（宪法学与行政法学专业论文）我国地方政府合作的法制化研究.pdf

i 摘摘 要要 地方政府合作关系是府际关系的主要内容之一，是指不具有行政隶属关系 的同级地方政府之间以及不同级地方政府之间的合作关系。这种合作关系不仅 仅包括地方政府对跨区域之间经济社会发展、污染河流治理、道路建设等的合 作，还包括立法、司法等领域的合作。 在传统高度集中的计划经济体制下，我国实行以“条条”为主的集中统一 管理体制，地方政府完全从属于中央政府，这一时期政府间关系的基本特点是 纵向主导、横向阻隔，主要表现为一种竞争关系；改革开放以后，随着中央对 地方的权力下放和市场化改革的推进，极大地加强了各地区之间的经济往来， 促进了各地方政府间的横向合作。近年来，我国地方政府合作的范围和领域不 断拓展，合作规模也不断扩大，形成了像长江三角洲、泛珠江三角洲、环渤海 经济区等重要的经济区域，加之皖江城市带承接产业转移示范区规划的获 准实施，新的经济区域必将形成，地方政府间的合作也在不断加强。但是，另 一方面，我们也应看到，现有的地方政府合作大多仍停留在表层，许多合作有 名无实，地方保护主义、地区重复建设、资源浪费等现象大量存在，严重阻碍 了地方政府合作的深入开展。因此，如何协调好地方政府间的关系，规范地方 政府间的行为，促进地方政府间合作的有序发展，成为现阶段亟需解决的重要 问题。在以往的研究中，学者们主要是从经济学及管理学的角度关注中央政府 与地方政府之间关系的研究，而对联系日益密切的地方政府与地方政府之间的 合作联系则较少关注。随着区域经济的发展，协调好各地方政府间的合作关系 十分重要，以往提出的调整行政区划的想法不具有实际操作性，目前已有的政 府间所采取的定期协商解决问题的机制也因效果不佳而颇受质疑，因此，通过 法律的手段来规制地方政府行为，运用法律来协调地方政府间关系，维护区域 经济的健康发展， 将地方政府间的合作纳入法制化的轨道便成为题中应有之义。 本文主要研究了我国不具有行政隶属关系的地方政府间的合作，分析了地 方政府合作的现状及存在的问题，并从法律的视角，对地方政府合作中涉及的 法律问题进行了分析，针对我国地方政府合作中存在的问题，借鉴了国外在处 ii 理此方面问题上的经验，提出了我国地方政府合作法制化的建议。 本文共分为五部分，第一部分是导论，主要介绍了本文的选题背景，相关 概念的界定及研究综述等。第二部分具体分析了我国地方政府合作的概况及合 作中存在的问题，如合作缺乏统一的规划、合作的制度化程度较低、合作受地 方保护主义的影响、缺乏相关法律与制度的保障等。第三部分从法律的角度， 分析了我国地方政府合作中的法律问题。包括对地方政府合作的基础、合作的 组织形式、合作的法律文件的性质等的分析。第四部分主要介绍了国外在地方 政府合作中的处理经验，分析了相关国家的具体做法及对我国的借鉴意义。第 五部分结合我国的国情及地方政府合作的现状，对我国地方政府合作法制化的 实现路径提出了自己的建议。 关键词： 关键词：地方政府合作，法制化，行政协议，法制协调 iii abstract the local government partnership is one of the main contents of intergovernmental relations. its a partnership of the same level local governments without administrative subordinate relationship or different levels of local governments. this partnership not only includes the cooperation between the local governments and cross-regional economic and social development, polluted river regulation, road construction, also cooperation of legislation, judicature and other fields. under the highly concentrated traditional planned economy system, china implemented every-based centralized management system and local governments are totally dependent on central government. during this period, the fundamental characteristic of government relations was longitudinal dominant and horizontal barriered, mainly expressed as a competition relationship. after the reform and opening up, the central decentralization to the local