（行政管理专业论文）“公私伙伴关系”模式——中国农村基础设施供给的新选择.pdf

内容摘要 中共中央在“十一五 规划当中明确提出建设社会主义新农村，并将其作 为我国现代化建设中的一项重大历史任务。而加强农村基础设施供给，是新农 村建设的关键环节。我国多次提出要加强农村基础设施建设，把国家基础设施 建设投入的重点转向农村的方针政策，为农村基础设施供给带来了良好的发展 机遇。目前，农村基础设施落后是不争的事实，要改变供给短缺局面，仅靠政 府投入是无法充分提供的，必须积极探索多种供给模式。 “公私伙伴关系”模式，英文表述为“p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ( p p p ) m o d e l ，即公私部门合作提供公共产品与服务，是目前国际上愈益为人们所重视 的为基础设施和公用事业进行融资与管理的一种模式，在许多国家与地区已成 功运用，取得了良好成效，积累了丰富经验。因此，在我国农村基础设施供给 中可以借鉴并引入p p p 模式这一新理念。 本文分为四个部分： 第一部分为导论，包括研究背景、研究现状、研究目的与方法。 第二部分先分别介绍了p p p 模式与农村基础设施的基本内容，接着对农村 基础设施供给引入p p p 模式的理论依据进行阐述。 第三部分先对我国农村基础设施供给现状进行评析，在此基础上探讨农村 基础设施供给引入p p p 模式的必要性及可行性。 第四部分首先阐述p p p 模式在我国农村基础设施供给中的应用思路，接着 介绍它在农村小型水利设施供给中的初步探索，最后为了增强其适用性，给出 了推行p p p 模式的政策建议。 本文的创新之处在于将主要应用于城市基础设施与公用事业的p p p 模式引 入农村基础设施供给中，并对这一新理念的具体实践给出了政策建议。不足之 处表现在研究方法有待创新，操作性有待加强等，对于这些问题，还需深入研 究。 关键词：农村基础设施；供给；p p p 模式 a b s t r a c t i nt h ee l e v e n t hf i v e - y e a rp l a n ，t h ec p cc e n t r a lc o m m i t t e ec l e a r l yc a l l sf o r b u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，a n dt a k e si ta sam a j o rh i s t o r i ct a s ki nc h i n a s m o d e r n i z a t i o n s t r e n g t h e nr u r a li n f r a s t r u c t u r es u p p l y , w h i c hp l a y sa ni m p o r t a n tr o l e i nn e wc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o n o u rg o v e r n m e n tp r o p o s e dr e p e a t l yt h a tw em u s t s t r e n g t h e nr u r a li n f r a s t r u c t u r es u p p l y , a n dt h ec o u n t r y si n f r a s t r u c t u r es h o u l ds h i f tt h e f o c u so fi n v e s t m e n ti n t ot h er u r a la r e a t h ep o l i c i e sb r i n gg o o do p p o r t u n i t i e sf o r d e v e l o p i n gr u r a li n f r a s t r u c t u r e a tp r e s e n t ，t h es h o r t a g eo fr u r a li n f r a s t r u c t u r es u p p l y i s 锄i n d i s p u t a b l ef a c t w en e e dt oc h a n g et h es i t u a t i o n b u t i tc a n t p r o v i d e s u f f i c i e n t l yo n l yb yg o v e r n m e n t ，s ow em u s ta c t i v