利益集团在公共政策制定中的地位和作用.doc

利益集团在公共政策制定中的地位和作用【摘要】公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。然而，为了在公共政策的决策制定中，体现自己的利益主张，利益集团使用各种途径和方法向政府施加影响，进行非选举性的鼓动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变。本文主要分析中国利益集团在公共政策制定中的地位和作用，并探索如何实现科学发展的公共政策制定之路。【关键词】利益集团；公共政策；利益表达；科学发展【Abstract】 Interest groups in public policy formulation in their own interests tends to influence government policies.This paper mainly analyses the interest group in public policy formulation of position and function, and explores how to realize scientific development road of the public policy formulation. 【Key words】Interest groups；Pub lic policy；Interests expression；The scientific development随着政府对各种法律和政策的制定越来越细化，社会矛盾的进一步凸现，每个公共政策的出台几乎都涉及到社会上不同人的利益。由此，利益集团开始越来越多地使用各种途径和方法向政府施加影响，以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中，体现自己的利益主张。本文拟从分析中国当代利益集团现状及特征着手，重点分析中国利益集团在公共政策制定中的地位和作用，并在此基础上探索如何实现科学发展的公共政策制定之路。一、利益集团的概念利益集团的存在是一种由来已久的政治现象，这一概念最早出现于政治学领域，后又被经济学、社会学等学科广泛使用，但迄今为止，学术界就利益集团的内涵还未达成统一的界定。在利益集团的内涵界定中，有几位学者的观点得到了多数人的认同。美国人詹姆斯麦迪逊被公认为是研究利益集团的“第一个重要的美国理论家”，他把利益集团界定为“为了某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民，不管他们所占全部公民的多数或少数，而他们的利益是损害其他公民的权利和社会的永久的和总的利益”。在他看来，利益集团作为局部利益是同公共利益相悖的，对其他公民的权利是有害的。与之相反，同为美国人的阿瑟本特利和戴维杜鲁门却对利益集团作出了不同的界定，阿瑟本特利将利益集团看作是政治生活的一种客观现象，并首次提出了有关政府过程研究的团体理论，认为利益集团是政治生活的“原材料”，社会是集团的复杂组合，政治过程是集团利益互动的结果。戴维杜鲁门认为“利益集团是一个持有共同态度的群体，它通过影响政府而向社会中其他群体提出一定的利益要求或其他声明”。90年代以来，我国学者在借鉴国外理论的基础上，通过进一步研究，对利益集团赋予了更为具体的解释。较为著名的是政治学家李景鹏先生对利益集团的界定：第一，利益集团是一个群体；第二，这个群体必须形成一定的组织；第三，这个有组织的群体必须有明确具体的利益要求，但这个利益要求都不能以寻求掌握政权为目标；第四，利益集团的表达对象是政府。因此，我们不难得出一个结论，所谓利益集团从大体上说就是：“向政府表达明确利益要求的有组织的群体。”综上所诉，本人认为，所谓利益集团，就是社会地位大体相似，且有共同利益需求的人集合在一起形成的团体，他们通过与政府和其他相似群体博弈，从而使本集团利益实现最大化。二、中国利益集团的类型及特征上世纪90年代中期后，随着社会财富的倍增，中国日益形成一些利益集团，按照利益需求不同，可分为公务员、垄断国企、商会社团、外资企业等等，其中尤以垄断行业利益集团、政府部门利益集团、官商勾结利益集团和身份血缘利益集团为典型代表。（一）垄断行业利益集团我国的垄断行业多为垄断国企，如石油行业的中国石油、中国石化；电力行业的中国电网；通讯行业的中国电信、中国移动、中国联通；邮政行业的中国邮政等等。