（行政管理专业论文）我国首套地方政府绩效评估指标研究.pdf

电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 摘要 由于信息科技的日新月异、经济资源的紧缩、公共事务的复杂化与人民对政 府提供服务的要求日益增多等原因，政府的行政必须不断提高效能、提升服务的 质量以满足社会的需求。正是在这种大的国际背景下，新公共管理和政府再造运 动应运而生，它们基于对高绩效型政府的追求而将其焦点和理论集中于“政府绩 效”上，期望能以最少的公共资源投入，获得最大化的政府绩效产出。绩效评估 作为新公共管理理论的主要工具之一，在西方行政改革中发挥了重要作用。在这 种影响下，结合我国自身行政改革的实践要求，我国也开始日益重视对政府绩效 评估及其指标的研究。 2 0 0 4 年8 月。2 号中国青年报报道了由国家人事部牵头的中国政府绩效评估 研究课题组发布的用于衡量地方政府绩效的政府绩效评估指标体系，引起了国 人的关注。这套指标体系的出台意味着我国对地方政府的绩效评估不再是由地方 长官说了算，不再仅仅注重g d p 的考核，而是采用了科学的方法和较全面的绩 效评估指标，更全面、系统的来衡量地方政府的政绩，它很好的体现了以人为本 的科学发展观的理念和可持续发展的战略观，展示了它的先进性。然而，在具体 绩效指标设计上仍有众多不同的意见，甚至有些尖锐的批评，而绩效指标又是绩 效评估指标体系的关键部分。正是针对这种情况，本文对地方政府绩效评估指标 展开研究，期望探讨并揭示构建绩效评估指标的一般方法，以对我国绩效指标有 所补充或完善。 本文通过对地方政府绩效指标的国内外比较研究和绩效指标的一般性理论 分析，从中探索适合我国国情的地方政府绩效评估指标的构建模式，力图使地方 政府绩效评估指标构建更合理、更科学。在地方政府绩效评估的主要内容上，基 于中央的要求和地方政府的主要职能，重点对政府社会职能的内容展开研究，并 尝试性地探索了政府社会职能的衡量指标，对我国首套地方政府绩效评估指标体 系的内容作了补充，希望能对我国地方政府绩效评估指标的完善和行政体制改革 的深化有所助益。 关键词：政府再造；政府绩效；绩效指标；科学发展观：服务型政府： 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 n ) s t r a c t b e c a u s ei n f o - t e c h d e v e l o p sr a p i d l y , e c o n o m i cr e s o l l l e se x t r a c t , p u b l i ca f f a i r e sb e c o m e c o m p l e xa n ds oo n ，t h eg o v e r m n e n t a le f f i c a c ym u s tb ee n h a n c e da n dt h es e r v i c em u s tb ef i tt ot h e d e m a n do fp e o p l e u n d e rt h ei n t e r n a t i o n a lc i r c u m s t a n c e ，t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n dt h e g o v e r n m e n t a lr e i n v e n t i o nh a v ec o m eu p ，u pt ot h eg o a lo fh i g h - e f f i c i e n tg o v e r n m e n t ，t h e yf o c u s o nt h eg o v e r n m e n t a le f f i c i e n c y , i no r d e rt oo b t a i nt h eh i g he f f i c i e n to u t p u t a st h et o o l ，e f f i c i e n c y e v a l u a t i o nh a v ea ni m p o r t a n tr o l ei nt h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r m a t i o n u n d e rt h ei n f l u e n c eo ft h e c i r c u m s t a n c e ，b e i n gt i e do f t h ed e m a n do f t h er e f o r m a t i o ni nc h i n a , w eh a v ep a i dm o r ea n dm o r e a t t e n t i o nt ot h eg o v e r n m e n t a le f f i c i e n c ya n di t sq u o t ar e s e a r c h o na u g u s t2 , 2 0 0 4 ，t h en e w st h a tt h es t u d i e s0 1 2t h eg o v e r n m e n t a le f f i c i e n c ye v a l u a t i o ni n c h i n ab yt h ep