e l ye x p l o r ev a r i o u sm o d e l so f s u p p l y ”p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ”m o d e l ，s u c ha sp p pm o d e l ，i sa d o p t e db yt h ep u b l i c s e c t o ra n dt h ep r i v a t es e c t o rt oc o o p e r a t ei np r o v i d i n gp u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e s i ti s ag o o dm a n a g e m e n tm o d e lf o rp e o p l et od e v e l o pi n f r a s t r u c t u r ea n dp u b l i cu t i l i t i e s a l lo v e rt h ew o r l d p p pm o d e lh a sb e e ns u c c e s s f u l l yu s e di nm a n yc o u n t r i e sa n d r e g i o n s ，a n da c h i e v e dg o o dr e s u l t s ，a l s oa c c u m u l a t e dm a n ye x p e r i e n c e s t h e r e f o r e ，w e c a nl e a r mp p pm o d e l ，a n di n t r o d u c et h i sn e w c o n c e p t i n t ot h es u p p l yo fc h i n a sr u r a l t h i sp a p e ri sc o m p o s e do ff o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti s i n t r o d u c t i o n ，i n c l u d i n gr e s e a r c hb a c k g r o u n d ，r e s e a r c hs t a t u s q u o ，r e s e a r c hp u r p o s ea n dm e t h o d s t h es e c o n dp a r ti sa b o u tt h eb a s i cc o n t e n to fp p pm o d e la n dr u r a l i n f r a s t r u c t u r e ，t h e nd i s c u s s e st h e o r e t i c a lb a s i so nt h ei n t r o d u c t i o no fp p pm o d e li n r u r a li n f r a s t r u c t u r es u p p l y i nt h et 1 1 i r dp a r to ft h i sp a p e r , i ta s s e s s e st h es t a t u sq u oo fr u r a li n f i t k s t r u c t u r e s u p p l y i nc h i n a , t h e ni n t r o d u c e st h e n e c e s s i t ya n a l y s i s a b o u tc h i n a sr u r a l i n f r a s t r u c t u r es u p p l yu n d e rp p pm o d e l i ta l s oa n a l y s e st h e f e a s i l i b i l i t yo ft h e i n t r o d u c t i o no fp p pi nc h i n a sr u r a li n f r a s t r u c t u r es u p p l y t h ef o r t hp a r ti n t r o d u c e st h ea p p l i c a t i o ni d e a sf o rc h i n a sr u r a li n f r a s t r u c t u r e s u p p l yu