t of o u rt y p e s ，a n dad e t a i l e da n a l y s i sa n da s s e s s m e n to ft h e mi sm a d e t h e c o n c l u s i o n sh a v eb e e nd r a w nt h a ti ns p i t eo fs o m ec o n s t r u c t i v es i g n i f i c a n c e ，m a n y r e g u l a t i o n si nt h ep o l i c i e s a r en o tb e n e f i c i a lt or u r a lm i g r a n tw o r k e r s ，a n dt h e o l d a g ei n s u r a n c ei sn o tr e a l l yo b t a i n a b l ef o rt h e m c o n c e r n i n gt h ep r a c t i c eo ft h em o d e so fb a s i co l d a g ei n s u r a n c ef o rr u r a l m i g r a n tw o r k e r sb yr e g i o n ，t h er e s u l t sa r en o ts a t i s f a c t o r yb e c a u s et h ei n s u r i n gr a t e i sn o th i g hi nc o m m o n ，a n dt h ei n s u r a n c es u r r e n d e rr a t ec a nn o tb el o w e r e di n s t e a d ， w h i c hh a sc a u s e dt h a tt h e r ee x i s t sag r e a td i f f i c u l t yf o rt h er u r a lm i g r a n tw o r k e r s o l d a g ei n s u r a n c e t h ea n a l y s i so ft h ef a c t o r so ft h ed i f f i c u l t yi nt h et h e s i si sg i v e n f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fd u a l i s t i cl a b o rm a r k e t ，a n di ti sf o u n dt h a tt h ed i f f i c u l t y s t e m sf r o mt h es t r u c t u r eo ft h el a b o rm a r k e tw i t had u a lb i n a r yf o r mi nc h i n ac i t i e s m o r e o v e r , i no r d e rt oo v e r c o m et h ed e f e c t so ft h ei n s t i t u t i o nd e s i g nf o rt h e m o d eo fb a s i co l d a g ei n s u r a n c ef o rr u r a lm i g r a n tw o r k e r sa n dt h es o u r c e sh a v i n g c a u s e dt h ed i f f i c u l t yo ft h e i rb a s i co l d - a g ei n s u r a n c e ，t h ep o l i c yp r o p o s a l sa n dt h e s u p p o r t i n gm e a s u r e st os e tu pa n di m p r o v ei t si n s t i t u t i o na r ep r o p o s e di nt h et h e s i s t h ei n n o v a t i o ni d e a so ft h et h e s i sm a i n l yf o c u so nt h a t4m o d e so fb a s i c o l d a g ei n s u r a n c ef o rr u r a lm i