e r s o n n e ld e p a r t m e n tw h i c hi su s e f u li nm e a s u r i n gt h ee f f i c i e n c yo fl o c a l g o v e r n m e n t s ，a t t r a c t st h ec h i n e s e t h eq u o t am e a n st h a tt h ee f f i c i e n c ye v a l u a t i o nd o s en o td e p e n d o nt h el e a d e r s ，o nt h ea s s e s s m e n to fg d pw h i c hr e p r e s e n t st h ei d e ao fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t h o w e v e r , t h e r ec a n l ei n t ob e i n gd i f f e r e n ti d e a sa n dc r i t i c s ，b u tt h ee f f i c i e n c yq u o t ai st h ek e yp a r t o ft h ee f f i c i e n c ys y s t e m ，u p o nt h i s ，t h ed i s s e r t a t i o nr e s e a r c ho nt h ee f f i c i e n c yq u o t as y s t e mo f l o c a lg o v e r n m e n t s ，i no r d e rt ou n c o v e rt h eu s u a lm e t h o df r o mt h ev i e w p o i n to f t e c h n o l o g y t h r o u g ht h ec o m p a r i s o no ft h eg o v e m m e n t a le f f i c i e n c ya th o m ea n da b r o a d ，t h ed i s s e r t a t i o n t r i e s t oe s t a b l i s h t h e t h e o r e t i c a l f r a m eo f e f f i c i e n te v a l u a t i o ns y s t e mo f l o c a l g o v e r n m e n t s ，i no r d e r t om a k ew h i c hb e c o m em o r es y s t e m a t i ca n ds c i e n t i f i c u p o nt h em a i nc o n t e n t s o fe f f i c i e n t e v a l u a t i o no f l o c a lg o v e r n m e n t s ，w h e r ei t sk e yl i e so nt h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n s ，t h ed i s s e r t a t i o n t r i e st oe s t a b l i s ht h em e a s u r i n gq u o t a , i no r d e rt oh e l pp e r f e c tt h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n d t h ee f f i c i e n tq u o t ao f l o c a lg o v e r n m e n t s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t r e i n v e n t i o ng o v e r n m e n t a le f f i c i e n c y e f f i c i e n tq u o t a i d e ao fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t 盯 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：奎塑盘 日期：m 劳彦月7 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：垄垄蠢 导师签名： 日期：2 矽告年6 月1 日 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章引论 自二十世纪七十年代末期以来，由于西方国家所面i 的国际环境和国内环境 的剧变以及政府自身所面临的各种困境和危机，西方发达国家掀起一场大规模的 行政改革浪潮，这场声势浩大的改革运动被冠以“新公共管理”的名称，新公共 管理运动的改革总体指导思想是：以经济学和私营部门管理为理论基础，摒弃公 共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场竞争机制：借鉴私营部门的 管理技术与激励手段；强调公共服务中的顾客导向；注重结果甚于规则等等。 