n d e rp p pm o d e l ，a n dt h e ni n c l u d e si n i t i a le x p l o r a t i o na b o u tp p pm o d e lu s i n g i ns m a l lr u r a li r r i g a t i o nf a c i l i t i e ss u p p l y i no r d e rt oi n c r e a s ei t sa p p l i c a b i l i t y , t h e p a p e rg i v e ss o m ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sf o rp p pm o d e la p p l i c a t i n gi nr u r a l i nt h i sp a p e r , t h ei n n o v a t i o nl i e si np p pm o d e lw h i c hi sm a i n l yu s e di nu r b a n i n f r a s t r u c t u r ea n d p u b l i cu t i l i t i e s ，i s i n t r o d u c e di n t ot h e s u p p l y o fr u r a l i n f r a s t r u c t u r e ，a n da l s og i v e ss o m ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n st op r a t i c et h en e w c o n c e p t t h ei n a d e q u a c i e s i n c l u d et h a tr e s e a r c h m e t h o d o l o g y n e e d st ob e i n n o v a t e d ，p r a c t i c a l n e e d st ob es t r e n g t h e n e d ，a n ds oo n ，t h e s ei s s u e sn e e dm o r e k e yw o r d s ：r u r a li n f r a s t r u c t u r e ；s u p p l y ；p p pm o d e l 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：术燕公 幼d 子年姑月d 么日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ) 作者签名：，峄舷冬 导师签名： 日期：幻。召年o s , q0 6n 日期：年月 日 一、导论 ( 一) 研究背景 一、导论 党的十六届四中全会审时度势提出“两个趋势 的重要论断，指出“在工 业化初期，农业支持工业，是一个普遍的趋向；在工业化达到相当程度后，工 业反哺农业，城市支持农村，也是一个普遍趋向。党的十六届五中全会进而提 出了建设社会主义新农村的重要方针。中共中央在“十一五 规划当中又明确 提出建设社会主义新农村，并将其作为我国现代化建设中的一项重大历史任务。 关于社会主义新农村的要点，有“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容 整洁、管理民主”的2 0 字表述。从中可以看出，建设社会主义新农村首先要发 展生产，而生产发展要以提高农业综合生产能力为重点，这是建设社会主义新 农村的物质基础。但要提高农业的综合生产能力，也包括优化生活条件、改善 村容等，都必须有良好的公共基础设施作为保证。可见，农村基础设施是建设 社会主义新农村的重要内容，也是实现“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村 容整洁、管理民主的基本保证。 近几年，党中央、国务院以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展的要求， 采取了“多予、少取、放活 的方针，出台了“两减免、三补贴等一系列支 农惠农政策，并停征农业税，推行农村义务教育免费政策等，使农民负担减轻， 收入提高。但由于长期“二元经济”格局下农村公共基础设施的低起点，加之 长期实行的城乡不同的财政政策，公共产品与服务在城市和农村的差距，仍然 十分鲜明，可以说新农村建设的要求，也凸显了农村公共物品的不足。 