（经济法学专业论文）食品安全监管法制研究.pdf

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, a l d o o dg u ! o a g , u e a e n gp u e , ( d j e s p 0 0 2a q la o j o u ! la s u 0 3 a pp ! i o s 它a u ! l o n a l s u o o a l q ! s s o ds eu o o ss el i u o ! l e l n g a a p u us t a e i 正a o l e l n g a a , ( d j e sp o o jg u t d a j a a d s a ! l ! i ! q ! s u o d s 甜u o t s i a a d n s a i l lg u ! j ! a e l oa a q l a n , i s l u a p ! a u ! 石l 钳它sp o o jl i n 0 1 a a sg u ! l e u ! m ! l ap u eg u l l u a a a j d o lu o ! m q ! a l u o oo r i o l i l t u p l e mj o a s o d m d a mu ! u 0 1 s i a j a d n l ix l a 3 e sp o o j s l o o a l i s e a ga q l i os u o ! l ! p u o o9 ma 0 3q a a e a s a aj os l o lg u ! o pa o l j ea l o d a ea mo l ! a m o lo o u o t ；i a d x ov o ml e n l a ea q la u ! q m o ai l i m s ! u e q o a mu o i 1 i t m o d n l io d l o a d sa m p u em a l s , ( 1 iu o i s i a i o d n sa q lj og u ! u u o j a aa m t u a l l i , ( 1 il e g a la q lj og u ! l o a g a a da m l d a a u o ou 0 1 s i a j a d n s 天1 a j e sp o o la 町j od m a l ia q lm o j js a a i a 0 u 0 0p u es a a o l d x a a l o ! l a es ! i ；i l l i a l a l u n o ap a a u e a p el b j 3 a a su 1 a o u o ! a a d x au o i 1 i i a j a d n l i 天l 町sp o o j a i i la 0 3s ! s 工i b u 留a q lu op o s e f l e u ! q du 1 u o i 1 i i a j o d n l i l a j e sp o o ja q lj ou o ! l e n l ! s ：l u a i t n op u 芭a o ! i o e a da i l ls a q ! a o l i a pl s j ua l o ! 1 ms l q 工m o l s 天su o ! s l a a o d n so q l g u l z ! i e u o p , 它ap u e m 它1 天，o j e sp o o d g u g o a j a a dj os 3 1 a3 q ，m o a 3u 0 1 1 i i a 1 0 d n s 1 a j e l ip 0 0 2a q l3 0m a l s x sl e g a la i l l i ou o ! i o n a l l i u o oa q ls a q l a o l i a pa a d e dl i ! q 工 p a l e a o u u ! p u ep a u a q l g u a a l l ia qo lp a a us o i n s e o i mp u es m s ! u e q o o m g u ! i o l l u o u i3 m l i a p ! l i a qp u e p a a o a d m ! a qo lp a a us m 它ip u et u a l s , g s 天a o l e l n g a a 天1 a 3 e sp o o ja q l o l e d ! o l l a e do ls p a a u 左d ! o o l ia l o q ma q l , ( i a l i o i o a l e a