and market reforms carrying forward have greatly strengthened the economic ties between various regions and promoted the horizontal cooperation among the various local governments. in recent years, the scope and areas of local government cooperation have become continuous expansion and scale of cooperation has been expanding formed as the pan-yangtze delta, the pan-pearl river delta and bo sea rim economic zone and other important economic regions. also, a new economic region will become and local government cooperation will be strengthened coupled with the admission and implemention of the relocate plan of wanjiang continued industries to demonstration area. however, on the other hand, we should also see the existing local government cooperation still stay at the surface, many cooperation in name only, local protectionism, regional redundant construction, and resource waste still exists in large, which severely hampered the local government cooperation to depth. therefore, how to coordinate the relationship between local governments, regulate local governments behavior and promote the orderly development of cooperation among local governments has become an important issue to solve at the present stage. in previous studies, scholars mainly researched from the perspective of economics and management to concern the iv relationship between central government and local governments, while less concerned about the increasingly close ties of cooperation between local governments. with the regional economic development, the coordination of partnerships between local governments is very important. the former proposed adjustments to the administrative divisions thought was not actual operational. at present, the government has taken regular consultations problem-solving mechanisms are popular questioned because of poor results. therefore, through the legal means to regulate the system of local government behavior, applying the law to coordinate the relationship between local governments and maintaining the healthy development of the regional economy, cooperation between the local governments into the legal system has become inherent meaning of this topic. this paper studies the relationship