不同于成熟市场经济国家的垄断行业，我国的垄断行业都有行政背景。成熟市场经济国家是靠市场力量自发形成垄断，是所谓的大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米，优胜劣汰的结果，是一种自然垄断，其背后没有行政力量的支持，并在国家的干预下实行反垄断。而在我国，行业垄断的背后都有着行政主管部门，而且是行政权力保护着垄断行业的垄断利益。此类利益集团的特征是：这些垄断行业不仅千方百计地不让其它社会资本进入，就连招工有的也只招企业员工子弟。行业进入标准的全国性文件都是由他们自己起草。他们自觉不自觉地以国家政策的方式保护自己行业的利益，把部门利益法制化，已经形成了一个独特的、甚至世袭的、阻碍社会收入分配科学和公平的独特的利益群体。（二）政府部门利益集团在理论上，公共利益属于全社会，政府及其部门代表全社会公民行使公共权力以实现公共利益，政府部门是为着公共目的而存在的，政府部门没有自己的特殊利益，部门利益就是公共利益。但在实际运行过程中，政府部门在公共目的的背后隐藏着对自身利益的追求，只有当政府部门以公共利益为最高行政准则的时候，政府部门的利益才可能与公共利益相一致。在我国，政府部门是公职人员的结合体，公职人员的个人福利水平与部门利益密切相关。由此，部门利益在内部表现为利益共享，公职人员结成了一个紧密的利益共同体。为了实现个人利益的最大化，他们也必将推动部门利益的最大化。这时，政府的性质就会发生变化，不再是公共权力的承载机构，而是一个特殊利益集团谋取私利，是危害社会和公众利益的工具。此类利益集团的特征是：受制于特定的行政管理体制，其利益是政府部门作为一个整体与社会公共利益发生矛盾时所表现出来的集团利益，隐蔽性较强。集团的内部人员都是政府部门利益的受益人，他们会全力支持对部门利益有利的事，共同反对不利于部门利益的事。（三）官商勾结利益集团在我国，政府部门的设置还带有很浓厚的计划经济特点，在国务院设置下，还有许多以行业和产业为基础的主管部门，如主管铁路的铁道部，主管通讯和邮政的信息产业部等。很大程度上，各行业内部事情基本都是国家主管部委说了算，国务院只是简单的统筹协调。在市场经济的今天，这些行业主管部门往往演变成为该行业的利益代表。但和政府部门利益集团不同，他们的利益仅仅局限在行业内部，不具有普遍性，很容易被其他行业部门所攻击。他们往往通过扶持制定企业，大份额占有行业市场，并通过入股分红、订单回扣、行贿受贿等方式实现利益获取。此类利益集团的特征是：官商勾结利益集团不具有组织性，是非制度化、非机构化的非组织化利益集团。常因主管政府领导调整和企业发展方向转型而变动，且利益双方互相利用、互相提防，不具有组织性，其密切程度较低。（四）身份血缘利益集团身份不平等固化通常也会制造一批利益集团，他们因担心权利被稀释，而反对改革。这类人平庸而恶，如城乡二元户籍制度制造的阻挠户籍改革的市民利益集团 、左右养老保险改革的公务员利益集团和事业单位利益集团等。他们没有组成社团的动力、能力、财力和相应的法律支持，所掌握的经济资源大规模转换为政治资源的可能性很小，几乎没有话语权。其权利受到侵犯时，很少采取集体行动，除非其群体性生存受到极大威胁。总体来说，他们在阶级现实和阶级意识方面都还处于一种碎片化的状态，基本上是一个“被遗忘的利益集团”。此类利益集团的特征是：因为具体的特定利益而临时形成，来得快也去得快，他们既是社会弱势群体，更是政治弱势群体，其政治权利常被排斥，还不时受到政治权力的侵犯。三、中国利益集团对公共政策制定的影响利益集团在公共政策制定过程中常常通过借助个人关系网络直接向相关决策者施压、游说贿赂相关决策者、甚至采取暴力行动来影响公共政策的制定，以此达到保护或增加自身利益的目的。按照利益集团对公共政策制定主体的影响强度来区别，我们可以将他们分为强势利益集团、普通利益集团和弱势利益集团。（一）强势利益集团。强势利益集团往往和政府有着千丝万缕的联系，他们能通过直接要求、舆论施压、人心收买、行贿受贿等多种渠道影响公共政策的制定。一是直接向政策制定主体施压。强势利益集团会利用自身资源，培养集团精英或网罗代言人，并通过集团精英人物和代言人（一般是人大代表、政协委员）以提案的形式发表利益集团的意见，以此对制定公共政策主体的政府施加影响。二是通过媒体制造舆论。