o d o o a p u ea l e u ! p a o o a0 1p o a us l u a m l a e d a p 天a o l e l n g o al i r l 0 1 i e a l u a m a a a o j u am 它i o l u o l l e l s l g a li i i o 町l d a o u o ou o i s t a j o d n so u d u a ! o l ia q lo la a a q p eo lp a o u3 m x l a 3 e s p o o j0 i i l s u 00 2 , m a l l i , g sp a l e a l l d m o o 它s ! u o d e l n g o a d 3 e sp o o j u o ! l e l n g a aa m i o 觚a ! al e a ! d e a da n op u es a l j l u n o op a d o l a a a pj oa o u o i j o d x aa 町m o a ji ；u l a a s 。s n 0 1 1 0 s 血抓l i ! u o ! l e n l ! l i 五i l a n o a l ip o o jp u e 天i s s a l p u au 1 a g a a m al i l u a p l o u ! 天d j e l ip o o j s a e a , ( 1 u 0 0 0 2u i 。工1 a j e sp 0 0 2g u ! l o a j j 它s a o l a e jo i o i u p u eo i o i u a i ba a a q l 工1 a ! o o sp u e 工m o u o o aa i i lj ol u a m d o l a a ps n o n u d u o aa q lm ! m t a a a 觚o h l i a a l is , a l d o o d3 0 i o j e sp u eq l l e o q3 i i lg u l l o a l o a da 0 3 左t o l l i ! qu ! a o l d e q o 气 a u 它u o d op u e m a l s 左l iu o ! l e l n g o aa u u a p u o ! l i ! a a a d n s 五i 钳它sp 0 0 2j om a l s 工l i 西南科技大学硕士研究生学位论文 i i i 目录 绪 仑1 第一章食品安全监管概述2 一、食品安全与食品安全监管2 ( 一) 食品安全与食品安全监管的概念2 ( 二) 从“食品卫生到“食品安全”2 ( 三) 食品安全监管的特征3 二、我国食品安全监管现状4 ( 一) 现行监管体制及机构职能设置4 ( 二) 食品安全监管法律概况6 三、我国食品安全监管存在的问题7 ( 一) 监管体制未理顺7 ( 二) 法律体系不完善9 第二章国际食品安全监管经验及启示12 一、美国食品安全监管模式12 ( 一) 监管机构12 ( 二) 法律体系12 ( 三) 监管特点13 二、欧盟食品安全监管模式1 4 ( 一) 监管机构14 ( 二) 法律体系15 ( 三) 监管特点15 三、日本模式18 ( 一) 监管机构18 ( 二) 法律体系19 ( 三) 监管特点19 四、对我国食品安全监管的经验和启示2 0 ( 一) 监管经验2 0 西南科技大学硕士研究生学位论文 i v ( 二) 对我国的启示2 2 第三章坚持科学的食品安全监管理念2 4 一、法治监管理念2 4 二、全程监管理念2 5 三、大社会监管理念2 6 四、责任监管理念2 7 五、人本监管理念2 9 第四章食品安全监管法制体系的构建3 1 一、完善食品安全监管相关法律制度3 1 ( 一) 健全部门规章和地方性法规3 1 ( 二) 完善各项具体监管制度3 1 ( 三) 完善监管主体的行政组织法体系3 2 ( 四) 完善对监管主体的法律责任追究制度3 2 二、理顺食品安全监管体制的构想3 3 ( 一) 探索渐进式分类统一的监管模式3 3 ( 二) 建立相对集中统一的食品安全监管体制3 4 ( 三) 加快大部制机构改革进程3 5 三、健全食品安全综合监管机制3 6 ( 一) 强化综合监管的内部协调机制3 6 ( 二) 健全综合监管的外部运行机制3 7 结论4 0 参考文献4 1 致谢”4 5 攻读硕士学位期间发表的学术论文及研究成果4 6 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 页 绪论 食品是人类生存和发展的基础，食品安全直接关系着人民群众生命健康 和安全，涉及到人民群众最根本的利益。近年来，以“三聚氰胺 事件为代 表的重大食品安全事故，暴露出我国食品安全的重重隐患和危机。