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出了“要 把国家基础设施建设投入的重点转向农村刀，党的十七大报告也提出“加强农村 基础设施建设 的方针政策，为农村基础设施供给带来了良好的发展机遇，有 利于加快新农村建设的步伐。但也要充分认识到，公共财政阳光普照广大农村 地区的进程，仍然只能是逐步的。多年的实践和基本的国情表明，改善和建设 。摘自高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗，为胡锦涛同志于2 0 0 7 年l o 月1 5 日在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告。 l “公私伙伴关系”模式中国农村基础设施供给的新选择 农村基础设施，光靠农民自己的力量不行，但仅靠政府的投入，面对中国如此 广阔的农村区域和欠发达地区，也是力所不及的，难以适应形势发展的要求。 而在市场经济背景下，我国已经越来越有可能、也越来越有必要发掘市场微观 主体的潜力，通过“公私伙伴关系 ( p p p ) 模式来为农村提供基础设施，以更 好地满足在新农村建设中日益增长的公共基础设施需求。 ( 二) 研究现状 大部分研究还是倾向于认为，政府是农村公共物品的当然供给主体。就中 国而言，这一倾向更为普遍。目前关于农村税费制度改革和农村财税体制的研 究( 如国务院农村税费改革工作小组办公室，2 0 0 1 ；黄佩华，2 0 0 2 ；周飞舟和 赵阳，2 0 0 3 ；陈锡文等，2 0 0 5 ) ，是将政府作为农村基础设施与公共服务的当然 供给主体来考察的。有许多学者则悲观地认为：家庭承包制的实施在极大促进 了农村私人产品供给的同时，带来了农村公共物品供给方面的问题，即家庭承 包制缺乏对农村公共物品供给的激励( n e ea n df r a n k ，1 9 9 0 ；特丽西库勒， 中译本，2 0 0 0 ) 。 有学者认为这两种观点都存在偏颇。首先，理论和实践都表明，在一定条 件下，某些农村产品完全可以由民间提供；其次，有研究指出，并不是家庭承 包制缺乏对农村公共物品供给的激励，而是恰恰相反，家庭承包制的实施为包 括农村公共物品在内的农村公共物品供给制度的创新提供了可能( 林万龙， 2 0 0 3 ) 。所以问题的关键在于：农村公共物品供给制度本身必须创新，而这种创 新即包括了农村公共物品的民间融资、私人供给与公私伙伴关系等方式。 但是，这方面的研究却较为薄弱。在已有研究中，复旦大学的张军教授曾 与别人合作，发表了三篇论文( 张军和何寒熙，1 9 9 6 ；张军和蒋琳琦，1 9 9 7 ； 张军和蒋维，1 9 9 8 ) ，运用制度变迁理论提出了农村经济发展将使农村公共物品 供给制度发生诱致性变迁的观点，并提出了这一变迁的不同方式和主导模式， 其中就包括农村公共物品的公私合作供给；林万龙( 2 0 0 0 ) 曾运用制度变迁理 论和公共物品理论对上述观点加以论证并以若干案例材料予以了佐证；张军 ( 2 0 0 4 ) 、徐小青( 2 0 0 2 ) 和张立承( 2 0 0 5 ) 等也认为，在市场经济条件下，农 2 一、导论 村公共物品已经形成了多供给主体和筹资主体格局，并提出了公私合作供给在 内的多种供给模式。王金霞和黄季煜等对农村地区地下水灌溉系统制度创新的 研究( 王金霞，1 9 9 9 ；王金霞和黄季煜等，2 0 0 0 ：王金霞和黄季煜，2 0 0 2 ) 是 这方面的一个较为深入的个案研究。他们的研究表明，随着水资源和人均耕地 稀缺程度的提高、集体经济的衰落、社区人力资本的改进和市场发育的完善等， 农村地下水灌溉系统存在由集体产权制度向非集体产权制度( 私人产权和股份 制产权) 转化的趋向，从而也就意味着这一基础设施已经存在着私人供给、公 私合作供给等现象。林万龙等人选取了安徽省定远县天河乡、河北省唐海县八 农场、内蒙古巴林右旗对农田水利设施投资运营机制进行考察，分别出现了小 型农田水利设施承包经营( 天河乡) ，农户自行投资机电井( 八农场) ，单独投 资、合伙投资和商业化投资机电井并存( 巴林右旗) 等多种供给方式。 在我国农村，公共投资的来源主要可分为两大类：一类来自上级政府( 乡及 以上政府) ，另一类来自村自筹( 包括村集体和村民集资) 。农村基础设施具有 投资金额大、资金回收期长的特点，完全由政府进行投资难以实现充分供给。特 别是农村税费改革后，村一级的投资能力大大削弱，农民的资金又十分有限，如 何扩大农村基础设施建设的资金来源便显得尤为重要。