通过改革，使待政府以较少的成本转变成一个高效的回应性的政府，这对延续近 百年的传统行政模式形成极大的冲击。在这一过程中，绩效评估作为一种管理实 用工具，逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用，以至于许多人认为当今世界各 国在政府治理方面正出现一种“评估国”的趋势【2 l 。政府绩效评估，是运用科学 的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确地评 价，在此基础上进行政府绩效的改善和提高。它是在科学技术发展、全球化和国 际竞争环境下政府管理方法的重大革新，反映了公共行政学中注重管理技能和方 法，注重管理结果和发展服务行政的公共管理发展趋势，尽管绩效评估在公共管 理领域的应用还存在着诸多困难，但是经过公共管理专家以及公共部门实践先驱 者们的不断探索和努力，其应用范围日趋广泛，各种手段、工具和方法被初步引 入和开发，开始日趋完善，实施的效果也日臻显著。正如戴维。奥斯本和彼得。 普拉斯特立克在他们所著的摒弃官僚制：政府再造的五项战略中指出：尽管 比起其它途径而言，绩效评估的改进绩效的过程通常更为缓慢，但是，在世界范 围内的政府再造者发现，使用绩效评估可以使政府的生产率获得显著、持续的增 长p j 。在西方，绩效评估更是政府再造的重要内容和根本措施，有力的推动政府 机构的改革并取得了良好的效果。 我国自建国以来，尤其是改革开放之后，一直在探索改善政府运作、提升政 府绩效之路。从根源上分析，我国政府提升绩效的动力源自两种路径：一是政府 在本国经济、社会发展进程中，对出现的弊病或不适应而做出的改革取向；二是 公民社会的日益成熟，信息化、网络化等技术手段的普及，为民情、民意的表达、 传播及其对政府决策麓加影响提供了更便捷的途径，促使政府树立公民本位的服 务型高绩效政府。在当今全球化、网络化、信息化社会里，随着经济和社会的进 步，尤其是在我国加入w t o 后，国际竞争的压力和国内公民素质的提高使得提 升政府绩效的两种动力交互作用，迫使我们学习西方的先进经验来完善我们的行 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 政改革。 正是在此时代背景下，十六届三中全会以邓小平理论和“三个代表”重要思 想为指导，强调完善政府的社会管理和公共服务职能。这实际上是顺应时代的要 求，将两种推动改革的路径紧密结合起来，以政府绩效为取向，积极调整政府职 能，加快形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。 1 2 政府绩效评估及其指标的国内外研究现状 1 2 1 国外对政府绩效及指标的相关研究 绩效管理制度在工商企业管理中最早可追溯的2 0 世纪初泰勒的科学管理 原理中的时间研究、动作研究和差异工资制。但绩效评估与绩效管理真正运用 的政府管理中来的则是始于2 0 世纪5 0 年代美国的绩效预算制度。7 0 年代以来， 西方国家普遍开展的政府改革使绩效评估在政府管理中得到广泛运用。 学术界对政府绩效评估的研究始于1 9 3 8 年，其标志是克莱伦斯雷德河和 赫伯特西蒙在i c m a 上发表的一篇( m e a s u r i n gm u n i c i p a la c t i v i t i e s ：as u r v e yo f s u g g e s t e dc r i t e r i aa p p r a i s i n ga d m i n i s t r a t i o n ) ) 的文章。这时对政府绩效的研究， 主要采用的是机械效率的研究方法。2 0 世纪7 0 年代以来，赫伯特西蒙等行政 学者对行政效率改进和评估提出了建议。但是，此时对效率追求的导向确是更多 的关注资源的投入以及行政程序的合理性，而不是关注结果，而且缺少有效的工 具和手段来衡量效率的高低。2 0 世纪8 0 年代以来，随着英国新公共管理运动和 美国政府再造运动的兴起，新公共管理理论成为指引西方行政改革的指导思想。 绩效管理和绩效评估成为西方各国行政改革的一个重要内容。“绩效观”开始替 代“效率观”，成为新公共管理理论的重要组成部分。随着实践的发展，绩效管 理在西方国家的行政改革中取得显著成效，绩效测定的内容经由以生产率的测定 为主要内容，到测定政府机构的经济和效率，到现在的注重效能、服务质量和顾 客满意度的测定，评估主体也由内部评估为主转向以外部评估为主，评估程序目 益规范和透明。 在评估内容方面，国外更加注重对政府社会职能的评估，即政府的社会绩效， 这与西方经济发展水平与国家服务型政府的定位是密切相关的。现在国外研究的 重点问题有： 1 ) 优秀的社会绩效评估指标应该包括哪些内容，如何建立? f 4 l 2 ) 政府的公共服务质量应该如何测量及改善公共服务的步骤是什么? 1 5 j 3 ) 公民参与社会绩效衡量的途径是什么? 1 6 4 ) 对政府绩效评估的主体及评估方法、程序和评估有效性的研究：【7 9 1 5 ) 如何应用绩效评估的结果来改善政府的社会绩效? 