保障食品 安全，成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一项重要内 容。 建国以来，我国食品安全监管体制总体上经历了三个阶段。第一阶段自 建国至2 0 世纪8 0 年代中期，食品安全监督管理主要由卫生部门负责，这一 阶段为集中监管阶段；第二阶段自2 0 世纪8 0 年代后期到2 1 世纪初，我国食 品安全监管机构发展为农业、质检、工商、卫生等十几个部门，食品安全处 于分散监管阶段；第三阶段自2 0 0 3 年至2 0 0 9 年6 月。2 0 0 3 年，国务院决 定，由新组建的国家食品药品监督管理局承担食品安全管理的综合监督、组 织协调和依法组织开展重大事故查处的职责职能。2 0 0 4 年，国务院关于 进一步加强食品安全工作的决定再次对我国食品安全监管体制做出了重大 调整，分别由农业、质检、工商、卫生等四个部门分别负责初级农产品生产、 食品生产加工、食品流通、餐饮业和食堂等消费环节的监管。至此，我国形 成了“分段监管为主、品种监管为辅”、“综合监督与具体监管相结合 的食 品安全监管体制。 2 0 0 9 年2 月2 8 日，第十一届全国人大常委会第七次会议通过了中华 人民共和国食品安全法( 以下简称食品安全法) 。同年7 月8 日，国务 院第7 3 次常务会议通过了中华人民共和国食品安全法实施条例( 以下简 称实施条例) 。食品安全法和实施条例的颁布实施，进一步完善 了我国食品安全监管法制，也进一步理顺了监管体制，为保障我国公众的生 命健康和安全揭开了历史新篇章。 然而，近期发生的几起食品安全事件( 如“毒奶粉重出江湖”案) 告诉 我们，我国食品安全形势依然严峻，现行监管体制难以从根本上解决食品安 全问题，食品安全监管法制建设道路需要更多有益的探索。笔者结合当前食 品安全监管现状，通过参与基层食品安全执法工作并深入实地调研，撰写这 篇文章。 西南科技大学硕士研究生学位论文第2 页 第一章食品安全监管概述 近年来，我国食品安全事件频发，“苏丹红辣酱 、瘦肉精、地沟油， 特别是“三鹿 奶粉事件，使我国的食品安全达到了令人谈“食 色变的地 步。根据卫生部的报告统计，2 0 0 3 年至2 0 0 9 年，我国共发生重大食品安全 事件2 5 9 8 起，3 8 万余人中毒，1 4 8 7 人死亡，造成直接经济损失超过2 亿元。 另据商务部有关我国流通领域食品安全状况的调查报告显示，尽管目前 食品安全状况逐年好转，但食品安全领域仍存在成分超标、法律法规缺失、 检测及环保体系不健全等问题，消费者对任何一类食品安全性的信任度均低 于5 0 ，人们的饮食信心不断地遭受沉重打击。笔者认为，我国食品安全的 法治化还需要不断向前推进，我国的食品安全法制体系还需要不断完善。 一、食品安全与食品安全监管 ( 一) 食品安全与食品安全监管的概念 食品是人类生存和发展的基础，食品安全关系到人的生命健康和安全。 我国于2 0 0 9 年6 月1 日新颁布的食品安全法将食品安全定义为：食品 无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性 或者慢性危害。对于食品安全监管的概念，不同的国际组织在不同文献中 有不同的表述，国内外专家学者也有不同的认识。世界卫生组织( w h o ) 和 联合国粮农组织将食品安全监管定义为：“由国家或地方政府机构实施的强 制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工直到 销售的过程中食品安全、完整并适于人类食用，同时按照法律规定诚实而准 确地贴上标签 。另有观点认为，食品安全监管是指国家职能部门对食品生 产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。具体是负责食品生产加工、 流通环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市 场准入制度；查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。圆笔者认为， 食品安全监管在实践中就是对食品安全和质量进行预防、监测和检查执法。 ( 二) 从“食品卫生 到“食品安全 食品安全的提出，不是对食品卫生内涵和外延的简单调整，而是食品安 m 中华人民共和国食品安全法第九十九条。 o 王海彦。食品安全监管，安徽人民出版社2 0 0 7 年版，第l l 页 西南科技大学硕士研究生学位论文第3 页 全治理理念和监管模式的变革，意味着我国对保障人民群众的饮食卫生和安 全有了更广泛和有效的探索。食品安全法的颁布实施具有非常重要的 价值和意义。首先，体现了全局性。