does not have the administrative subordinate cooperation between local governments, analysis of the status of local government cooperation and problems. also, it analyses the local government cooperation on legal issues involved from a legal perspective, draws on the experience of foreign issues in dealing with this problem aiming at the china problems in local government cooperation, and puts forward the recommendations of legal system cooperation with local governments in china. this paper is divided into five parts. the first part is introduction, mainly describing the background of selected topic, the relevant definition of the concept and its research overview and so on. the second part analyses the profile of local government cooperation and exciting problems such as lack of unified planning, less institutionalized, local protectionism and lack of relevant laws and system for protection and so on. the third part analyses china local government cooperation in legal issues from the legal point of view including the basis of local governments cooperation, cooperative forms of organization and the analysis of cooperation legal documents nature. part four mainly introduces foreign experience in dealing with local government cooperation, analyses specific approach in the relevant country and the reference value to china. part five combines our national conditions with the status of local government cooperation, and put forward personally proposals on the realization path of china local government cooperation coming into legalization system . v key words: local government cooperation; legalization; administrative agreement; legal coordination 导 论 1 导导 论论 （一）研究的缘起 （一）研究的缘起 随着经济全球化的发展，区域经济一体化的不断深入，政府间的关系也愈 加复杂，共同利益存在的同时矛盾和纠纷也随之而来。地方政府之间的合作已 经突破了过去的单纯以经济合作为主的模式，朝着多领域、全方位迈进。东北 三省的合作立法、泛珠三角司法行政合作机制、跨区域污染河流治理等涉及的 不再仅仅是单纯的经济问题，更是一种制度化建设。地方政府合作不能再仅仅 服务于经济需要，还应该服务于民族文化传统和社会发展的需要，在我们建设 法治国家的今天，地方政府合作更需要纳入法制化轨道，走制度化建设的道路。 当前我国地方政府之间的合作，如长三角区域、泛珠三角区域、港澳地区 与内地、沿海地区与内陆地区的合作进行得如火如荼。这些地方政府作为相对 独立的经济实体，有着各自不同的优势与劣势，通过相互间的合作可以实现优 势互补，促进共同发展，地方政府间的合作在地区经济发展中发挥着越来越重 要的作用。 另外，在今年的 1 月 12 日，国务院正式批准实施皖江城市带承接产业转 移示范区规划 ， 这是全国第一个也是唯一一个为促进中西部承接东部沿海地区 和国外产业转移而专门制定的区域振兴规划。 