1 8 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 前沿问题：八十多个司法部门( j u r i s d i c t i o n ) 与i c m a ( i n t e r n a t i o n a lc i t y m a n a g e m e n t a s s o c i a t i o n ) 联合成立了比较绩效管理委员会，他们正在试图建立在 重要服务领域的不同政府部门绩效可比较的标准，以便各功能相似的政府部门的 横向比较【5 】。 1 2 2 国内对政府绩效及指标的相关研究 我国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率。1 9 8 8 年以后的历次行 政改革，都把“精简、统一、效能”确立为行政改革的基本原则之一。2 0 0 2 年 十六大以来，为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体 制”，我国进行了行政管理体制的持续改革，在变革观念、转变职能、调整组织结 构、改革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工 具，努力提高政府的效能。政府绩效评估由此走上了实践舞台。 但是，我国对政府绩效的研究还处于起步阶段，在理论上还未形成体系，仍 然停留在对概念、现状、价值取向、实施绩效评估的意义及国外经验的介绍上。 现在，理论研究的主要观点有如下几类： 第一类是对国外政府绩效评估实践的介绍与评论。如王庆兵对英国地方政府 的最佳价值模式做出细致的评析【1 0 l ；周志忍在公共组织绩效评估一文中介 绍了英国政府绩效评估的实践。蔡立辉等介绍了西方国家政府绩效评估的理念及 对我们的启示1 1 等。 第二类是对政府绩效评估的理论探讨，主要是研究政府绩效评估的价值取 向、理念和设计模式等。价值取向方面，如马宝成从政治哲学的角度分析了政府 绩效评估的价值取向【12 ；徐邦友则对政府绩效评估的效率取向进行了评判，并 分析了绩效评估的新取向“满意原则”【13 1 。设计模式方面，张璋对政府绩效评 估的两种设计模式进行评价并提出自己的设计方案【14 】；另外，对于政府绩效评 估的效率维度等的关注则可见于夏书章的著作行政效率研究，以及周志忍的 公共性与行政效率研究和行政效率研究的三个发展趋势等文章中。 第三类是对中国政府绩效评估实践的理论反思，主要是对我国政府绩效评估 中存在的一些问题进行总结与反思，并尝试提出改进实践的方案。这方面的代表 文献有，李燕凌的政府绩效管理障碍的制度分析等。 涉及到政府社会绩效评估、评估指标及指标体系的有： 北京师范大学的唐任伍教授借鉴了i m d 从国家竞争力角度对政府效率评估 的理论，设计了一套对省级政府效率的评估指标体系，具有重要的参考价值【1 卸； 卢伟林在其学位论文政府政绩综合评价研究中以广东省为例，提出综合评价 政府绩效的指标体系u6 】；李军鹏则在政府公共供给指标体系研究中对公共 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 产品的供给提出了独到的衡量指标体系，对建立政府绩效评估指标具有重要的参 考价值”颜如春在关于建立我国政府绩效评估体系的思考中，从整体角 度提出了我国构建政府绩效评估理论框架及体系i l8 1 ；在这些文章中都涉及到政 府社会绩效评估的部分内容，但对政府社会绩效展开研究的还没有。 由此可见，政府绩效评估在我国无论是理论还是实践都还不成熟。现在的理 论研究还是零散的，评估体系、标准也不健全。评估指标作为开展绩效评估的基 础，对其研究尚待深化。在评估内容上，对于地方政府而言，应该更加注重其社 会管理和公共服务职能的衡量，这与我国提出的构建服务型政府的理念非常契 合，在深化行政体制改革的今天，我们需要这样的评估工具来引导政府的行为， 推动我国政府职能的转变。 1 3 研究目的、内容及研究方法 政府绩效评估指标体系是实施政府绩效评估的核心要素，是开展政府绩效评 估的前提，它不仅具有评价政府活动效果的作用，更重要的是它具有引导作用， 旦这套指标体系用于实践中，它将会引导地方政府成员的实际行为，以便谋求 高绩效实现。因此，指标设计的合理性便显得尤为重要。如在过去，有的领导干 部急功近利，好大喜功，热衷于搞“短平快”政绩，搞形象工程，工作不注重做 事，而注重作秀，不是真正造福一方，而是为造势一时，结果使一时的政绩成为 长期的包袱等现象，主要是我们在考核、任用领导干部的标准不健全，考核工具 不完善所至，因此，设计合理的指标体系是正确开展评估的重中之重。 基于此，本研究所关心的问题是，探索如何建立适台我国国情的政府绩效评 估指标的模式、方法及其具体指标，对完善、细化现有的指标提供借鉴。本文尤 其关注政府社会绩效的内容及其衡量指标的细化，使政府绩效评估的工具更加科 学、合理，希望能够作为推动地方政府绩效评估的实施、推动政府再造和提升国 家竞争力的参考。 本论文主要有四章内容构成。第章是对研究背景、研究现状、研究内容、 研究目的、研究思路和研究方法等进行简单论述。第二章是对地方政府绩效评估 指标及构建的相关理论分析。本章首先介绍了新公共管理理论，因为它是我国地 方政府绩效评估指标构建的理论背景，对我国绩效评估的开展具有重要影响。其 次，深入阐述了地方政府绩效评估指标构建的一般原理，对指标选取的要求、依 据、方法等进行了分析。第三章是在理论分析及比较分析的基础上对我国首套地 方政府绩效评估指标进行了深入探讨，指出其合理及尚待完善的地方。