食品安全包括了食品生产、经营、消费 等多个环节和多种要素，涵盖了食品企业、监管部门、中介机构等多个单位 和部门，可以克服目前部门立法或者环节立法的缺陷，构建环节紧密、要素 齐全的食品安全保障体系；其次，凸显了科学性。从目前国际社会来看，食 品卫生法与传统的社会治理相联系，突出政府许可和处罚，属于第一代食 品保障法。而食品安全法则与现代社会治理相联系，以科学的风险评估 为基点，兼顾行政许可与行政指导，政府宏观监管与企业微观保障，属于第 二代食品保障法；再次，强调了统一性。目前，我国基本上确立了以分段监 管为主，品种监管为辅的食品安全综合监管体制。以食品安全统一各环节、 各部门的准入条件、标准内容等，可以避免在同一环节对同一企业进行卫生、 质量等多要素的重复监管。由“食品安全 取代“食品卫生 ，仅仅两个字 的改变，表明了我国从观念到监管模式的转变。 ( 三) 食品安全监管的特征 根据世界卫生组织( w h o ) 和联合国粮农组织对食品安全监管的定义，对 食品安全监管的研究需要明确以下几项内容：监管的主体一一谁来监管，监 管的依据一一依据何种法律法规监管，监管的措施与手段一一如何监管，监 管的效率一一能不能保证食品安全。可见，食品安全监管应该具有以下特征： 1 、法定性 第一、监管主体和职责具有法定性。食品安全法第四条明确规定： 卫生部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标 准制定、食品安全信息公布、食品检验机构资质认定条件和检验规范的制定， 组织查处食品安全重大事故；质检、工商、食品药品监管部门分别对食品生 产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；农业部门主要依据农产品质量 安全法的规定进行监管。第二、监管依据具有法定性。国家自2 0 0 4 年“阜 阳劣质奶粉事件”开始，就陆续相应出台了关于进一步加强食品安全监管 工作的意见，国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定等政 策和法规。2 0 0 9 年2 月2 8 日最终审议通过的食品安全法，标志着食品 安全监管有了更高的法律地位。第三、监管手段和措施具有法定性。不管是 刘文学： 食品安全：监管理念之变，中国人大出版社2 0 0 9 年版，第3 4 3 5 页 西南科技大学硕士研究生学位论文第4 页 负责食品安全监管的国家部委还是地方政府或基层监管部门，任何监管主体 的监管措施和手段都在食品安全法和食品安全法实施条例中有着明 确的规定。 2 、综合协调性 首先，各监管部门之间具有配合和协调性。食品安全法确立了分段 监管的模式。毋庸置疑，要真正将这个涉及到多方面、多部门、多种技术类 型的监管任务落到实处，真正做到全程覆盖、无缝衔接，必须依靠各部门之 间的紧密配合和协作；其次，各部门的合作和配合需要权威、高效、统一的 指挥和协调。因此，食品安全法中第四条和第五条确立了这种协调机制。 比如，食品安全法规定，国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国 务院规定，具体职责为：分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全 工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。 3 、复杂性 一方面，食品安全问题具有广泛性。伴随经济全球化、贸易自由化发展， 一国生产的食品很容易就可以迅速销往其他国家，食品安全问题已经跨越了 国境、超越了洲际，成为全球性的共同问题。另一方面，导致食品安全问题 产生的原因具有复杂性。从种植养殖、生产加工、运输流通到餐饮消费的各 个环节，从新资源、新品种、新材料到新技术的各个方面都与食品安全息息 相关。随着新的食品资源的不断开发，食品品种的不断增加、生产规模的不 断扩大，加工、贮藏、运输等环节的增多，消费方式的多样化，导致食品安 全问题层出不穷。另外，我国食品安全监管采取分段监管模式，要真正做到 全程监管，无缝衔接，无疑也为监管工作增添了复杂性。 我国食品安全监管现状 ( 一) 监管体制及机构职能设置 目前，我国食品安全监管体制仍属于“分段监管为主、品种监管为辅” 的综合协调监管模式。按照食品安全法第二条的规定：供食用的源于农 业的初级产品( 以下称食用农产品) 的质量安全管理，遵守中华人民共和国 农产品质量安全法的规定。即，农业部门负责对初级农产品的监管。第四 条规定：国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫 西南科技大学硕士研究生学位论文第5 页 生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全 标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的 制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家 食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食 品流通、餐饮服务活动实施监督管理。