g r a n tw o r k e r si n c l u d i n gt h em o d eo fi n c o r p o r a t i n g c i t i e sa n dt o w n s ，t h em o d eo fc o m p r e h e n s i v ei n s u r a n c e ，t h em o d eo fo p e r a t i o n i n d e p e n d e n t l ya n dt h em o d eo ff l e x i b l es e l e c t i o na r es u m m a r i z e da c c o r d i n gt ot h e p o l i c i e si s s u e db yr e g i o na n da f t e ras y s t e m a t i ca n dc o m p l e t es o r to ft h ed i f f e r e n t 我国农民工基本养老保险制度探讨 i n s t i t u t i o n so fo l d - a g ei n s u r a n c ef o rr u r a lm i g r a n tw o r k e r sa l lo v e rt h ec o u n t r y , a n d t h e c o r r e s p o n d i n gd e f i n i t i o n sa n da n a l y s e sa r eg i v e n h o w e v e r ，t h ee m p i r i c a l r e s e a r c hi sn o tc o v e r e db e c a u s et h el a c ko ft h ef i r s t h a n dm a t e r i a l sa b o u tt h er e a ll i f e s t a t u sf o rr u r a lm i g r a n tw o r k e r sa n do ft h ei n t e r v i e w sw i t ht h es t a f fi nt h e c o r r e s p o n d i n ga d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t si nc h i n a k e y w o r d s ：r u r a lm i g r a n tw o r k e r s ；o l d a g ei n s u r a n c e ；d u a l i s t i cm a r k e t 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( ：彬够 腓j 胡3 e i 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ： 钟蝴弓e t 引言 一、研究的背景及意义 引言 改革开放以来，随着我国工业化、现代化进程加快，涌现出一支新型的劳动 大军农民工。他们为社会创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注 入了活力，为我国现代化建设做出了重大贡献。 但是，农民工作为一个“过渡性 的群体，在城市劳动力市场上被接纳为工 人，在基本养老保险方面却仍然被当作农民，陷入被“边缘化 的尴尬境地。一 方面，在城乡二元结构下的农村社会养老保险模式越来越不适应农村劳动力大 规模的转移与流动。另一方面，农民工虽然能够进入城市劳动力市场，却不能改 变社会身份，制度的隔离使得农民工又被排除在城镇养老保险体系之外。 虽然当前许多地区对农民工基本养老保险制度进行了有益的探索，敞开了 农民工参保的通道，但因为现行制度不适合农民工( 如门槛高、接续难) 等多方面 的原因，农民工的社会养老保险状况却不尽如人意。 因此，如何建立和完善农民工基本养老保险制度，以妥善解决农民工的养老 保险问题成为当前一个全新的课题。它不仅是解决“三农”问题、促进经济社 会可持续发展的需要，也是维护农民工权益、巩固执政基础和构建和谐社会的政 治任务。本文通过深入分析农民工的特点以及各地农民工基本养老保险制度模 式的优缺点，试图对如何建立和完善农民工基本养老保险制度作一些探讨。 二、国内外相关文献的综述 ( 一) 国外的研究状况 农民工的流动可以说是我国经济改革和发展过程中的特殊现象，因此，国外 文献中关于农民工养老保险问题的研究极为少见。