第四章分 析了我国开展绩效评估的基础特点，探讨了我国地方政府的职能尤其是社会职能 的内容，在此基础上提出了构建我国地方政府绩效评估指标构建模式，尝试性地 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 调整与细化我国首套地方政府绩效评佶指标。 本文的研究方法主要有三种： 1 文献研究法 文献研究法亦称为文献分析法或资料分析法，针对与题目相关的各类期刊论 文、学术著作、学位论文、专题研究等资料进行归纳分析，经由文献对研究主题 的界定，可获得概括性的原理，以增加探索性研究领域的新知，其优点在于能从 他人的研究中获得经验教- or i ，避免前车之鉴，帮助问题定位及了解目前知识的基 础和限制。 2 案例研究法。我国的绩效评估和绩效管理无论从理论上还是实践上都还处 于探索阶段，相应的行政文化和制度基础还比较欠缺，而绩效评估具体技术的应 用推广价值受政府部门定位和职能差异的制约性较强，因此，地方政府绩效评估 指标的建立既要借鉴国外的先进思想，又要立足于我国国情。因此，在对现有政 府评估指标进行理论分析的基础上，引用英国、美国等国家开展地方政府绩效评 估实例，来总结他们评估的成功经验，以对我国具体指标的开发提供借鉴。 3 比较研究法。即“通过同一类事物的对比来认识事物的一种方法。”【l9 该 方法的优势在于可以帮助我们清晰地辨别两国实践的差异性以及差异产生的原 因，从而能够较为客观地评判两国实践所各自拥有的优势与劣势，认清事物的本 质，为经验借鉴策略的选择提供一个支点。本研究把中国绩效评估课题组的 新研究成果政府绩效评估指标与英、美等国对地方政府的评估实例进行对比，从 而更好的揭示我国建立绩效指标途径与方法 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 第二章地方政府绩效评估指标及构建的相关理论 2 1 新公共管理理论是我国地方政府绫效评估指标构建的理论背景 “新公共管理”理论是当代西方行政改革的理论概括，在西方一些发达国家 己取得巨大成就。借鉴、吸收和运用“新公共管理”理论，己成为一种趋势。我 们也正在学习和运用西方的这种新公共管理工具来指导、深化我国的行政体制改 革。我国政府绩效评估指标体系也正是在这样的理论背景下结合我国的评估实践 而产生的。 对于新公共管理的内容，不同的学者有不同的解释，经济合作与发展组织 ( o e c d ) 关于西方政府改革的研究报告总结了新公共管理的核心内容：( 1 1 政府服 务应以社会和公众的需求为导向；( 2 ) 更加重视政府的产出、结果、效率和质量；( 3 ) 主张放松行政规制，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评 估；( 4 ) 政府应广泛采用企业中成本效益分析、全面质量管理、目标管理等管理 方式；( 5 ) 取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部 门参与公共服务的供给；( 6 ) 重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性等1 2 0 1 。 新公共管理理论及其在西方国家行政改革中发挥的重大作用，对我国的影响 是多方面的。我国是发展中国家，经济体制改革和行政体制改革都在逐步深化中。 随着全球一体化的发展，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设 中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量 和效率，实现公共行政管理的现代化，这些现实而又紧迫的问题都需要我们借鉴 和吸收国外的先进经验。 首先，我们需要吸收并运用新公共管理所体现的新理念，即政府不再是高高 在上的、“自我服务”的官僚机构，不再是对上负责对下不负责，缺乏责任意识 的管理组织，公民作为“纳税人”有权享受并监督政府的服务供给，因此，政府 应以公众需求为导向，不断提高公共服务的质量，提高对公众的回应。这对我国 长期以来的“官本位”思想是个巨大挑战。我们学习西方，把新公共管理理论的 思想应用于我国行政改革的实践，将会实现从“官本位”到“民本位”的转变， 切实打造服务型政府，责任型政府。 其次，我们要更加重视政府服务的结果和资源的利用效率。传统的政府活动 只计投入不计产出，强调过程而非结果，新公共管理正好相反，它更加重视政府 的产出、结果、效率和质量，而不再仅仅注重过程；而且，这种对结果的重视将 更多的体现在政府的社会管理和服务职能上，在公共服务的供给方式上，对政府 一些垄断性服务，主张引入竞争机制，让更有比较优势的第三方来经营。竞争机 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 制的引入，一方面打破了政府对公共服务的垄断，提高了公共服务的效率和质量， 另一方面也缓解了政府的财政压力，这对我国政府的服务部门也是极大的冲击， 迫使他们在竞争中不断提高。 再次，新公共管理的引入将促使政府更多的借鉴私营企业的管理方式、方法， 如绩效评估、标杆管理等，从而不断促进政府工作效率的提高。我国政府机构长 期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的，其中，缺乏 科学的管理工具、管理方法，机构臃肿，人浮于事等都是一些重要的阻碍因素。 借鉴吸收企业的管理技术与方法将有力的改变这一现象，促进政府效率的提高。 