( 监管体制、职能设置和监管依据 见下图1 、图2 ) 国务院 ( 食品安全委员会) 上 卫生部门 彳合f 农业部门质监部门工商部门食品药品监管部门 ( 初级农产品)( 生产环节)( 流通环节)( 餐饮环节) 图1 主要监管部门主要法律依据具体职能职责 国家卫生部食品安全法( 1 ) 负责提出食品生产、流通环节的 卫生规范和条件，纳入食品生产、流通 许可的条件；( 2 ) 综合协调食品安全、 组织查处食品安全重大事故。 国家质检总局食品安全( 1 ) 负责食品生产加工环节的监管；( 2 ) 法、进出口商组织实施进出口食品的监督管理；( 3 ) 品检疫法、产统一管理、监督和综合协调全国标准化 品质量法工作。 国家工商总局食品安全( 1 ) 负责流通环节中的食品安全监管； 法、反不正当( 2 ) 规范市场秩序的规章制度和具体措 竞争法、消费施、办法，依法组织各类市场经营秩序 者权益保护法的规范管理。 国家食品药品食品安全法( 1 ) 负责餐饮业、食堂餐饮环节的食品 监督管理局安全监管；( 2 ) 实施保健食品、化妆品 卫生监督管理；( 3 ) 实施食品卫生许可。 国家农业部食品安全( 1 ) 负责初级农产品生产环节的监管； 法、农产品质( 2 ) 实施农业各产业产品及绿色食品的 量安全法、农质量监督、认证和农业植物新品种的保 业法 护工作。 图2 中华人民共和国食品安全法 第2 条。第4 条 西南科技大学硕士研究生学位论文第6 页 ( 二) 食品安全监管法律概况 1 、基本法律框架 我国食品安全法律体系主要包括法律、行政法规、地方性法规和部门规 章和涉及食品安全的司法解释。从总体上看，已初步建立起食品安全法律体 系的基本框架。 ( 1 ) 法律 我国现行的食品安全保障法律有2 0 余部，主要包括食品安全法、产 品质量法、农业法、消费者权益保护法和中华人民共和国刑法等。 这些法律在我国食品安全保障的法律体系中居于主导地位，规定和调整食品 安全的根本性和基本性问题，在保障我国食品安全的法律体系中发挥主导作 用。 ( 2 ) 行政法规 我国现行的食品安全保障的行政法规主要包括食品生产加工企业质量 安全监督管理办法、兽药管理条例、农药管理条例、新资源食品卫生 管理办法等。涉及食品安全综合监管的行政法规还有：国务院关于加强 食品等产品安全监督管理的特别规定，乳品质量安全监督管理条例。这 些行政法规内容较广泛，所涉及的保障面较具体，在保障我国食品的安全方 面起着重要作用。 ( 3 ) 部门规章和地方性法规 我国现行的食品安全保障的部门规章主要有：商务部和财政部2 0 0 7 年 9 月起发布的中央储备肉管理办法；农业部发布的食用菌菌种管理办 法、农产品包装和标识管理办法；国家质量监督检验检疫总局发布的食 品召回管理规定；商务部发布的生猪屠宰管理条例实施办法等。此外， 各地地方人大和政府还制定了有关食品安全的地方性法规和规章。如，北京 市自2 0 0 8 年起施行的北京市食品安全条例。部门规章和地方性法规，在 保障我国食品安全的法律体系中具有重要地位。 ( 4 ) 司法解释 为确保食品安全监管不留空白，进一步加强对特殊食品安全事故责任人 的惩治和处罚力度，司法解释在保障食品安全上具有不可或缺的特殊地位。 如：最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案 件具体应用法律若干问题的解释( 2 0 0 1 年4 月9 日) ，最高人民检察院关 西南科技大学硕士研究生学位论文第7 页 于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释( 2 0 0 2 年9 月 4 日) ，最高人民法院关于依法惩处生产销售伪劣食品、药品等严重破坏 市场经济秩序犯罪的通知( 2 0 0 4 年6 月2 1 日) 等。 2 、主要监管法律 2 0 0 9 年2 月2 8 日，跨越两届人大、历经四次审议的食品安全法终 获通过，并于同年6 月1 日颁布实施。该法是我国当前和长时期保障食品安 全的最重要和最根本的一部法律，主要体现了以下几大特点：一是明确了食 品安全法的适用范围。如，规定食用农产品应遵守中华人民共和国农产 品质量安全法的规定监管，但制定有关食用农产品的质量安全标准、公布 食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定：二是确立了食品安全 监管体制。