对此，国内的许多学者都 认为，应进一步拓宽投资渠道，引进新的投融资方式，借鉴城市常见的b o t 、b o o t 、 p p p 、股权融资等模式，形成多元化的投融资体系。贾康、孙洁( 2 0 0 6 ) 二人合 作发表多篇论文明确提出在社会主义新农村基础设施建设中要积极探索新管理 模式p p p 。其他学者也进行了相关理论探讨。在苏南部分农村，农村道路由 政府、企业、农民多方投资，村内公共道路以政府投资为主，差额部分与企业协 商分担。2 0 0 3 年以来，利用国债资金推广的农村户用沼气建设是政府补贴引导农 民出资出劳的典型模式。近年来，一些地方以小型农田工程产权制度改革为基础， 大力发展小型农田水利设施的民有民营，包括引导民间资金新修水库，对原有小 型水库和山塘采取拍卖、租赁、承包等。如江西新余市已有2 3 0 8 座山塘水库进行 了产权制度改革，占现有水库的9 8 。广西永福县实行“谁投资、谁所有、谁用 西林万龙等著：农村公共物品的私人供给：影响因素及政策选择，中国发展出版社2 0 0 7 年版，第2 2 页。 圆傅晋华：农村基础设施的投资与运营管理：研究综述，首都经济贸易大学学报，2 0 0 8 年第l 期， 第1 1 2 页。 “公私伙伴关系”模式中国农村基础设施供给的新选择 水、谁付费 ，调动农民群众投资兴办小型水利工程的积极性，也取得了较好的 成效。在沈阳市沙岭镇农村秸杆气化站建设与管理中也成功应用了p p p 模式。圆 不管在理论上还是实践上，私人投资日益受到重视，这主要是因为私人资金 可以减轻政府的财政负担，更好地分担风险、理清责任，从而加强监督和管理。 总体来说，目前我国农村基础设施供给已存在“公私伙伴关系”模式的应用，一 些学者也进行了初步的研究，但农村基础设施供给引入p p p 模式的理论基础是什 么? 影响因素是什么? 绩效如何? 政府应起什么作用? 可以采取哪些公共政 策? 政府政策的指导原则是什么? 如何规避应用p p p 模式所带来的风险? 等等。 对于这些重要问题，仍缺乏系统的分析与研究。 ( 三) 研究目的与方法 1 研究目的 作为一种新选择，将p p p 模式引入农村基础设施供给中是非常必要且切实 可行的。可以说，通过p p p 为农村提供基础设施，将会成为未来新农村基础设 施供给的一种有效、重要的模式。本文以社会主义新农村建设为背景，主要探 讨p p p 模式在农村基础设施供给中的应用问题，将进行深入研究，探索出适合 农村基础设施供给的p p p 模式，从而更好地推进新农村建设，逐步实现公共服 务均等化，促进城乡统筹发展。 2 研究方法 本文主要采取的是理论分析与实证研究相结合的方法，力图对p p p 模式在 我国农村基础设施供给中的应用进行深入的探讨。主要采用以下研究方法： ( 1 ) 文献研究法。在收集和阅读国内外相关著作、期刊和案例等文献资料 基础上，充分吸收借鉴已有的理论成果和实践经验，提炼成相关理论与观点， 积累有用的素材与资料，为论文写作打下良好的基础。 ( 2 ) 案例分析法。p p p 作为一种管理模式，要应用到实践中更能充分地体 。胡静林，周法兴：( p p p 模式在新农村基础设施建设中的应用，中国财政，2 0 0 6 年第9 期，第4 8 页。 。董植葵：新农村基础设施建设p p p 典型案例调查沙岭镇农村秸杆气化站的建设与管理，地方财 政研究，2 0 0 6 年第1 0 期，第4 l 页。 4 一、导论 现其价值。本文用具体案例来证明在我国农村基础设施供给中引入p p p 模式是 切实可行的，从而做到理论与实践相结合，更具有说服力。 ( 3 ) 演绎法。综合运用管理学、经济学、公共管理学等领域内的基本理论 和方法，将p p p 模式与我国实际相结合，探讨p p p 模式在我国农村基础设施供 给中的应用，并提出相关政策建议。 5 “公私伙伴关系”模式中国农村基础设施供给的新选择 二、农村基础设施供给引入p p p 模式的理论基础 ( 一) p p p 模式的基本内容 1 p p p 模式的兴起 “公私伙伴关系 并不是一个全新的概念。早在1 9 世纪，英国工程师查德 威克就提出了在地方污水处理和卫生服务方面，可以采用特许经营权的方式改 进效率，这是比较早的合同管理的思想，也是公私伙伴关系的雏形。然而它的 应用实际上已经有很长的历史了。从1 9 世纪开始，一些传统的公共事业领域， 如煤气街灯照明、电力供应、电话电报、蒸汽火车和有轨电车等在很多国家都 是由私人公司在获得政府的许可或特许权后创办的。当时还建造了许多私人筹 资的道路和运河项目，国际项目融资获得迅速发展，如发行国际性债券以筹集 铁路或其它基础设施的资金等。1 8 5 9 - 1 8 6 9 年建成的苏伊士运河就是一个典型 的例子。 