规划突出强调要加强皖江城市 带与长三角地区的全面合作，广泛参与泛长三角发展分工，它的获批对于加快 安徽省积极融入泛长三角区域发展一体化进程，推动产业结构优化升级，促进 中部地区崛起，推动区域协调发展，具有划时代的意义。在规划的实施中，地 方政府是重要的推动力量和实施主体，必须加强区域内与区域间地方政府间的 合作，规范合作的方式，拓展合作的领域，完善合作的机制。因此，对横向地 方政府合作的研究对于在全国范围内推进形成更加合理的区域产业分工格局， 保持经济平稳较快发展具有十分重大的现实意义。 然而，通过对实践中地方政府合作的研究，我们可以发现这些合作基本上 是一种政策之治，没有相关的法律与制度保障，实践中地方政府合作中出现的 我国地方政府合作的法制化研究 2 许多问题既无法律性质上的定位，也没有法律救济途径做支撑，引发了一系列 的问题。以长三角为例，近年来江苏、浙江各地纷纷以融入大上海、共享长三 角区域经济合作收益作为自身发展的战略。但是在很大程度上，长三角各地区 还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来制定区域发展规划，而不是从整个 区域发展形态的内在要求出发来展开合作。例如，随着长三角地区经济社会的 发展，区域内各地方经济都取得了长足的进展，由于上海的商务成本太高，许 多中小企业渐渐将目光投向苏州、无锡等地，大量的厂房也向苏、无等地转移， 对上海的外资引进产生了一定的影响，于是，2002 年，上海作出决定，将虹桥 国际机场所有国际与港澳航班全部转移到远离苏州和无锡的浦东机场，期望以 此来消减不利于本地发展的因素。而在 2004 年，苏州新建机场的项目被列在了 苏州市 2004 年重点前期项目计划的首位，与此同时，无锡的硕放机场在扩 建后于 4 月底正式复航，并且无锡市决定另外新建一个国际机场，由此可见， 长三角区域重复建设和资源的浪费现象非常严重。这些都引发了我们对地方政 府合作的深层次思考。 从国外的实践经验来看，地方政府合作的发展必须法制先行。从法学的角 度来讲，就是需要一个规范地方政府合作的法律制度，需要一个良好的法制环 境。而目前我国地方政府合作的法制基础非常薄弱。我国宪法和地方组织法中 关于地方政府合作的具体规定几乎是空白，法律只明确了各级政府对其辖区内 事务的管理以及上级机关在跨辖区事务管理中的角色，没有涉及区域、地方政 府间合作的问题。这往往使得区域政府间的合作缺乏法制的保障。因此，在依 法治国，建设法治政府的今天，必须把地方政府合作纳入法制化的轨道，运用 法律对地方政府间的合作进行协调，以期发挥其在现代化建设中应有的作用。 （二）相关研究综述 （二）相关研究综述 地方政府合作是地方政府间关系的重要组成部分，而地方政府间的关系又 是府际关系研究的新领域，因此，对府际关系的研究是研究地方政府合作关系 的基础。 府际关系的概念最早是来源于美国的 1930 年代， 当时的经济大恐慌引发了 一系列的社会问题，而这些问题造成的影响大都是全国范围的，不是单一的州 导 论 3 政府或是郡、市等地方政府能够独立解决的，因此，为了有效解决这些公共事 务，促进经济的复苏，联邦政府积极推行新政，特别强调自由、进步等理念， 通过财政帮助、专业指导、法律规范等方式来进行运作，实际的介入这些公共 事务的处理过程。第二次世界大战以后，随着福利国家理念的兴起，联邦政府 积极运作府际关系的处理模式，使各项专业政策领域的科学规划和有效执行均 取得了较大的发展，产生了相当大的影响力。 20 世纪 60 年代，美国学者安得森从政府公职人员之间的人际关系和人的 行为角度第一次提出了“政府间关系”的概念。进入 20 世纪 80 年代以来，实 践中地方政府间的关系出现了许多新变化，使学者们大大拓宽了研究视野，更 深入也更系统的对其展开了研究。美国学者对府际关系的研究较为广泛，视角 也更开阔，既包括对纵向府际关系的研究也有对横向关系的研究。例如，多麦 尔就在政府间关系一文中对美国政府间的纵向与横向两种关系分别进行了 分析，他指出， “如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令/服从的等级结 构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等 权力的分割体系。 ” 此外，在联邦制与府际关系:美国行政国家的结构一章 中，戴维h罗森布鲁姆对联邦政府与州政府之间以及各州之间的合作进行了 重点论述，并特别指出依据“充分信任与信用条款” 、 统一商业法规来作为 促进各州之间合作的法律依据。 在英国，1934 年的特别地区法是其区域 政策的开端，并在此之后进行了一系列相关的立法来实现区域政策的法制化。 在原联邦德国，政府先后颁布了“联邦区域规划法”、“区域经济政策的基本 原则”、“改善区域经济结构的共同任务法”、“联邦区域规划纲要”等一系 列发展区域经济的法律和法规，也非常重视区域政策的立法化。 国内学者对地方政府合作的研究，很多是从区域经济合作理论出发进而提 出区域内地方政府间合作的必要性以及现存的问题。例如，在中国区域经济 合作方向与发展地方经济的区域方法一文中，张可云回顾了我国区域经济合 作的发展过程，指出区域经济合作是历史发展的必然并提出未来要建立以企业 美理查德 d 宾厄姆等著： 美国地方政府的管理:实践中的公共行政 ， 九州译， 北京大学出版社 1997 年版，第 162 页。 