最后，绩效评估与绩效协议的推行将会塑造新型的部门关系与合作模式。新 公共管理主张实行放松行政规制，实行绩效目标管理，相关部门通过绩效协议来 明确各自目标，并据此加以考核，这将会推动实现政府部门间的新型合作关系 绩效协作关系的出现，打破部门之间“各自为政”的现象，这对完善我国行政体 制改革将有所助益。 2 2 地方政府绩效评估指标构建的一般原理 指标指计划中规定要达到的目标。绩效评估指标是“一个量化过程一或给一 个程序、项目或其他活动的运作指定的一个数目，以此作为标准来测定政府机关 为公众提供产品或服务的状况。”【2 1 1 为了更好的选取指标，需要对绩效指标有 深入的分析。 2 2 1 地方政府绩效指标设定与评估工具选择 地方政府最大的特点是必须面对公众，必须向公众提供与其基本生活密切相 关的公共产品与公共服务，因此，地方政府的产出目标极其复杂，在这种情况下， 绩效目标的制定必须有所侧重，需要依据组织存在的价值，即它希望自身成为什 么样的组织，然后再依据这种愿景做出明确的战略规划。因此，地方政府绩效评 估目标的设定最好是采用战略规划方式，即依据组织使命与愿景，综合考虑中央 的要求、一定时期的政府职能的侧重点、组织文化、特性、环境等因素，制定组 织的绩效计划与方案，据以展开为组织的行动策略，相关单位则根据这种战略规 划来建立各自的绩效目标，然后，结合目标管理方法，把相应目标逐步分解到个 人，建立明确的责任机制，为评估与控制奠定基础。 政府绩效指标设定应该遵循“s m a r t ”原则：【2 2 “s ”代表“s p e c i f i c ”，要求绩效目标应该是具体明确的，而不是模棱两可的、 抽象的； “m ”代表“m e a s u r a b l e ”，要求绩效目标最终是可衡量的、可评价的，能够 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 形成数量指标或行为强度指标，而不是笼统的、主观的描述： “a ”代表“a c h i e v a b l e ”，要求绩效目标是能够实现的，而不是过高或过低， 或者不切实际； “r ”代表“r e a l i s t i c ”，要求绩效指标是现实的，而不是凭空想象的或假设 的； “t ”代表“t i m eb o u n d ”，要求绩效指标具有时限性，而不是仅仅存在模糊 的时间概念或根本不考虑完成期限； 由于公共管理的复杂性，政府在评估工具的选择上往往面临着相当的难度， 必须考虑各种目标所反映的价值标准及相关利益群体的状况等，来决定采用何种 评估工具来评估公共组织各种目标的达成度。国家行政学院的刘旭涛认为，绩效 评估工具一般可分为以下五种类型：( 1 ) 产出测量；( 2 ) 效率测量；( 3 ) 结果测 量；( 4 ) 标杆评估；( 5 ) 成本一效益测旦【捌；产出测量是比较简单的测量方法， 主要用来测量政府提供的公共产品或公共服务的数量。效率测量，主要测量所提 供产品或服务的单位成本，它有时也可以通过测量程序或过程来体现，一般在比 较那些同质性产品或服务的公共部门的绩效时用的较多。结果测量的难度较大， 主要测量所提供产品或服务对顾客或委托人产生的影响或效果，这种测量对象往 往是无形的、抽象的。结果测量的主体一般应由接收服务结果的各类内部或外部 的顾客来担当。目前比较流行的“结果测量方法”主要有顾客满意度调查、公众 舆论调查等。标杆评估，就是寻找最佳实践标准并依照这些标准来衡量本单位的 绩效。标杆管理不仅仅是一种绩效评估工具，而且更是一种改善组织绩效的系统 工具，它描绘出了组织应该从哪些方面改进，但由于其复杂性，实施难度较大。 成本一效益测量，主要测量组织获得的最终满意结果所花费的成本。 2 2 2 绩效指标的分类及指标选取的基本要求 地方政府绩效的好坏可以透过两种方式予以呈现，一是在时间上与自己比 较，即纵向比较；一是在空间上与他人比较，即横向比较。因此，评估指标应该 具有代表性、独立性和可获得性田j 。所谓代表性就是指标要很好地反映本地实 际，能够概括本地的基本特点或主要特征，最好具有一定的国际可比性；所谓独 立性，指评估指标相对独立，指标间不能兼容或重复；所谓可获得性，即指标资 料容易获取，且指标数据相对完整。能够量化是选取指标的一个重要标准，但是， 一个完整的评估方案也应该包括非量化的测量，使定性与定量指标合理搭配，这 样才能比较准确的反映出政策执行的后果，而完全量化的指标往往会扭曲对目标 价值的追求。 绩效指标一般分为数量指标和行为指标。所谓数量指标是指可以用实际数据 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 来测量的指标【2 4 】。所谓行为指标，是指用来表示组织或人员某种行为强度高低 的指标，一般难以用实际数据来表示，只能用相对数值比较相互之间行为强度的 高低，如5 分制中，用1 分表示强度最低的行为，用5 分表示强度最高的行为。 绩效指标一般可分为三种类型： ( 1 ) 规制性的绩效指标：此种指标通常用于绩效容易测量的组织，绩效测 量已有一个明确的标准可以遵循，只要通过数量化的计算，与建立的标准进行比 较后即可得知绩效的好坏。 ( 2 ) 描述性的绩效指标：此类绩效指标就像开关器一样，很多组织的绩效 指标都属于此类，它们无法经由直接测量而获知绩效的好坏，只能藉由描述事实 来反映绩效状况。 ( 3 ) 警示性绩效指标：此类指标是一种负向性的指标，由此指出组织不应 如何而发挥指标的作用，其主要作用在于防止组织发生偏差的作为1 2 5 1 。 