食品安全法授权国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理 体制作出调整：三是强化了质监部门职责职能；四是规定了一些新的制度。 如国家建立食品安全风险监测制度；五是统一了国家食品安全标准；六是突 出强调了食品安全的责任和义务；七是加强了对食品的进出口管理；八是规 范了对食品添加剂的管理。 食品安全法立足于中国的实际，吸收和借鉴了国际先进经验，充分 体现了预防为主、科学管理、责任明确和综合治理的指导思想，标志着我国 食品安全监管法制建设进入了崭新的历史时期。 二、我国食品安全监管存在的问题 ( 一) 监管体制未理顺 1 、食品安全委员会职责界定不清 食品安全法对国务院食品安全委员会职责职能的规定比较模糊。首 先，国务院食品安全委员会的定性和定位不够准确。食品安全委员会属于软 性的协调机构，不具备垂直管理的职能，能否真正对其他监管部门起到组织、 惩治、监督的作用尚待验证；其次，国务院食品安全委员会的协调作用和效 果有待验证。食品安全监管的大量工作在基层，由基层监管部门直接面对食 品生产、加工、流通、消费等不同具体环节并接触大量市场主体，而食品安 。刘沛、郑淑娜：中华人民共和国食品安全法释义： ，中国商业出版社2 0 0 9 年版，第3 1 5 3 1 8 页 西南科技大学硕士研究生学位论文第8 页 全委员会仅仅在宏观方面对各主管部门的职权进行协调，其作用很难立即到 达基层执法部门，所以食品安全难以得到最有效和及时的保障；再次，食 品安全委员会与卫生行政部门职责界定比较模糊。食品安全法设立食品 安全委员会，承担协调、指导食品安全监管工作的职责，同时又规定“国务 院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责 ，那么，两者的职责到底如何 区分、如何界定，有待进一步明确和区分。不难看出，国务院卫生行政部门 作为与其他监管部门同级别的行政机构，去综合协调多个监管部门的工作， 与以往食品药品监管部门综合协调职能相类似，难以达到预期效果。 2 、监管主体权限分配不合理 食品安全法分配食品监管权的思路是把食品从田间到餐桌按环节分 成种植养殖环节，生产加工环节，市场流通环节和餐饮消费环节，再通过一 系列的规章和规范性文件，把整个食品环节的食品安全监管权分配给每一段 的监管主体，从而形成无缝监管体制。这种安全监管权限的分配思路看似严 密，但事实并非如此。分段监管忽略了各个环节的自然联系，以静态的眼光 割裂了食品链，难免造成监管部门职责不清和混乱。事实上，从食品生产到 流通消费，各个环节并不是一个顺序不可逆的关系，往往有交叉、甚至反复。 理论上各个环节可以分得很清楚，但具体到实践中，食品安全监管各环节之 间的职责很难彻底划分清楚。目前，在我国的分段监管模式下，法律明确规 定了各个部门的监管职权，但现实中，食品生产和流通纷繁复杂，各环节交 叉反复的现象非常普遍，法律不可能对每个环节的执法加以详细地划分和说 明。在这种情况下，必然会导致政府在食品安全监管上的权责不明晰，法律 没有具体明确和详尽的区域就成了监管盲区。 就近期“毒奶粉重现江湖”事件为例。“三聚氰胺 不能绝迹，最主要 原因如下：一是最重要的是食品监管不到位，在食品添加的技术标准中没有 完全剔除有害之成分，允许三聚氰胺少量存在，这本身为毒奶粉再现留下可 乘之机；二是监管存在疏漏和空缺。宁夏、陕西作为此次毒奶粉的流出地， 无一例外都是被外地的相关机构检测出三聚氰胺超标的问题。在宁夏熊猫乳 业被上海有关部门查出问题之后，宁夏方面不是认真对涉嫌奶粉进行严格复 检，而是积极为企业喊冤，直到集中行动开始数日之后，才宣布宁夏熊猫停 。于晓光、宋慧宇：论 对我国食品安全监管体制的影响，载于行政与法，2 0 0 9 年版，第8 9 页 西南科技大学硕士研究生学位论文第9 页 产整顿。而陕西渭南质检机构被爆出为毒奶粉出具“合格报告之后，还一 味强辩“委托检验不需要对全部产品负责”。 3 、机构改革力度不够 食品安全法和大部制机构改革是配套实施的。当前，省级机构改革 已近尾声，但绝大多数市、县级体制改革仍未启动，这就致使食品安全法 的实施面临诸多窘困。以笔者所在工作单位( 四川省绵阳市涪城区食品药品 监督管理局) 的食品安全监管情况为例，有如下认识： 第一，机构改革不到位，法律得不到及时有效实施。自2 0 0 9 年6 月1 日，食品安全法颁布实施开始，我区的卫生行政单位就开始和我局交涉 和衔接，准备着手工作移交，但我局却无力承接这一工作和任务。主要表现 为：一是药监系统机构改革方案未出台，人员编制和职责职能未划分和界定， 没有能力承接如此庞大的工作量；二是以药品和医疗器械监管为己任的执法 人员，需要加强学习和提高食品安全餐饮消费环节的业务知识和技能。 第二，由于改革不到位，致使法律和改革脱节，食品安全监管出现了盲 区和空白。为确保食品安全监管工作不出现缺位和空白，不同的地区采取了 不同的解决办法。