美戴维h罗森布鲁姆等著： 公共行政学:管理政治和法律的途径 ，张成福译，中国人民大学出版 社 2002 年版，第 135-137 页。 我国地方政府合作的法制化研究 4 为导向，中央与地方政府为企业的跨区域经济活动提供条件的发展区域经济的 方法。 在区域经济合作的必要性与障碍因素分析一文中，孟祥林等对我国 区域经济合作的必要性及当前存在的影响区域经济合作的不利因素进行了分 析，并对我国当前地区经济差异的现状进行了详细的阐述。 在我国区域经济 合作中地方政府间关系协调方式评价一文中，王宝明等对我国地方政府间横 向合作的现状以及“行政区划调整”对其的影响进行了分析，并指出了当前我 国区域发展中地方政府合作不协调的原因，为地方政府间关系的研究提供了有 益的探索。 此外，我国许多学者在对国外府际关系研究的基础上，对我国地方政府间 的合作提出了不同的理论和观点。例如，在中国政府的府际关系研究一文 中，谢庆奎系统的研究了改革开放以来我国府际关系的发展变化趋势，认为府 际关系应当包括中央政府与地方政府的关系、地方政府之间的关系、以及政府 部门之间的关系、各地区政府之间的关系，并且指出了我国地方政府间关系在 组织结构上的局限性， 为地方政府间关系的深入研究提供了有益的借鉴。 在 浅 论协调地方政府间横向关系一文中，张紧跟指出地方政府间的合作是协调政 府间关系、走出“公用地灾难” 、和“囚徒困境”的必然选择，并分析了地方保 护主义和恶性竞争行为对地方政府间关系发展的影响。 在府际管理的兴起及 其内容一文中，汪伟全分析了府际关系的演变历程及对政府间关系管理的三 个阶段，指出府际管理的框架主要包括协调性、依赖的网络型结构，公共产品 和服务的多元化供给，项目和管理功能上的府际间转移，多方协商、调和的合 作机制以及小社区、跨邻里的大都市地区治理结构。 我国法学界对地方政府的合作给予的关注不是很多， 在行政法学教科书上， 只有胡建淼教授在其行政法学一书上给予了简单的阐述。给予关注的更多 体现在论文上，比如，在论府际关系的法律调整一文中，薛刚凌指出不具 张可云:中国区域经济合作方向与发展地方经济的区域方法 ， 财经中国 ，2006 年第 8 期。 孟祥林，张悦想： 区域经济合作的必要性与障碍因素分析， 华北电力大学学报(社会科学版)2002 年第 4 期。 王宝明，詹丽靖：我国区域经济合作中地方政府间关系协调方式评价，中共云南省委党校学报 2006 年第 7 期。 谢庆奎：中国政府的府际关系研究，北京大学学报(哲学社会科学版)2000 年第 1 期。 张紧跟：浅论协调地方政府间横向关系，云南行政学院学报2003 年第 2 期。 汪伟全：府际管理的兴起及其内容，中共天津市委党校学报2005 年第 3 期。 导 论 5 有行政隶属关系的地方政府之间既有竞争关系，也有合作关系。就地区合作而 言，我国目前的地区合作多为自发型，缺乏相应的法律保障，地区政府之间签 订的合同如何定性，纠纷如何解决等都是地区合作面临的问题。另外，由于各 级地方政府具有不同的利益考虑，地方政府之间的合作也夹杂着竞争与对抗， 因而，合作的基本要求需要立法设定，法律应是地方政府之间合作的基本保障。 在我国区域经济一体化背景下的行政协议一文中，叶必丰以长三角为例， 以美国解决州际法律问题的经验为借鉴，分析了我国区域经济一体化背景下行 政协议的法治基础、缔结、主要条款、效力、履行及纠纷解决机制。并在文中 指出，我国区域经济一体化背景下出现的行政协议，是区域政府为克服行政区 划障碍而进行合作的法律机制，不仅适用于区域政府间的合作，也可以适用于 所有行政机关之间纠纷的解决与合作。 在地方政府间关系被遗忘的国家结 构形式维度一文中，何渊通过对美国宪法的文本分析和美国州际合作实践的 考察，指出我国地方政府间关系是被遗忘的国家结构形式维度。然而，这种现 状并不能成为否认地方政府间关系重要性的理由。从我国的宪政实践和美国宪 法的相关规定来看，地方政府间关系应当成为宪法规定的重要内容之一，也应 当成为我国宪法学的重要研究对象之一。 在地方政府之间合作的制度化协调 区域政府的法治化路径一文中，韩志红、付大学指出，为了解决跨地区性 公共物品供给不足和跨地区性公共事务治理失灵等问题,需要在借鉴其他国家 先进的区域治理模式基础上，建立适合我国国情的地方政府制度化协调模式， 即成立区域政府，并从区域立法机制、区域执法机制和区域司法机制的角度对 我国区域政府的基本框架进行了构建。 在关于长江三角洲地区经济发展中的 法律问题思考一文中，宣文俊就长三角地区经济发展中的法制协调，协调机 构及协调机制等问题进行了探讨，认为唯有以法制协调的方式来作为区域协调 的基础，才能将以往非制度化的协调转向制度化的协调，从而使区域经济发展 走向坦途，并结合我国的国情及长三角的现状，对长三角地区的法制协调体系 薛刚凌：论府际关系的法律调整，中国法学2005 年第 5 期。 叶必丰：我国区域经济一体化背景下的行政协议，法学研究2006 年第 2 期。 何渊： 州际协定美国的政府间协调机制 ， 国家行政学院学报2006 年第 2 期。 