通过采取施压性的集体行动吸引新闻媒体参与报道，以此争取更多的民众目光，形成社会舆论，从而影响公共政策制定；三是给予民众一定好处收买人心。通过向部分群众提供一定的好处和利益，以达到树立集团公益形象、正义形象的目的，从而骗取民众信任，支持其对政府施压，以影响公共政策制定。四是行贿政策制定者。通过直接向公共政策制定主体的主管部门及其领导行贿，使其和利益集团达成利益链接，从而达到干预政府行为的作用。（二）普通利益集团。和强势利益集团相比，普通利益集团往往表现为组织性不强、自身资源不雄厚、对公共政策制定的影响效果不明显。他们普遍采取公开运动和和平示威两种方式向政府施压。一是公开运动。普通利益集团通过电视、报社、网络等社会媒体发表公开声明、召开新闻发布会、张贴标语等公开运动形式，制造社会公共舆论，争取人民群众的认同，以此向政府施压。二是和平示威。通过静坐、游行、召开群众大会等方式向政府表示抗议。这类活动当抗议人数多，支持者众，影响极广时，往往能形成压力，促使政府对公共政策进行完善和修改。 （三）弱势利益集团。弱势利益集团的利益表达渠道相对来说更加缺乏，由于没有经济支持，他们普遍采取集体上访、非法集会游行、围堵和冲击党政机关，甚至采取非法暴力手段，以求对政府的公共政策产生影响，迫使政府让步。和前两者相比，弱势利益集团很难对公共政策制定产生影响，且经常因触犯法律被公共政策制定主体打压。四、利益集团对我国公共政策制定的利弊在当代中国，政府在政策制定过程中仍然具有压倒一切的重要性，利益集团的政策参与是在政府绝对主导下展开活动的。利益集团通过其特定的利益表达方式，可以有效地澄清并表达社会公众的利益诉求，有助于公共政策制定的平衡性、有助于推动公共政策制定的民主化和科学化进程，有利于对政府制定公共政策权力的监督，然而利益集团在影响公共政策制定的过程中，也存在影响社会公平、妨碍政策制定、削弱政府权威等弊病，如何处理好这一关系，正是政府迫切需要解决地。（一）利益集团影响公共政策制定的积极面一是有助于公共政策制定的平衡性。利益集团可以通过提出自己的合理性建议和意见,为公共政策制定主体提供更为实际的方案，有效地解决实际政策问题,从而提高政府绩效。二是有利于公共政策制定的科学化与民主化。利益集团的利益表达可以为决策机构提供充足的信息,弥补政府决策的有限性和局限性，使得公共政策的制定能够综合全面的考虑和权衡多方利益。三是有利于对政府制定公共政策权力的监督。利益集团之间的竞争博弈,可以促使政府按照相对公平的原则来制定和执行公共政策,对政府及其工作人员执行法律和政策的情况,起着政治监督的作用。（二）利益集团影响公共政策制定的消极面一是影响社会公平。现阶段，我国利益集团强弱分化严重，破坏了公共政策的公共性与正义性,使得社会整体利益受到损害，弱势群体利益受到忽视。二是妨碍政策制定。利益集团为了本集团的利益,提供给决策者的信息难免有偏见和不实,对公共政策的制定与执行起到极大的不良后果。严重地妨害了整个政治生活健康有续的发展。三是削弱政府权威。由于强势利益集团的影响,使得公共政策主体受制于利益集团的行动与反应,决策具有明显的利益导向，失去了应有的政府权威,使得公共政策在目标群体中难以得到顺利制定和实施,从而削弱了政府权威。五、正确引导与利用利益集团的几点建议利益集团对公共政策制定的影响不可忽视，作为公共政策制定的主体，政府应该认真分析利益集团对公共政策制定影响的程度，客观认识其利弊关系，采取有效措施，使利益集团能够更好的服务经济社会建设。一是加强同弱势群体的沟通,实现公共政策制定的民主化。利益集团之间的竞争有利于实现公共政策制定与执行的公平公正，但在公共政策的制定过程中,强势的利益集团可以通过各种渠道去对政策制定主体施加影响,以使政策制定符合他们的利益,却使弱势群体失去了对自身利益诉求的渠道，这种竞争不仅不能体现公共政策的公平价值，反而会导致政策倾向于强势利益集团，使得弱势群体处于更加弱势的恶性循环中。如果政府能够主动与弱势群体沟通,把他们的问题纳入政策议程,就能推进公共政策制定的科学与民主。二是调适利益集团之间的相互关系，实现实现公共政策制定的均衡化。现如今，国家权力逐渐趋于多元化,政府不可能再垄断公共政策的决策权,每一项重大政策的出台都反映了不同利益集团的利益诉求。利益集团为了实现其组织意图，往往相互攻击，互相影响，无形中增加了公共政策的执行力度。既然利益和矛盾不可能消除,那么政府就应该针对利益集团间的利益矛盾和冲突特点进行有效的沟通调适，构建有效的利益协调机制，并