在政府这种多元、复杂性的组织中需要综合应用这三种指标，以使绩效评估 指标体系更加科学、合理。而我国政府绩效评估指标体系中正是缺乏这种警示性 指标。 绩效评估指标的好坏会直接影响评估的结果，因此，评估指标的建构需考量 准确性与合理性。冯燕认为，高品质的评估指标须具备以下六种特质：能反映 某种特质的重要性；能精确测量的有效性；兼具统计上的信度和效度；能区 别差异的有效性；符合成本效益的可行性；容易理解的简明性。并且指标的建 构过程，必须专家参与的专业性，以及受评者参与及表达意见机会的公平公开， 期望能透过充分的沟通，达成共识，产生合适的评估指标【2 5 】。 绩效指标作为绩效评估的衡量标准，不仅应当反映工作任务或目标的完成程 度，而且应当反映工作任务或目标完成的过程。具体而言，就是要求建立的绩效 指标体系不仅要清楚地表明政府完成了什么工作而且还要表明政府是怎么完成 这些工作的，完成这些工作是为了什么。要全面、正确衡量政府绩效，就必须选 择多种绩效指标，形成一个完整的指标体系。这种指标的设置除了对过程的控制 外，更加注重对结果的评估，因此，对结果指标有着较高的要求。用结果指标来 评估项目和服务时具有量和质的要求。吉林大学刘长木博士认为量的标准应该包 括： 效率比例。包括投入与产出的比例、单位时间内提供公共物品或公共服 务的数量比例、单位物质投入上提供公共物品或公共服务的数量比例、无形损耗 与一定的公共物品或公共服务之间的数量比例，以及这种比例发展的趋向。 频率大小。频率大小是指政府活动节奏的快慢。它包括公共产品提供之 间的时间间隔、公共服务提供之间的时间间隔、社会公众提出要求与政府做出反 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 映之间的时间间隔，以及这种频率变化的情况和趋向。 环节多少。环节多少是指政府从开始进行某一项活动到这项活动全部结束 之间的步骤多少和所经过部门的数量1 2 。 质的标准包括： 态度。即政府提供公共服务和公共产品时的精神状态。它包括指导政府活 动的管理理念；对社会公众提出的要求和抱怨是否及时予以回答、解释、处理与 解决；处理与解决的程度等方面。 使用的方法和手段，即政府活动的行为方式。方法和手段是为政府活动所 要达到的目的服务的，这些方法和手段应充分体现政府为社会公众服务、对社会 公众负责和满足社会公众需求的目的。因此，这些方法和手段包括管理自由裁量 权的使用与限制；吸收社会公众参与管理和决策的过程；与社会公众进行信息沟 通与交流的机制：对社会公众需求的回应力、与社会进行物质与能量交换的过程 等方面。 管理结果。即实施政府活动所消耗的各种投入、所取得的中期和最终成 果所产生的社会效果。它包括所提供的公共产品和公共服务是否符合社会发展和 社会公众需求的情况、实施的手段与方法的改进情况；对人们所处的社会环境与 自然环境改善的进展和成果；促进社会发展、提高社会效益的状况；社会公众需 求的满足程度等方面【。 社会需求的多样性和多层次性以及社会公众满足需求的相对性，决定了政府 绩效评估标准的相对性。根据社会的需要提供公共服务与公共产品，又根据社会 公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府绩效，从而确定政府管理对社 会公众负责、提高服务质量的公共责任机制与运行机制，这正是政府绩效评估的 宗旨所在。 2 2 3 地方政府绩效评估指标设置的主要依据 ( 1 ) 政府职能是地方政府绩效评估指标设置的主要依据 对政府绩效的衡量实际上就是对政府职能实现程度的衡量，政府的基本职 能是政府存在的意义和价值所在，政府职能实现的程度是评判政府好坏的标准， 因此，它是政府绩效评估指标选取的主要依据。从政府管理的领域看行政职能的 构成，可把政府职能分为政治职能、经济职能和社会职能三大类。不同国家政府 职能的侧重点不同，侧重点不同就会导致绩效衡量的标准、绩效评估的重点、具 体绩效指标选取的差异。如在英美等发达国家，政府的理念是以提供服务为主， 并不断提高服务的质量来满足公众的需求，这与他们国家的实际情况相符；反映 在绩效指标上就是主要衡量政府的各种服务职能的质量，服务领域划分比较细， 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 指标种类多，量化程度高，操作性好。而在发展中国家，政府则侧重经济的发展， 对社会的管理带有强制性，服务意识比较弱。如我国，长期以来，对政府绩效的 评价以经济增长为尺度，形成了经济职能泛行政化的倾向，发展经济成为政府一 切工作的重心，而经济发展和社会发展出现了脱节的现象。现在，随着经济的增 强和行政体制改革的深化，我国政府正在着力推动政府社会职能的实现，正在着 力构建服务型政府，现行的绩效评估指标体系也体现了这种理念。 实现政府职能，尤其是社会职能是政府存在的价值所在。以职能为依据确 定政府绩效评估指标，是建立科学的政府绩效评估指标体系的前提；这有利于促 使政府职能的实现，促进不同政府职能部门之间的良性竞争；促进政府服务的效 率、能力、服务质量的不断提高。以职能为依据确定政府绩效评估指标，真切地 体现了政府绩效评估以结果为本的管理本质。 ( 2 ) 政府的社会服务承诺依据 政府的社会服务承诺是指政府在其职能范围之内，根据既定绩效目标向社会 所做出的一种服务保证。这种保证是政府活动所要实现的目标，一旦对社会做公 开、明确的承诺，就会有公众、舆论的监督，这对政府具有约束力。