但是国外对社会养老保险理 论的研究比较全面，相关理论和实务方面的研究成果较多。研究主要集中在三个 问题上：( 1 ) 强制性的公共养老体系存在的合理性：( 2 ) 养老保险模式的选择：( 3 ) 养老保险基金的筹资模式的比较。其中第三个问题讨论得尤为激烈。 我国农民工基本养老保险制度探讨 强制性公共养老保险体系存在的理由主要有：( 1 ) 利他主义和老年福利理 论。( 2 ) 强制性公共养老保险是一种代际合同，我们给予上辈支付养老金，到时， 后辈也会给予我们同样的养老金支付。( 3 ) 在养老保险领域存在信息不对称以及 信息不对称情况下的逆向选择，政府的强制公共养老可以纠正市场失灵，以及个 人在行为选择上的某种“近视”性，帮助家庭选择最优的消费路径。 关于养老保险的模式，目前国际上通行的共有四种，分别为：福利型的养老 保险模式、收入关联型的养老保险模式、强制储蓄型养老保险模式以及综合型 养老保险模式。福利型的养老保险模式保险费用由国家和企业或完全由国家负 担，保障全体国民都享有养老保险，但它一定程度上滋长了“养懒汉 的社会 现象，并且随着人口老龄化进程的加快，会因人口老龄化而给国家财政带来负 担。欧洲一些福利国家和朝鲜、前苏联等社会主义国家曾采用这一模式。收入 关联型的养老保险模式保险费用由企业和个人共同承担或由企业、个人、国家 三方承担，但因其强调养老待遇与工资收入、缴费状况的强相关性而使得覆盖 面较窄。强制储蓄型养老保险模式是由新加坡首创、智利等新型市场经济国家 采用的一种养老保险制度模式。该模式保险费用主要由个人承担，国家实行强 制性储蓄，参保人退休或有特殊需要时，将个人账户基金定期或一次性支付给 个人。该模式在强化个人自我保障功能的同时，无形中也弱化了社会养老保险 的社会互济功能。综合型养老保险模式主要是福利型模式与收入关联型模式二 者综合所形成的一种新的养老保险制度模式。该模式保险费用主要来源于雇主 和雇员的缴纳以及基本养老保险基金的投资收益，它不但克服了福利型模式缺 乏激励性和保障水平较低的弊端，还避免了收入关联型模式覆盖面较窄的问题 的发生，可望成为2 1 世纪许多国家养老保险改革发展的目标模式。 关于现收现付制和完全积累制两大养老保险筹资模式的比较，国外经济学 界大多借助于萨缪尔森( s a m u e l s o n ，1 9 5 8 ) 引进的代际交叠模型来分析和论证。 在一定的假定前提下，萨缪尔森在一个储蓄型模型中论证了现收现付制基本养 老保险筹资模式的运行机制，从中我们可以看到这种转移式的基本养老保险计 划会使整个社会的福利提高。但是，2 0 世纪7 0 年代以来，随着西方国家人口老 龄化程度的不断深化，现收现付制筹资模式出现收支难以平衡的问题。以美国哈 佛大学弗尔德斯坦( f e l d s t e i n ，1 9 7 4 ) 为代表的经济学家提出建立完全积累制的 2 引言 构想，他们认为现收现付制筹资模式的存在会降低个人储蓄，引进完全积累制 筹资模式，将提高个人储蓄，改进经济的效率。鉴于现收现付模式的弊端和完全 积累制的优点，世界银行于2 0 世纪9 0 年代初提出了“部分积累的筹资模式， 对许多国家社保制度产生了一定影响。以瑞典为代表的欧亚六国实行的“名义 账户制 就是“部分积累制”的制度创新与成功运用。中国现今也采用了“部 分积累制 筹资模式的社会养老保险制度。 ( 二) 国内的研究状况 伴随着我国经济体制改革的深入，社会保障问题的研究自2 0 世纪9 0 年代以 来便己成为我国理论研究的热点之一，研究文献日益丰富。然而，这些研究一开 始大多集中于城镇社保，相比之下，农民工的社会保障问题被长期忽略了。近几 年来，随着我国城市化及农村劳动力转移的不断发展和深化，农民工的社会保障 权益问题逐渐进入理论和政策研究的视野，相关的研究专著和论文急速增长。 研究初期，大量关于农民工社会保障状况的调查分析对问题的理论研究做 出了基础性贡献。陆学艺先生在当代中国社会流动中较早地对农民工阶层 的社会保障缺失状况进行了概括性的描述。李培林主编的农民工论文集在 关于进城农民工的研究中提出，农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额， 在再分配中应得到适当补偿，但城市再分配却基本将农民工排除在外，尤其是农 民工的社会保障基本上没有被考虑到。学者们认为农民工社会保障缺失的原因 主要有体制因素、主观因素和客观因素三个方面。体制方面的障碍表现为严格 的户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度( 董理，2 0 0 1 ) ：农村社会保障制度滞 后( 杨辉，2 0 0 3 ) ：以及农民工的组织程度低( 陆丽芳，2 0 0 3 ) 等。