二战后，西方国家为了消除战争带来的消极影响，改变了公共物品的供给 方式，纷纷实行国有化，如英国在1 9 4 5 - 1 9 5 1 年和1 9 7 4 1 9 7 9 年之间经历的两 次国有化浪潮，而法国自2 0 世纪3 0 年代中期至8 0 年代初先后经历了三次国有 化浪潮。在国有化运动中，国家介入或接管了原来由私人提供的公共物品领域。 但是，公共物品供给的国家化给政府财政带来了巨大压力，产生了缺乏竞争、 效率低下、成本较高而服务质量较低等弊病。因此，国有化以及政府管理模式 遭到了公众的质疑，行政改革成为重塑政府的唯一选择。1 9 7 9 年撒切尔夫人上 台执政，开始了西方国家轰轰烈烈的新公共管理运动。这次运动的核心是改变 政府提供公共物品的一元化格局，在一些传统上由政府提供服务的公共领域引 入市场力量，形成政府、企业、非政府组织等主体共同提供公共物品的多元化 格局。 随着私人参与的不断增加，其参与方式也在不断发生变化和创新。从私有 周峰，陈静：新公共管理的政策工具：p p p 的理论分析与实践经验，中共合肥市委党校学报，2 0 0 7 年第l 期，第5 4 页。 6 二、农村基础设施供给引入p p p 模式的理论基础 化( p r i v a t i z a t i o n ) 到强制竞争性招标( c o m p u l s o r yc o m p e t i t i v et e n d e r i n g ) ， 从公共服务外包( c o n t r a c t i n go u t ) 到鼓励私人投资行动( p r i v a t ef i n a n c e i n i t i a t i v e ) ，公共部门的理论家和改革者不断实践着利用私人参与重塑公用事 业部门乃至整个政府部门的理念和方法。p p p 模式的概念和理论正是在这样的 背景下兴起和发展起来的。 2 0 世纪9 0 年代初，英国政府推出p f i ( p r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t i v e ，即 鼓励私人投资行动) 模式，宣告了现代p p p 模式的诞生。p p p 模式继而在美国、 加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等国得到了广泛的响应。很多 国家设立了专门的政府机构来推动p p p 的发展，同时，非政府组织和学术界也 起到了积极的促进作用。欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等 国际组织也将p p p 的理念和经验在全球范围内大力推广，包括中国、印度、巴 西、墨西哥在内的很多发展中国家和一些最不发达国家也纷纷开始学习和应用 p p p 。如在我国，2 0 0 8 年北京奥运国家体育场的建设是比较典型的p p p 模式， 北京市政府在严格的资格预审程序后，通过公开招标选择了中国中信集团作为 国家体育场项目法人合作方，与北京市政府出资代表即北京市国有资产经营有 限责任公司组建成国家体育场有限责任公司，负责国家体育场的融资、建设、 运营和维护工作。 迄今为止，p p p 已经在全世界范围内得到了广泛的应用。其应用范围已从道 路、桥梁、隧道、港口、轨道交通、供水、供电、燃气、电信、垃圾处理等传 统公用事业领域拓展到大型信息技术系统的提供、监狱的建造和运营、学校和 医院的建设和运营甚至航天、国防等更为宽广的领域 ，如1 9 9 6 年的巴塞罗那 奥运会和1 9 9 8 年法国世界杯的体育场馆就是以p p p 模式建设和运营的。表1 显 示了p p p 模式在欧洲大陆的应用范围和领域。 o 余晖，秦虹主编：公私合作制的中国试验，上海人民出版社2 0 0 5 年版，第4 2 页。 o 虽然核心理念是一致的，各国对于p p p 的理论和实践还是存在差别。 如在美国，美国国家航空航天局( n a s a ) 曾以3 0 亿美元将无人卫星的管理经营工作出租给私人承包 商。这些工作包括从宇宙飞船上获取数据、将数据传输到用户终端、数据的加工和存储、地面和太空间的 通信以及控制中心的运营等。美国国防部也正在与私人部门合作，委托私人部门建造、翻新和管理军用住 房，管理陆军兵工厂以及出售多余的军用装备等。 7 “公私伙伴关系”模式中国农村基础设施供给的新选择 表l ：p p p 在欧洲大陆的发展情况 教育警察防卫 港口 医院机场铁路有轨电车 涉及部门 公路废物处理监狱桥水卫星试验中心其他 葡萄牙瑞典法国德国荷兰比利时瑞士波兰 挪威芬兰希腊俄罗斯斯洛文尼亚罗马尼亚爱沙 涉及的国家 尼亚 西班牙意大利捷克共和国保加利亚克罗地亚 匈牙利立陶宛 资料来源：余晖，秦虹主编：公私合作制的中国试验，上海人民出版社2 0 0 5 年版，第4 3 页。 