韩志红，付大学：地方政府之间合作的制度化协调区域政府的法治化路径，北方法学2009 年第 2 期。 我国地方政府合作的法制化研究 6 提出了初步的设想。 另外，2006 年行政法研究会年会的主题即是“行政管理体制改革的法律问 题” 。2006 年 4 月上海交通大学法学院与上海市法学会行政法研究会联合举办 了“长三角区域政府合作机制研讨会” ，这些也为区域政府合作的法律化提供了 丰富的研究成果。 从以上对地方政府间合作问题的研究中我们可以看出，国内对政府间关系 的研究主要是对中央政府与地方政府间纵向关系的研究，对横向的地方政府合 作的研究较少，并且主要是在经济学领域和管理学领域进行研究，法学领域的 研究虽然不多，但是也有其独特的视角。与国外较为成熟的横向地方政府间的 合作关系理论及法律制度相比，我国对地方政府合作的研究大多是从地方经济 发展的角度进行，缺乏对地方政府间的合作进行系统、整体的思考。因此，本 文试图在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国的实际，构建一套系统化的制 度，以期促进我国地方政府合作的法制化，将我国的地方政府合作纳入法制化 的轨道。 （三）相关理论基础 （三）相关理论基础 政府间的关系包含纵向的中央政府与地方政府间的关系和横向的地方政府 与地方政府间的关系两个方面。本文所指称的地方政府合作特指横向的不具有 行政隶属关系的地方政府之间的合作关系。具体而言，是指若干个地方政府在 合意的基础上，在各自权限范围内，以获得最大的经济效益和社会效益为目标 而进行的联合与协作。本文所研究的地方政府合作，只能在不具有行政隶属关 系的地方政府之间进行，既可以是同级的省级政府之间的合作，也可以是市级 之间、区县级之间的合作，还包括不具有隶属关系的不同级地方政府之间的合 作。 通过对我国地方政府合作现状的考察，我们可以发现，当前，我国地方政 府之间的合作具有以下几个特点： 1、合作主体间的地位平等。地方政府合作中的各主体间地位是平等的，它 们之间在合作中不存在指导与被指导的关系，更不存在领导与被领导的关系， 宣文俊： 关于长江三角洲地区经济发展中的法律问题思考，社会科学2005 年第 1 期。 导 论 7 具有平等性。 2、合作领域不断扩展。现阶段，我国地方政府间的合作主要以地区经济发 展为中心，涉及资源、能源、资金、工程、人才、市场等各方面。但是，除此 之外，其他领域的合作也在逐渐增多，如环保，疾病防治，交通建设，打击犯 罪等等，甚至有些地方政府合作扩展到了立法、司法领域。 3、合作具有灵活性。地方政府间合作的发生多是各方意思自治的结果，是 合作各方基于自身利益的考虑而进行的，合作中注重协商和交流，体现出很强 的互动性，合作形式也多种多样。 4、合作的政策性强。当前我国的地方政府间合作没有制度和法律的明确规 定，合作的开展大都由地方政府官员来推动，受中央政府和地方政府本身政策 的影响较大，合作具有不稳定性。 我国地方政府合作的法制化研究 8 一、地方政府合作的现状分析一、地方政府合作的现状分析 （一）地方政府合作的概况 （一）地方政府合作的概况 随着我国市场化进程的加快，市场经济条件下的竞争也日益影响到了地方 政府及其部门。根据理性经济人的假说，地方政府具有自利性，其行为是受利 益驱动的，地方政府所追求的地方利益是以经济利益为核心的，包括政治利益、 文化利益等在内的综合利益的最大化。在这种机遇和挑战并存的发展格局中， 竞争与合作成为地方政府间关系的主要内容。地方政府之间的关系有两种形式， 一是地方政府间的冲突，这是一种破坏性竞争，或称作否定意义上的竞争；二 是地方政府间的合作，这是一种积极性竞争，或称作肯定意义上的竞争。 改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制和“统收统支”的财政 体制，国家几乎垄断了所有的资源，地方政府实际上是中央集权支配下的上级 政府的执行机构，既没有发展本地区经济的自主权，也没有经济收益权，不具 备独立追求自我利益的动力和能力，无法形成自己进行独立决策和追求利益的 诉求，更谈不上地方政府之间的相互竞争。改革开放以后，随着国家对中央高 度集权体制的改革和权力下放的逐步深化，尤其是分税制的实施，使地方政府 在经济和行政管理权限上获得了一系列独立自主的权力，极大地调动了地方政 府发展本地区经济的积极性和主动性。地方政府成为了地方经济利益的代表， 不断追求本地区利益的最大化，这样就出现了不同地区地方政府间的横向合作 与竞争关系，形成了一定的经济区域。 近几年来，随着我国区域经济一体化的不断加强，跨区域公共事务处理的 不断开展，往往需要各地方政府间进行合作，统一调度，统一行动，区域内地 方政府间的合作不断加强。地方政府作为地方经济利益的代表，出于追求自身 管辖范围内经济利益最大化的强烈动机，竞相利用行政权力来试图使本地利益 最大化，因此，地方政府间合作大力发展的同时，地方政府间的竞争也如火如 荼地进行着。区域内地方政府间的这种合作与竞争关系在带来了技术的改进、 制度的创新、经济结构的调整、基础设施的改善，区域经济的发展等这些益处 一、地方政府合作的现状分析 9 的同时，由于我国地方政府间合作开展的时间不长，缺乏相关的理论与制度规 范，在理念和实践层面上也都存在着一些问题，地方政府间的竞争也处于不规 范的低水平阶段，引发了政府间一系列的矛盾与纠纷，也带来了很多弊端，存 在很多的问题。