主观方面则主要从 农民工的身份认同、维权意识和政府、企业的错误认识来论述( 郑功成，2 0 0 4 等) 。 有些学者也从客观方面说明了农民工的收入、流动性和复杂性，以及社保资金短 缺对建立农民工社会保障的制肘( 伍胜强，2 0 0 4 等) 。 2 1 世纪以来，理论界对农民工养老问题的研究逐渐增多，而且就农民工养老 保险制度建立的意义和必要性达成了共识，但就如何为农民工建立基本养老保 险制度问题上尚存在较大的争议。大体上有四种思路： 第一种观点认为，应当将农民工直接纳入现行城镇基本养老保险制度。张 启春( 2 0 0 3 ) 认为将农民工纳入城镇基本养老保险系统是建立全国统一劳动力市 3 我国农民工基本养老保险制度探讨 场，打破城乡二元结构，实现城乡一体化以及促进农村经济发展的需要。林锍铭 ( 2 0 0 3 ) 认为，依据目前城乡社会保障资源配置及现实可能性，率先将农民工 纳入城镇养老保险体系，是一种比较理性的制度选择。 第二种观点认为，应当根据农民工的特点，专门为其制定区别于现行城镇 基本养老保险制度的农民工基本养老保险制度。桂世勋( 2 0 0 5 ) 认为，现阶段 应积极创造条件，争取在我国国民经济和社会发展第十一个五年计划期间，在 全国普遍强制实行城镇“农民工与城镇户籍从业人员的养老保险模式统一、 缴费基数与享受标准有别、在城乡流动中关系便于衔接的城镇“农民工过渡 性基本养老保险方案。罗敏( 2 0 0 6 ) 认为，将农民工纳入现行城镇社会保障体 系的实际尚未成熟，将农民工纳入现行城镇社会保障体系的成本和风险过大， 因此，主张建立相对独立的农民工社会保障体系。 第三种观点认为，应当对农民工这个概念进行细化，分类来解决农民工的 社会保险问题。华迎放( 2 0 0 5 ) 认为，农民工社会保险制度模式选择应适应不 同就业状况的亚群体的情况，具体来说，将建立稳定劳动关系的农民工纳入现 行城镇基本养老保险制度，对频繁流动的农民工的养老保险引入过渡性的办法， 实行账户模式，同时降低缴费标准，将本人的社会保障权益记入个人账户。樊 小刚( 2 0 0 4 ) 认为，对那些在城市中已经拥有比较稳定的工作和收入的流动人 口，他们的养老保险可以参照城镇职工的有关规定办理；而对那些工作和收入都 不太稳定的流动人口，可以考虑建立一种较为灵活的制度。叶琴美( 2 0 0 5 ) 认为 对拥有比较稳定的职业、相对固定的住所和单位且已在城镇居住达到规定年限 的农民工，应该考虑将他们纳入当地社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳办 法可以参照城镇职工的标准执行；对于无固定职业且流动性较大的农民工，则可 以设计一种过渡性的方案，如制定一定范围内不同档次的缴费率由农民工自愿 选择，同时规定凡雇用农民工的用人单位必须根据农民工所选择的缴费率缴纳 相应档次的基本养老保险费。 第四种观点认为，应将农民工纳入户籍所在地的农村基本养老保险体系中。 杨立雄( 2 0 0 3 ) 通过对“把农民工纳入城镇社会保障体系”和“另外建立新的农 民工社会保障制度 的可行性分析，指出这两种制度的设计都存在一定的缺陷， 至少就短期来说，这两种制度不可行的，并进一步指出，最可行的办法是把农 4 引言 民工纳入农村社会保障体系之中。蓝春娣、任保平( 2 0 0 4 ) 认为，农民工与纯粹的 农民不同，现行农村基本养老保险制度已不能满足农民工的需要，应根据农民工 的具体情况建立大范围内归农村基本养老保险体系管理而小范围内又有其特殊 性的基本养老保险制度。 关于农民工基本养老保险制度建立之初是否应实行中央统筹，也存在不同 的看法。一种观点认为，农民工基本养老保险建立之初就应当实行中央统筹。 卢驰文( 2 0 0 6 、2 0 0 5 ) 认为，养老保险的核心问题是基金的集中管理层次，是 资金的流动性问题，中央统筹才是解决农民工流动性的唯一理想办法。为了少 走弯路，可以现行的社保管理机构为依托，农民工社会保险金直接缴入全国统 一的社保账户，国家对农民工社会保险基金进行集中管理。以后农民工的缴费 比例逐渐提高，最后城镇职工和农民工的两套社保体系并轨。另一种观点认为， 在当前条件下，实行中央统筹的条件还不成熟。卢海元( 2 0 0 5 ) 认为，提高统 筹层次不只是一个简单的政治决策和决心的问题，也不只是个技术问题，没有 经济的发展，没有财力的增加，提高统筹层次的决策就缺乏经济支撑，就是一 种脱离实际、过于理想化的政治追求；通过财政承担和调节统筹所需资金在绝 大多数地区是难以实现的，实现全国范围内的社会统筹可能需要一个更漫长的 过程。 