2 p p p 模式的内涵 “公私伙伴关系”模式又称为公私合作制( “p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p s ”m o d e l ，简称p p p 模式) ，从2 0 世纪9 0 年代开始在西方流行， 目前已在全球范围内被广泛应用，并日益成为各国政府实现其经济目标及提升 公共服务水平的核心理念和措施。在首倡此道的英国，p p p 被认为是政府提供 现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，是政府现代化的 基石。 p p p 模式是一个比较新的概念，它在不同的经济、文化背景以及不同的应用 场合中具有不同的内涵。美国民营化大师萨瓦斯教授将这一概念归为三个层次： 首先，它在广义上指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安 排；其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次， 它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。 欧盟委员会于2 0 0 4 年4 月发布了公私伙伴关系与共同体公共合同与特许 法律绿皮书( g r e e np a p e ro np u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p sa n dc o m m u n i t y l a wo np u b li cc o n t r a c t sa n dc o n c e s s i o n s ) 。在该文件中，公私伙伴关系是 这样被定义的：“公私伙伴关系是指公共机构与商业社会之间为了确保基础设旆 的融资、建设、革新、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式。 美国公私伙伴关系全国理事会 ( n a t i o n a lc o u n c i lo np u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p s ) 对这一概念也有与欧盟相似的认识：“公私伙伴关系是指公共机 。【美】e s 萨瓦斯著，周志忍等译： 民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版， 第1 0 5 页。 。该理事会是一个志在推广p p p 的非营利性民间机构。 8 二、农村基础设施供给引入p p p 模式的理论皋础 构( 联邦、州和地方) 与营利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部 门共享彼此的技术、资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还 要共同承担提供服务和设施中的风险并分享服务和设施带来的收益。” 英国财政部于2 0 0 0 年出版了公私伙伴关系政府的举措，该文件从 三方面解释了公私伙伴关系：“在国有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人投 资行动，根据这一计划，公共部门通过合同长期购买商品或服务，利用私人部 门的管理技术优势，同时受益于私人的财力支持以巩固公共项目；扩大政府服 务的出售范围，从而利用私人部门的专业技术和财力开发政府资产的商业潜 能。 世界经济论坛认为，p p p 模式是多种力量共同作用的结果。在p p p 模式中， 政府部门提供的是规模( s c a l e ) 、政治合法性( p o l i t i c a ll e g i t i m a c y ) 、透明 ( t r a n s p a r e n c y ) 、法治( 1 e g i t i m a c y ) ，企业部门提供市场( m a r k e t ) ，第三部 门提供专业知识( e x p e r t i s e ) 、承诺( c o m m i t m e n t ) 和理解( u n d e r s t a n d i n g ) 。 它认为成功实行p p p 需要具备7 个要素：相互信任；实施利害相关者、社区参 与；尊重文化差异；与非合作者沟通；对法律问题进行谈判；能力培训与技术 交流；周期性评估。