在实践中如何整合不同地方政府的现实要求来谋求彼此之间的 合作进而达到满足彼此需求之目的是合作中的地方政府难以理性权衡的问题， 也是当前亟需解决的问题。 （二）地方政府合作存在的问题 （二）地方政府合作存在的问题 1、地方政府合作缺乏统一的规划 随着区域经济一体化的发展，市场竞争的日渐激烈，各级地方政府逐渐意 识到合作的必要性，于是纷纷通过举行各种会议、签订各种协议、成立各种协 调组织等形式来加强相互间的合作。但是，迄今为止，特定区域内的地方政府 间并无统一的长远发展规划，合作的公共绩效一直较低，区域整体发展表现出 极大的无序性和非理性。各地方政府在制定相应的产业布局规划时，不是根据 各区划的资源优势和产业优势等情况来配置资源，以形成区域内不同政府间的 优势互补，而是依然从发展各自的地方经济或追求部门利益的要求出发，按照 自身发展的内在逻辑和实际需要进行，“各自为政”的现象仍比较严重。由于 地方政府对经济发展的关注更多地表现为对本地区经济指标的关注，缺乏对整 个区域的产业发展目标进行系统的战略思考，因此，大多地方政府往往对区域 内其它地方政府广泛关注的“热线产业”具有强烈的投资冲动，而忽视宏观的 经济效益。其结果带来的是区域内产业结构的严重趋同，从而使得区域合作优 势变为空谈。 一些地方政府从个体理性出发，为了自身利益的最大化，盲目上一些暂时 利润高的项目，导致各地产业结构严重趋同，出现了羊毛大战、生猪大战、中 药材大战、丝绸大战等100多种地区大战。 目前，我国在区域经济建设中的重 复建设和资源浪费现象非常严重，特别是在基础设施建设方面，港口重复建设 问题尤为突出。重复建设在一定程度上有利于市场竞争，促进经济效益的提高， 蔡岚： 府际合作中的困境及对策研究 ， 行政论坛2007 年第 5 期。 郭泽保： 府际关系视域下的地方政府竞争与合作 ， 福建行政学院学报2008 年第 5 期。 张紧跟： 浅论协调地方政府间横向关系 ， 云南行政学院学报2003 年第 2 期。 我国地方政府合作的法制化研究 10 但是，其所带来的产业结构趋同、层次不高以及效益低下等不利影响更甚，表 明上的市场繁荣只能是虚假的、短暂的、眼前的现象，即是是通常所称的“规 模不经济”的现象。地区的盲目扩张和重复建设还会导致资源浪费、环境恶化 等不利影响的加剧，不仅不能形成专业化和规模化的生产和建设，更会进一步 扩大地区经济发展的不平衡和差异化，甚至影响整个区域经济社会的整体发展， 最终导致国家和人民利益的损失。 2、地方政府合作的制度化程度较低 目前，我国的地方政府合作既没有一套制度化的议事和决策机制，也没有 建立起一套功能性的组织机构，合作的制度化程度较低。 首先，从地方政府间合作的组织形式来看，当前我国地方政府间的合作主 要是采取由地方政府的领导人发起召开一些协商会、协调会的形式进行，合作 各方就与区域经济社会发展相关的特定事项进行集体磋商，发表自己的看法， 通过交流与沟通后做出一定的承诺，基本上属于联谊的性质。合作的开展既没 有一定的组织和资金的扶持，所做出的承诺也没有法律的强制力和约束力，更 多的是依托于地方行政首长的自觉，缺乏权威性和稳定性，随着地方领导人的 工作调动，之前所形成的合作机制便很容易形成虚置；其次，地方政府合作的 成本过高。地方政府间进行合作的目标是希望通过发挥各自区划内行政机关的 职能权限，实现本地区经济社会利益的最大化，获取由单个行政机关无法带来 的收益。目前，我国的的地方政府合作通常是由一个省市就合作的相关事宜进 行整体安排，由其出资来负责合作的有序开展，不仅费用花费高，而且还无法 及时的回收资本，特别是对于一些比较贫困的地区，高额的花费使其承受着较 大的经济负担，进而影响了其参与合作的积极性。同时，由于我国地域间的差 别比较明显，采取同样的措施对于各方面情况都比较好的地方就会达到获取更 多收益的效果，而对基础比较差的地方，同样的成本付出获取的收益相较其他 区域却明显不足，由此会打消其继续合作的积极性和主动性，甚至采取消极回 避的态度，阻碍合作的继续开展和协议的有效执行；最后，我国地方政府合作 组织的内在机制不完善。比如，利益补偿机制的实施是为了使地方政府间通过 合作来达到整体利益共享、保障合作有效运行的目的，而实践中，由于地方政 府的一味攫取，使得合作的整体意识欠缺，合作各方对区域整体利益重视不够， 一、地方政府合作的现状分析 11 导致合作的整体效益低下，背离了合作开展的初衷。 3、地方政府合作深受地方保护主义的影响 由于传统行政区划的影响， 地方政府在既定的区划范围内形成了各自为政， 不同地区的地方官员不仅仅在经济上为 gdp 和利税进行竞争，同时也在“官场” 上为晋升而竞争。 有些地方官员在错误的发展观和政绩观的影响下，认为由于 外界经济主体参与本地竞争的行为阻碍了本地经济社会的发展，于是，为了保 障本辖区的利益，纷纷利用手中的行政权力，出台一些所谓的“红头文件”、 “办公纪要”等文件，通过采取技术壁垒和贸易封锁等方式来限制外地的资源 进入本地的市场或者是限制本地区的资源流向外地。