鼻。 综上所述，目前虽然国内外对于基本养老保险的理论研究相对已经比较成 熟，但是对于农民工这一特殊群体的基本养老保险问题的研究却才刚刚起步，而 且大多研究也还停留在较为粗浅的层面上。因此，在农民工基本养老保险这一新 的领域仍然存在许多深层次的问题没有得到很好的研究与解决。 三、研究思路 本文以农民工基本养老保险问题为研究主题，旨在进一步深化对农民工养 老保险制度的理论探索。文章认为解决农民工基本养老保险问题，并不一定要为 农民工建立单独的养老保险制度，而应该顺应劳动力市场一体化的趋势，通过完 善现行的城镇基本养老保险制度，将农民工纳入养老保险体系中来。 本文正文分为四部分。第一部分梳理有关农民工养老保险的一般理论，分 析了农民工养老保险的现状，并就建立农民工基本养老保险制度的必要性和重 5 我国农民- t 基本养老保险制度探讨 要意义作了阐述；第二部分则主要对各地农民工基本养老保险模式的优缺点进 行了比较分析；第三部分指出当前农民工养老保险面临着巨大的困境，并从二 元劳动力市场的视角剖析了困境产生的根源；最后，本文针对性地提出了建立和 完善农民工基本养老保险制度的政策建议。 四、研究的创新点与不足之处 本文对全国各地不同的农民工养老保险制度进行了完整系统的分类整理， 成为了本文的创新点。为解决农民工的养老保险问题，我国一些地方政府在因 地制宜的基础上纷纷出台适合本地区特点的农民工养老保险制度，但是理论界 目前还没有将各地区的不同制度进行准确、系统的归纳和分类。本文在搜集和 整理了大量资料的前提下，对各地不同政策进行了分类整理，创新地将各地出 台的政策分为城镇纳入型、综合保险型、独立运作型、灵活选择型等四种农民 工基本养老保险模式，并在文中分别给予了定义和评析。 本文采用文献分析法对如何建立和完善农民工基本养老保险制度作了理论 的分析，但缺乏对于农民工真实生活状态第一手的资料，也未对相关工作部门 进行深入访谈，因此研究缺乏实证性。关于如何针对农民工的群体特点，提出 切实可行的分步实施的政策方案和建立相应的管理体制，还有待于进一步深入 的探讨。 6 第一章农民工基本养老保险概述 第一章农民工基本养老保险概述 1 1 基本养老保险理论概述 老年，是人类正常生理过程的一个必经阶段，而老有所养、老有所终自古 以来就是人类社会的一种美好的愿望。老年人是社会的资深公民，他们是在完 成了国家、社会和家庭赋予给他们的物质资料再生产和人口再生产的责任后进 入老年阶段的。丧失劳动能力的老年人存在养老风险，基本养老保险就是政府 为帮助公民抵御“年老”风险而专门设计的一种保险类型。基本养老保险制度 在社会保障制度中的地位举足轻重，社会保险制度是社会保障制度的核心，基 本养老保险制度则位居社会保险五大制度之首，由此可见，基本养老保险制度 是一项非常重要的社会保障制度。 1 1 1 基本养老保险的概念与内涵 虽然基本养老保险的概念提出已久，但目前理论界对于基本养老保险的概 念尚没有统一且明确的定论，关于基本养老保险的定义主要有以下几个： ( 1 ) 基本养老保险是指国家根据劳动者的体质和劳动力资源状况，确定年 龄，允许劳动者在达到这个年龄界限时，作为年老丧失劳动能力，解除劳动义 务，完全或基本退出生产劳动或工作岗位时，由国家或社会给予一定的物质帮 助，保障劳动者晚年生活，使其老有所养的一种社会保险制度。 ( 2 ) 基本养老保险，是指劳动者在达到法定年龄退休后，从政府和社会得 到一定的补偿、物质帮助和服务的一项社会保险制度。 ( 3 ) 基本养老保险亦称国家基本养老保险，它是按国家统一政策规定强制 实施的为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。 ( 4 ) 基本养老保险又称为养老社会保险或社会养老保险，是指国家或社会 根据一定的法律法规，为解决劳动者在达到规定的解除劳动义务的年龄界限， 国齐海鹏，金双华，刘明慧社会保障 m 大连：东北财经大学出版社，2 0 0 0 1 4 4 圆张左己领导干部社会保障知识读本 m 北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 2 7 1 - 7 2 劳动和社会保障部网站h t t p ：, a 常m o l s s g o v c n ，1 9 9 8 - 0 8 - 1 6 7 我国农民工基本养老保险制度探讨 或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活需要而建立的一项社会保险 制度。 ( 5 ) 基本养老保险，是指劳动者在因年老或病残而丧失劳动能力的情况 下，退出劳动领域，定期领取生活费用的一种社会保险制度。 