社会服务承 诺制度的基本内容是：公开办事内容、办事标准和办事程序，确定办事时限，设 立监督机构和举报电话，明确赔偿标准，为实现承诺的责任，单位和个人要按规 定给当事人以赔偿【2 8 l 。服务承诺制度可表现为目标管理、签订绩效管理合同、 劳动合同、开发合作方案等多种形式。 政府通过管理活动是否实现了服务承诺，是能否建立起社会公众对政府信 任的重要依据。从某种意义上说，绩效评估的过程也就是用服务承诺去衡量与比 较实际取得的政府绩效的过程，从而划分与确定绩效的等级。因此，服务承诺构 成为衡量政府绩效的重要依据之一。 ( 2 ) 社会公众满意度依据 社会公众的满意度，是指公众对政府所提供的各类公共服务和公共产品、所 进行的各类政府活动的相对满意程度。政府从社会公众需求的角度来设置评估指 标，调整政府职能的侧重点，这反映了一种执政理念的转变，是构建服务型政府 的重要体现。因此，社会公众满意度是政府绩效评估指标设置的另一个重要依据。 社会公众满意度作为政府绩效评估的依据主要体现在两个方面：一是这种满足的 程度是相对的。这种满足的程度可划分为很满意、满意、比较满意、比较不满意、 不满意五个层级。同时，处于不同满足程度层次上的社会公众的人数也是相对的。 二是政府活动过程中如何对待和处理社会公众的抱怨问题。这个问题与社会公众 的满意度密切相关。政府是否建立了与社会、公众之间进行信息交流与沟通的渠 道和机制、是否及时解答和处理社会公众的抱怨、解答的态度与次数、对抱怨解 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 决和处理的程度等都是社会公众对政府予以监督的重要一环，都应作为绩效评估 体系的重要内容【2 9 1 。 2 2 4 地方政府绩效评估指标选取的重要影响因素 地方政府绩效评估指标的确定除了上面的主要依据外，还受到其它众多因素 的影响，其中价值取向的影响，经济、社会发展程度的影响，社会公众需求的影 响是比较重要的因素。 ( 1 ) 价值取向的影响 政府绩效评估的指标标准本身就是社会价值取向的反映，价值取向是地方 政府绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构，是地方政府绩效评估的灵魂。它 对于稳定和变革地方政府绩效评估体系，引导和调整地方政府绩效评估行为具有 重要的导向作用。不同的价值取向，就会有不同的评估标准，不同的标准则会形 成不同的绩效指标。比如，我们以前对政府绩效的衡量片面注重经济的发展，结 果出现现实中的“形象工程”“面子工程”“数字出官，官出数字”的现象。而 十六大以来，我们不断修正我们的发展观，提出了科学的发展观、构建和谐社会 等理念，注重经济、社会的协调发展，人与自然的协调发展等等。这些价值取向 的变化也势必影响着政府的绩效评估标准，影响着评估指标的构建。 没有科学的评估价值取向，或者在建立评估指标体系的过程中偏离、背离 了科学的评估价值取向的要求，就不可能有科学、合理的评估指标，也就不可能 构建出科学的评估指标体系。因此，建立地方政府绩效评估指标时，应正确把握 评估价值取向变化的方向，科学整合评估价值取向，根据新的形势、新的价值取 向建立、调整和整合评估指标及其指标体系。 ( 2 ) 社会公众需求的影响 社会公众的需求既是政府行为的导向，也是影响政府绩效评估指标选取的 重要因素。因为，政府公共部门行使公共权力主要是为了公共利益，提供公共服 务，社会公众是公共服务的消费者。因而，政府管理活动必须以顾客为中心，政 府的公共服务要体现对公众需求的回应力，而要有效的回应并满足公众需求，就 要首先了解社会公众的需求。社会公众的需求代表了社会的公共利益，它有共同 的基本需求和特殊需求之分。共同的基本需求包括人的各种生理的需求、基本物 质利益的需求、社会关系的需求、名誉和社会地位的需求、实现自我价值和自我 发展的需求等方面。同时，由于社会公众各自的背景条件不同、每个地区经济文 化发展程度不同和习俗不同等特殊因素，都会导致社会公众有特殊的需求，调查 与审视社会公众的这些特殊的需求，是政府提高公共服务质量，提高社会公众的 满意程度的前提。但是，做好这项工作比较困难，尤其是在经济发展差异比较大 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 的地区，导致不同的政府部门的绩效就会有不同的评估指标；同一类政府部门在 不同的地区、不同的社会文化背景条件下，也会有不同的评估指标。因此，普遍 适用的评估指标体系的建立应该是通用指标与专用指标的结合。 ( 3 ) 社会发展程度的影响 社会发展的程度指的是社会企事业组织的发育、独立和成熟的程度；社群 团体组织的独立程度和参与意识；大众传播媒介对社会的介入程度和自身的现代 化程度；社会公众的素质等方面【2 9 】。社会发展程度的上述四个方面，实际上涉 及到社会发展的方方面面，既包括了社会自身的发展阶段的影响，也包括了社会 构成主体发展及成熟度。其中最重要的是社会公众的素质，因为在不同的发展阶 段，公众的素质受社会发展条件的影响会表现出很大的差异，尤其是公众的社会 观念意识，社会观念意识是公民素质的一个重要体现，社会观念意识的进步与否 影响到公众需求导向的确立，进而影响评估价值取向和指标的选取。具体来说， 社会发展程度会影响公共服务种类的提供、服务质量的确定、评估工具的选取、 绩效目标的确定，最终会影响到划分与评定绩效等级的各种标准的确定。 2 2 5 当前地