这种通过行政规制手段设 置阻碍区域间资源自由流动与市场主体平等竞争的行为导致市场分割、地方保 护、贸易封锁与技术壁垒盛行，严重破坏了区域间的统一大市场，提高了交易 的成本。 从短期来看，地方保护主义使本行政区划内的市场主体远离了残酷的市场 竞争，延长了其生存的时限，但是，从长远来看，这些在地方政府庇佑下的经 济主体却无法在正常的环境中生存，最终将造成极大的损害。首先，由于缺乏 正常的竞争环境，这些在地方政府“保护伞”下发展起来的市场主体畸形发育， 没有经历过市场磨砺的它们无法在充满竞争的国内市场甚至国际市场中生存； 其次，地方保护主义限制资源的自由流通，导致区域封锁和贸易壁垒盛行，使 贸易成本大增，阻碍了区域经济一体化的进程，无法实现区域资源优化配置， 经济实力整体提高的目的；最后，地方政府往往通过在一些地方法规、规章或 红头文件中制定地区保护和封锁、违背公平竞争的特殊政策来进行地方保护， 导致区域内相关法规政策的混乱，阻碍了企业和经济的长期发展。“分工不合 作”是府际合作的巨大障碍，“本位主义”为了追求局部利益甚至不惜损害整 体利益。 在地方政府狭隘的本位主义思想的支配下， 地方政府合作不可能高效、 有序的开展。 4、地方政府合作缺乏相关法律与制度的保障 根据我国宪法与地方政府组织法的相关规定，国务院作为我国的中央人民 周黎安： 晋升博弈中政府官员的激励与合作 ， 经济研究2004 年第 6 期。 汪伟全，许源： 地方政府合作的现存问题及对策研究 ， 社会科学战线2005 年第 5 期。 我国地方政府合作的法制化研究 12 政府，由其统一领导地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、 直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；县级以上的地方各级人民政府领导 所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和 下级人民政府的不适当的决定。由此可见，我国的法律对县级以上地方各级人 民政府的职责权限做出了规定，由各级行政机关负责本行政区域内经济、教育、 科学、文化、卫生等事务的管理。但是，综观我国现有的法律条文规定，法律 只是对各级政府在其辖区范围内的管理职责以及上级机关(或中央政府)在跨域 事务中的角色扮演进行了规范，而没有任何涉及府际合作的具体规定和条例。 我们可以发现，关于地方政府在府际合作中的权利、义务、责任、地位，地方 政府合作的机制建设，合作的管理机构的法律定位等事项在我国现有的法律中 找不到任何的依据，也就是说，我国的地方政府间合作缺乏一个科学有效地制 度框架来对其进行规范，缺乏一个完备的法律体系对其进行有效的保障。 一般而言，府际合作机制能否有效运转，取决于能否建构良好的制度环境、 合理的组织安排以及完善的合作规则。其中，制度环境是基础保障，组织安排 是结构保障，行为规则是具体的激励与约束保障。 而当前我国地方府际关系的 发展，既没有完善的制度环境基础，又没有配套的组织结构保障，且相关法制 存在严重缺陷。 现阶段，我国的地方政府横向合作没有宪法和法律的具体规定，没有明确 的法律定位，地方法规和规章也没有更为详细的内容，也没有与区域合作与协 调相关的法律法规，尤其是在制约地方保护和打破区域市场分割方面，缺乏法 律与制度的有力支持。可以说，我国有关规范地方政府横向合作事项的法律、 法规、规章的缺失现象十分严重，这也是导致合作的无序化以及纠纷不断等诸 多问题出现的一个重要原因。 陈胜勇，马斌： 区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择 ， 政治学研究2004 年第 1 期。 二、地方政府合作的法制观察 13 二、地方政府合作的法制观察二、地方政府合作的法制观察 （一）地方政府合作的基础理论观察 （一）地方政府合作的基础理论观察 1、地方政府间的法律地位平等 我国地方政府间的横向合作是不具有行政隶属关系的地方政府之间在平等 自愿的基础上进行的，我国地方政府在法律地位上的平等是合作得以进行的基 础。 根据我国宪法和地方人民政府组织法的规定，地方各级人民政府是地方各 级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，法律赋予地方各级人 民政府对本辖区内的经济社会等方面的事务进行管理，为地区的发展提供公共 物品和公共服务，行使行政职能。地方政府在本行政区划内具有同等的管理本 地区事务的职能，同样具有独立的事权和财权。另外，根据立法法的规定，省 级地方权力机关有权制定地方性法规，地方行政机关有权制定地方政府规章， 而相同级别的地方性法规、规章的效力是同等的，没有高低之分的问题。以上 这些规定都表明，我国的各级地方政府在辖区内事务管理方面的职权上地位是 平等的，这也为地方政府合作得以进行提供了法律基础。 2、法治社会对利益的承认与尊重 地方政府合作是法治社会对利益的承认与尊重，是各地方政府在特定环境 条件下，从本地区经济社会发展的过程中和与其他地区的相互交往中追求各种 经济、政治和社会收益的结果。 改革开放前的计划经济体制下，由于统收统