综合上述概念，笔者认为，所谓基本养老保险是指国家或政府根据人口预 期寿命、劳动力资源状况以及劳动者的健康状况，制定法定退休年龄等退休条 件，允许劳动者在达到法定退休条件时作为丧失劳动能力的老年人退出劳动生 产领域，符合领取养老金条件的由国家或政府为其提供一定的物质经济支持， 保障其基本生活需要的一种社会保险制度。因此，基本养老保险的概念主要包 括以下几层涵义： ( 1 ) 基本养老保险的责任主体是负有公共管理职责的国家或政府。 ( 2 ) 基本养老保险的受益主体是符合国家法定退休条件，符合领取养老金 条件的老年人。 ( 3 ) 基本养老保险的内容是国家或政府为符合条件的老年人提供一定的物 质经济支持。 ( 4 ) 基本养老保险的目的是保障老年人退出劳动领域后的基本生活需要。 ( 5 ) 基本养老保险的本质是一种社会保险制度。 1 1 2 基本养老保险的特征 作为一项重要的国家社会保险制度，基本养老保险具有以下特征： ( 1 ) 普遍性。基本养老保险是国家为帮助公民抵御年老风险而制定的一种 社会保险类型，因此基本养老保险应当覆盖全体公民，即每个社会成员都能够 平等的享受基本养老保险。 ( 2 ) 强制性。国家应通过立法明确规定符合条件的劳动者和用人单位参加 基本养老保险的权利和义务，增强基本养老保险的权威性和强制性，使凡应参 加社会基本养老保险的社会成员，无论是否愿意，都必须参加。 ( 3 ) 互济性。是指按照大数法则，在全社会范围内统一筹集和调剂基本养 国张运刚人口老龄化背景下的中国养老保险制度 m 成都：西南财经大学出版社，2 0 0 5 3 5 。王全兴劳动法 m 北京：法律i i j 版社，2 0 0 4 3 2 8 8 第一章农民工基本养老保险概述 老保险基金，依靠全社会的力量抵御和分散养老风险，增强抵御养老风险的能 力。一般说来，基本养老保险的覆盖范围愈广、统筹层次愈高，互济能力愈强， 抵御养老风险的能力也愈强。 ( 4 ) 保障水平的适度性。是指基本养老保险的保障水平应与经济社会发展 水平相适应，不能过低，也不能过高，即基本养老保险的整体水平要高于贫困 救济线和失业保险金的水平，低于社会平均工资和个人在职时的收入水平。 ( 5 ) 非盈利性。是指基本养老保险是国家或政府的公共事业管理机构经办 的，并不以盈利为目的。 ( 6 ) 待遇享受的长期性。是指符合退休条件和领取养老金条件的老年人退 休后可以长期享受基本养老保险待遇直至死亡。 1 2 农民工的界定及现状描述 1 2 1 农民工的界定与产生 ( 一) 农民工的界定 目前，理论界对农民工这一概念并没有做出明确的界定。 陆学艺认为，农村流动人口与农民工这两个概念经常被人们当作同义词交 替使用，但严格地说这两个概念并不相同：虽然农村流动人口中的绝大多数做 了农民工，但也有一些人做了个体户甚至成了企业家；同时还有农民“离土不 离乡 ，就地就村从事非农活动，他们其实也是广义的农民工。 李培林认为，“流动民工 的流动具有三重含义：一是在地域上从农村向城 市、从欠发达地区向较发达的地区流动；二是在职业上从农业向工商服务等非 农产业的流动；三是在阶层上从低收入农业劳动者阶层向其他收入较高的职业 阶层流动。 刘怀廉认为从农民工就业地域上看，农民工可分为两类：乡镇企业的农民 工和城市中的农民工。乡镇企业的农民工是指从农业中分化出来的“离土不离 。张左己领导干部社会保障知识读本 m 北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 2 7 3 国陆学艺当代中国社会流动 m 北京：社会科学文献出版社。2 0 0 4 李培林流动民工的社会网络和社会地位 j 社会学研究，1 9 9 6 ，4 9 我国农民工基本养老保险制度探讨 乡 的从事第二三产业的劳动人员，其身份是农民。他们或是在本村、乡镇的 企业里劳动，或是在附近城镇的工厂劳动。而城市中的农民工，也就是“进城 务工农民 是农民工中的一个典型群体。他们一年中的大部分时间，工作在城 市，生活在城市，在这一过程中演变成为一个特殊的群体，无法获得真实的城 市市民身份，不能取得城市户口，不能和城市职工同工同酬，不能享受城市市 民的各种福利待遇，这种弱势的“边缘人 身份使他们游离于城乡之间。 魏礼群等中国农民工问题研究总报告起草组认为，农民工是指户籍身份是 农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。狭 义的农民工，一般指跨地区外出的进城务工人员。广义的农民工既包括跨地区 外出的进城务工人员，也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。