有的地方仍然由卫生部门按照食品安全法以前的监管职责 继续履行监管职能，如，绵阳市游仙区。而有的地方已由食品药监部门承担 餐饮消费环节的监管。绵阳市涪城区的具体做法是，通过委托执法的形式， 继续由卫生执法监督所履行餐饮环节的监管和实施相应的行政许可。然而， 这种委托执法工作模式存在诸多问题。如，卫生执法部门使用的执法文书仍 然是其以前所用的文书，但文书上所用的章印却是食品药监部门的。又如， 在委托执法过程中出现行政复议或者行政诉讼，食品药监部门首当其冲成为 担负责任的第一人。这种情况自2 0 0 9 年6 月1 日开始一直持续到现在。 ( 二) 法律体系不完善 1 、与食品安全法配套的法律及规章滞后 从根本上改善我国的食品安全状况是一项长期而艰巨的任务，不仅需要 全面贯彻落实食品安全法，还需要与之相配套的相关法律、法规等。当 前，和食品安全法配套的地方法规和部门规章滞后问题比较突出，不能 满足食品安全监管工作的迫切需求，急需尽快立法和弥补。首先，根据笔者 近期关于基层食品安全监管的调研文章显示，因为缺乏监管和处罚标准及依 西南科技大学硕士研究生学位论文第10 页 据而导致的监管空白和盲区的现象十分普遍。比如，对“流动摊贩”和以“前 店后厂”形式存在的小作坊的监管。按照食品安全法的规定，将生产、 流通和消费分几个环节由几个部门进行监管。但对于在基层和农村，像“面 包房 和“卤食店”这样以“前店后厂”形式存在的众多的小作坊，到底应 当作为哪一个环节由哪一个部门进行监管仍未界定；其次，在行政法规和规 章方面，保健食品监管、食品生产许可等方面的配套法规规章至今没有出台， 既给生产经营企业带来了不便，同时也造成了部分执法空白和混乱。比如， 由于当前仍没有出台相关的法律法规加以明确保健食品“由谁监管 “如何 监管”，所以在保健食品的经营审批和市场监管上存在很大的执法漏洞。 2 、现有食品安全监管相关法律法规缺乏总体性和协调性 由于历史原因，当前我国食品安全相关法律法规仍然多属于分别规范食 品生产经营各个环节行为，这些法律法规之间相互矛盾、脱节，缺乏统一性， 缺乏统一、协调和整体性，各部门分别按各自制定的法规和标准进行监管的 混乱局面，极易造成重复监管和盲区监管。食品安全法的出台，改变了 食品安全由多部门共同立法的现状。但目前，我国急需对现有的涉及食品安 全的法律法规进行清理，废止或修订与食品安全法不一致的法律法规， 并加紧制定与其配套的相关法规，构建统一、协调、完善的食品安全法律法 规体系。 3 、监管部门的行政组织法体系不健全 根据民主和法治的原则，任何行政机关的存在和运行，都必须有组织法 为根据，有人民代表机关的授权。即使不是常设的、实体性的机关，如协调 委员会和联合执法等机构，均应有相应的组织法律或法规规范其组织、职权 和基本活动方式。一方面，当前我国行政组织法体系非常薄弱，中央行政 组织法只有一个国务院组织法，国务院的部、委及直属机构均无相应的组织 条例。具体到承担食品安全监管职能的几大主要部门，如食品药品监管、质 检、工商等行政管理部门，这些部门的性质、法律地位、组织机构和职权基 本上都是通过大量的部门规章或地方行政规范性文件的方式加以确定的，根 本就没有与之相对应的行政组织法。所以，由于行政规范性文件法律位阶较 低且随意性较大，容易导致部门重叠监管混乱和机构反复等情况。另一方面， 唐静： 的出台看我国的行政监管体制，载于消费导刊 ，2 0 0 9 年版第1 2 6 页 西南科技大学硕士研究生学位论文第11 页 部门行政组织法体系的缺失在一定程度上也影响了我国政府机构改革。由于 在法律上没有明确各部门的职权，各监管部门在机构改革中往往想为本部门 争取更多的利益，导致食品监管过程中有利争着抢、无利没人管的局面，这 种情况极不利于我国食品安全监管工作的开展。 4 、食品安全法中监管主体权力与责任不对等 当前，我国新颁布的食品安全法和实施条列对监管部门的责任 都做了记大过、降级、撤职、开除等处分规定。但对监管部门违法的情形 规定还不够明确，而且责任设置相对较轻。比如，食品安全法第8 0 条规 定，监管部门接到咨询、投诉、举报应及时处理、答复，不得推诿。那么对 推诿者该不该处罚? 该受到何种处罚? 在法律责任中未有任何条款加以规 定。此外，笔者认为，食品安全法和实施条列对监管部门的责任设 置较轻，难以对监管部门的不作为或违法行为起到威慑和制衡作用。从近年 来的一系列重大食品安全事件，特别是从死灰复燃的问题奶粉事件可以看 出，有法不依、执法不严也是造成食品安全事故的重要原因。如果监管部门 不严格执行相关法律法规，就容易在执法过程中产生权力滥用和腐败现象， 从而导致食品安全事故的发生。若忽视监管部门的责任，监管部门就会脱离 责任的约束，不履行或者不完全履行职责，食品安全也就无从谈起。所以， 为了让食品安全法得以良性运行并落到实处，应当为监管部门设定更为 严格的法律责任。 