圆 参考上述观点，我们可以从以下四个层面去认识和界定农民工：一是职业， 农民工从事的是非农职业，或者以非农职业为主要职业，也就是说，他们的绝 大部分劳动时间花在非农活动上，他们的主要收入也来自非农劳动。二是制度 身份，尽管他们是非农从业者，但他们的户籍身份还是农民，与具有非农户籍 身份的人有着明显的身份差别。三是劳动关系，也就是说，农民工属于被雇佣 者，雇用他们的，可以是个体户、私营企业主或外企老板，也可以是国有单位 或集体单位。其他拥有农业户口身份、从事非农活动、但不被他人雇佣的人不 属于农民工，而应是个体工商户、私营企业主等。四是地域，即他们来自农村， 是农村人口。 为便于问题的研究，本文中的“农民工为狭义概念，即本文研究的农民 工仅指跨地区外出的进城务工人员，不包括在乡镇企业里从事劳动的农民，也 不包括无雇主雇佣、从事个体经营或自谋职业的农民。乡镇企业的工人从根本 上说是“离土不离乡”，而且大部分还具有农忙时务农，农闲时务工的兼业性质， 其社会养老保险制度和农村社会养老保险制度有着千丝万缕的联系，两者不能 根本分割开，所以在本文的讨论中将他们排除在外。农民在城市里从事个体工 商业与城市居民在城市里从事的个体工商业，也不存在根本性差别，而且现在 有些地方已经开始考虑将个体工商业纳入社会保障体系，在构建个体工商业者 刘怀廉中国农民工问题 m 北京：人民出版社，2 0 0 5 国务院研究室课题组中国农民工调研报告 m 北京：中国言实出版社，2 0 0 6 1 0 第一章农民工基奉养老保险概述 社会保障制度时完全可以不分城市居民和农民，应当将两者一并纳入，所以在 本文的研究中也将他们排除在外。 ( 二) 农民工的产生 从历史的角度来看，农民工是随着我国城乡经济体制改革的深化而产生并 发展壮大的群体。改革开放前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在严 格的户籍管理制度下，人口流动有着许多制度性障碍，未经许可而到城市就业 曾经被视为“盲流”、“投机倒把”，甚至被视为非法务工经商。改革开放以后， 伴随着高度集中的计划经济向社会主义市场经济的转轨和市场化改革的不断深 入，我国的产权制度、分配制度和社会管理体制都发生了根本性的变化。逐步 建立起的多种经济成分并存的经济结构，客观上形成了城市对劳动力的需求市 场；逐步放松的户籍管理制度为人口流入城市就业提供了可能，也促进了劳动 力的合理流动。1 9 8 4 年，国务院下发关于农民进入集镇落户问题的通知，。 使得以“离土不离乡，进厂不进城 为特征的乡镇企业获得了大发展。1 9 8 6 年， 国家允许农民进城务工经商，即农民既可离土又可离乡，从而使农村劳动力的 转移和流动进入了一个较快增长的时期。随着粮食和副食品票证供应的取消j 1 9 9 2 年出现了前所未有的打工潮，当年大约有4 0 0 0 多万农民工流入沿海和城 市打工。此后农民工越来越多，1 9 9 4 年约6 0 0 0 万，1 9 9 6 年约8 0 0 0 万，一到 2 0 0 2 年1 1 月，已超过9 0 0 0 万。根据中国农民工问题研究总报告起草组的 数据分析，2 0 0 4 年我国进城务工的农民工规模约为1 2 亿，如果加上在本乡镇 企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2 亿人。圆最近5 年的农民工数量每 年增加6 0 0 8 0 0 万人，且仍有继续扩大的趋势。农民工正成为产业工人的重要组 成部分，是我国经济建设中重要的生力军。 1 2 2 农民工群体的主要特征及现状 ( 一) 以青壮年劳动力为主男性居多 根据国家统计局农调队调查数据( 下文中如无特别说明，所引用的数据来源 均为国家统计局农调队历年调查数据) ，虽然近几年农民工的平均年龄略有增加 。黎翔我国农民t 留守青少年子女生存现状 m 北京：人民出版社，2 0 0 5 国务院研究室课题组中国农民工调研报告 m 北京：中国言实出版社，2 0 0 6 1 1 我国农民工基本养老保险制度探讨 的趋势，但农民工流动就业仍以青壮年劳动力为主，2 0 0 4 年农民工平均年龄为 2 9 岁，其中1 6 - 2 5 岁的占4 5 ，3 0 岁以内的仍占6 1 。从性别结构来看，农民工流 动就业以男性为主，2 0 0 4 年，农民工中男性所占比例为6 6 。 ( 二) 文化素质和接受技能培训的比例整体偏低 从文化程度看，2 0 0 4 年，在农民工流动就业人群中，文盲占2 ，小学文化程 度占1 6 ，初中文化程度占6 5 ，高中文化程度占1 2 ，中专及以上文化程度占5 。 初中以下文化程度所占比例高达8 3 ，说明农民工总体文化程度偏低的状况。从 技能培训情况看，接受过技能培训的占2 8 ，未接受过培训的占7 2 。 ( 三) 中西部地区为主要输出地东部地区为主要输入地，半数农民工跨省 流动 2 0 0 4 年，中西部地区农民工流动就业占全国农民工的比例为6 7 ：农民工 外出务工7 0 是在东部地区。原劳动和社会保障部2 0 0 5 年的快速调查也显示， 在东部省份就业的农民工占农民工总量的6 2 ，在中部省份就业的农民工占 2 0 ，在西部省份就业的农民工占1 8 。在外出农民工群体中，近半数是跨省流 动就业，而且规模逐年增加。跨省流动就业的农民工，从2 0 0 1 年的3 6 2 5 万增加 到2 0 0 4 年的6 0 0 0 万( 占全部外出农民工的5 0 ) 。 ( 四) 以从事制造业和建筑业为主服务行业成为吸纳农民工的重要渠道 国家统计局的调查表明，2 0 0 4 年外出务工的农村劳动力从事制造业的占 3 0 ，从事建筑业的占2 3 ，从事社会服务业的占1 0 ，从事住宿餐饮业的占7 ，从 事批发零售业的占5 。农民工在加工制造业中占6 8 ，在建筑业中接近8 0 ，在 第三产业的批发、零售、餐饮业中占5 2 以上。 ( 五) 外出就业时间延长，举家外出比重增大 农业部固定观察点数据显示，2 0 0 3 年全部外出劳动力中，外出时间3 个月以 内的占9 7 ，4 - 6 个月的占1 4 5 ，半年以上的占7 5 8 ，其中1 0 个月以上的常 年性外出占6 0 2 。农民工流动就业形式已由过去的个体流动为主逐渐演变成 现今的家庭式流动和个体流动并存。2 0 0 4 年农民工举家外迁的有2 4 7 0 万人，比 2 0 0 3 年增长1 6 ，约占农村外出人口的2 0 9 。 ( 六) 以非正规就业为主，劳动关系较为松散，工作缺乏稳定性 农民工多从事相对苦、累、脏、险的工作，以非正规就业为主，正规就业 1 2 第一章农民工基本养老保险概述 形式不足1 0 。他们与用人单位的劳动关系一般较为松散，相当一部分农民工 并没有与用人单位签订正式的劳动合同。据劳动保障部2 0 0 4 年4 月在全国4 0 个城市的抽样调查，农民工中签订劳动合同的占1 2 5 ，平均合同期限是1 5 9 3 个月。农民工的就业呈现极大的流动性，据农业部调查，4 0 的农民工没有固定工 作，平均就业8 9 个月，3 个月以上的占1 1 3 ，4 6 个月的占1 6 3 ，6 一1 0 个 月的占7 3 3 ，1 0 个月以上的占7 8 。 ( 七) 工资水平普遍低下，欠薪现象依然存在 一些企业主往往把最低工资标准当作实际支付给农民工的工资标准。据湖 南、四川和河南三省的抽样调查，农民工月实际劳动时间超过城镇职工的5 0 ， 但月平均收入不到城镇职工平均工资的6 0 ，实际劳动小时工资只相当于城镇 职工的1 4 。农民工不仅工资收入水平低，而且还经常被拖欠。据国家统计局 2 0 0 4 年抽样调查，仍有1 0 的农民工人均被拖欠工资7 个月。 ： ( 八) 劳动安全卫生条件较差，超时间、超强度劳动现象非常普遍 农民工集中在劳动环境差、危险性高的劳动岗位，尤其是城里人不愿干的 建筑施工作业、井下采掘、有毒有害、餐饮服务、环卫清洁等工作。而且，许 多企业使用缺乏防护措施的旧机器，噪音、粉尘、有毒气体严重超标，又不配 备必需的安全防护设施和劳保用品，对农民工不进行必要的安全培训，致使其 发生职业病和工伤事故的比例高。据国家安全生产监督管理局统计，全国每年 因工伤致残人员近7 0 万。其中农民工占大多数。仅2 0 0 4 年1 月至4 月，全 国煤矿发生伤亡事故1 0 9 3 起，死亡1 5 8 9 人，死伤的主要是农民工，全国建 筑行业共发生安全生产事故5 8 6 起，死亡6 0 5 人，建筑施工安全事故中受伤 害的9 0 是农民工。从劳动状况看，农民工的劳动强度高，工作时间长。据国 家统计局2 0 0 4 年所作的典型调查，农民工日工作时间1 1 个小时，每月工作时 间超过2 6 天。7 6o 0 的农民工在节假日加班未享受过加班工资。有些企业甚至通 过扣留部分工资做押金，强迫农民工加班加点。 ( 九) 在企业福利、住房补助、子女上学等权利方面与城市居民相比少之 又少 首先，农民工基本上不存在企业福利。节假日农民工不但不能享受与城市 平禾双重劳动标准困扰农民工 j 特别策划，2 0 0 5 ，4 1 3 我国农民工基本养老保险制度探讨 居民相同的经济或物质补偿，还要与平时一样干活，甚至不按单位的要求加班 还会作旷工处理。其次，没有住房补助。建筑工人工作强度大，流动性较大， 大多住