o 中华人民共和国食品安全法第9 5 条；中华人民共和国食品安全法实施条例第6 1 条 西南科技大学硕士研究生学位论文第12 页 第二章国际食品安全监管经验及启示 一、美国食品安全监管模式 ( 一) 监管机构 美国属于联邦制国家，由联邦政府负责全国范围内或者州与州之间的食 品监督执法，各州的食品安全监管工作主要由州政府负责。从联邦政府的角 度而言，当前美国的食品安全监管体制是一种相对集中的体制，中央政府各 部门按照不同职能对食品安全进行共同监管。这种模式按照产品种类进行职 责分工，即不同种类的食品由不同的部门管理，该部门负责该种食品所有监 管活动，包括种植、养殖、生产加工、销售、进口等等。美国的食品安全监 管体系不仅实行联合监管制度，而且建立了食品安全监督网，全面监督各地 方、州和联邦的食品生产与流通。美国联邦政府有十多个部门负责食品安全 工作，其中，负责保障食品安全和消费者利益的联邦机构主要有四个：卫生和 公共服务部( d h h s ) 下属的食品和药品管理局( f d a ) 、美国农业部( u s d a ) 所属 的食品安全检验局( f s i s ) 、美国国家环境保护署( e p a ) 和商业部下的国家海 洋渔业署( n m f s ) 。除此之外，动植物卫生检疫局( a p h i s ) 、农业市场署( a m s ) 、 卫生和人类服务部下属的疾病防治中心( c d c ) 也在保卫美国的食品安全工 作中扮演着十分重要的角色。这些部门主要按食品类别进行分工监管，分别 在研究、教育、预防、监管、标准制定和突发事件处理等领域承担食品安全 职责，并与各州地方政府共同形成美国的食品安全监管体系。美国的食品安 全机构各司其职，相互协作，为保障公众健康和安全起着极其重要的作用。 ( 二) 法律体系 美国拥有完善的食品安全法律体系，高效的组织机构和严格的联合监管 制度。 当欧洲国家被疯牛病和口蹄疫等食品安全危机所困扰的时候，美国的 消费者却对本国的食品安全很放心。美国食品安全监管体系主要包括联邦和 各州法律及食品生产行业的法定职责，联邦和各州法律的共同特点是严格、 。赵平、吴彬：美国食品安全监管体系解析，载于郑州航空工业管理学报第2 7 卷，2 0 0 9 年版，第1 0 2 一1 0 4 页 雪管淞凝：美国、欧盟食品安全监管模式探析以及对我国的借鉴意义，载于当代社科视野， 2 0 0 9 年版，第3 9 - - 4 2 页。 西南科技大学硕士研究生学位论文第13 页 灵活并以科学为基础。美国有关食品安全的法律法规非常繁多，美国于1 8 9 0 年就制定了国家肉品监督法，1 9 3 9 年制定了联邦食品药品法。目前， 美国关于食品安全监管的法律法规非常多，包括联邦食品、药物和化妆品 法( f f d c a ) 、食品质量保护法( f q p ) 、公共健康服务法( p h s a ) 等等。 联邦食品、药品和化妆品法是美国关于食品和药品的基本法，该法已成 为世界上同类法律中最全面的一部法律。以上这些法律法规覆盖了美国所有 食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序，对进口食品的认证、 包装、标识及检测、检验方法作了详细的规定，形成了一张非常严密的食品 安全保护法规网。随着美国经济水平的提高、科学技术的发展、管理体系的 完善、民众安全意识的增强，这些法律法规还在不断地修订和完善中。 ( 三) 监管特点 1 、食品安全法律法规体系完备 美国食品安全监管拥有比较健全的法律法规体系。一个多世纪以来，美国 建立了几乎涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律法规体系，为制定监管 政策、检测标准以及质量认证等工作提供了依据，构成了一张严密的食品安 全防护网。从1 9 0 6 年美国颁布第一部与食品有关的法规食品和药品法 开始，到目前美国政府已制定和修订了3 5 部与食品安全有关的法律法规。 2 、分工配合，责任明确 一方面，美国的食品安全监管采取自上到下垂直管理，主要以品种监管 为主，即按照产品种类进行职责分工，不同种类的食品由不同部门管理，各部 门分工明确，各司其职。各部门之间、既分工，又合作，为食品安全提供了强 有力的组织保障体系。 另一方面，食品安全的责任首先是食品生产者和加工者，政府在食品安全 监管中的主要职责是通过对食品生产者、加工者的监督管理，最大限度地减 少食品安全风险来体现的。按照美国的食品安全监管法律，企业作为当事人 对食品安全负主要责任。政府的作用则是制定严格而详细的标准，监督企业 按照这些标准和食品安全法律法规进行食品生产，并在必要时采取制裁措 施。违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至 刑事制裁。 3 、严格实施从农田到餐桌全过程监控 西南科技大学硕士研究生学位论文第14 页