回 根据上述定义以及各国的相关经验，我们可以给“公私伙伴关系”模式即 p p p 模式作出一个概括性的描述：一般而言，是指公共部门与私人部门为提供 公共物品或服务而建立起来的一种长期合作关系，这种伙伴关系通常需要通过 正式的协议来确立。在p p p 模式下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提 供公共物品或服务，共同承担责任、分担风险、分享收益，一些原来由公共部 门承担的工作转移到了私人部门，但公共部门始终承担着提供公共物品和服务 的责任。 这些责任主要表现在三个方面：确定公共服务应达到的水平以及可以 支出的公共资源；制定和监督提供服务的安全、质量和表现标准；执行这些标 准并对违反的情况采取行动。建立p p p 模式的一个潜在逻辑在于，无论公共部 参见美国公私伙伴关系全国理事会网站：h t t p ：n c p p p o r g h o w p a r f f i n d a x h t m l 。 周峰，陈静：新公共管理的政策工具：p p p 的理论分析与实践经验，中共合肥市委党校学报，2 0 0 7 年第l 期，第5 4 页。 即在p p p 模式中，公共服务的生产与提供( 安排) 两个功能是分离的。政府作为公共服务的提供者或 安排者的角色始终没有改变，但服务生产者的角色则由私人部门来承担了。也就是说，政府角色从划桨变 成了掌舵。参见【美】e s 萨瓦斯著，周志忍等译：民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版 社2 0 0 2 年版，第7 页。 9 “公私伙伴关系”模式中国农村基础设施供给的新选择 门还是私人部门，它们在公共物品或服务的生产和提供的过程中，都有其独特 的优势，成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系。 纵观各国p p p 模式的实践，有以下启示：首先，p p p 模式是以效率为导向的 制度安排；其次，以效率为导向的p p p 模式并不排除公共部门的作用，而某些 行业所具有的特殊性，又决定了公共部门必须在运营中承担更多的责任；最后， 采用p p p 模式，决定了政府的职能必须重新定位或调整，需要建立独立的监管 体系。 3 p p p 模式的类型 一 在不同的国家，根据不同的标准，对p p p 的分类各不相同。如英国政府将 p p p 主要概括为资产出售、更广泛的市场( 引进私人部门的管理和技术) 、股份 出售、伙伴关系公司、p f i 、合资、合作投资、政策伙伴等几种。美国的g a o 则在总结美国政府所使用的各种p p p 类型的基础上将与建筑和设施有关的p p p 概括为建设一拥有一运营、建设一转让运营或建设一运营一转让、购买一建设一运营、 服务合同( 包括运营与维护合同和运营、维护与管理合同) 、设计一建设一运营、 开发商融资、促进使用的租赁、租赁一开发一运营或建设一开发一运营、租赁一购买、 出售一回租、免税租赁与承包共1 2 种类型。 在我国，有学者根据权力分享的程 度在广义上将公私伙伴关系分为协作型、运作型、捐助型和协商型伙伴关系。 也有学者根据p p p 模式中公私部门在产权、融资、运营方面的角色和责任的不 同分为1 0 类：服务合同、管理合同、租赁合同、特许、b o t 、b o o 、b o o t 、反转 b o o t 、混合经营、出售。 在本文中，采取的是萨瓦斯的观点，按照民营化程度从低到高的顺序，将 p p p 模式主要分为“种类型，如表2 所示。在这一连续体上，最顶端是完全公 营的形式，最底端则是完全民营的形式。 转引自余晖，秦虹主编：公私合作制的中国试验，上海人民 n 版社2 0 0 5 年版，第5 3 页。 u sg o v e r n m e n ta c c o u n t a b i l 时o f f i c e p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ：t e r m sr e l a t e dt ob u i l d i n g sa n d a c i l i t i c s a p r i l19 9 9 见张成福：论公共部门与私营部门的伙伴关系，登载于天则公用事业中心网站w w w c c p p p o r g c n 。 周耀东；中国公用事业管制改革研究，上海人民出版社2 0 0 5 年版，第2 0 3 页。 1 0 二、农村基础设施供给引入p p p 模式的理论基础 表2 ：公私合作类型连续体 民营 化程类型特征 度 基础设施中服务供给的传统模式就是直接通过政府部门。这些对基础 t 苎， 政府部门 设施拥有所有权的政府部门，全面负责基础设施的设计、投资、建设 7 b 全和管理。如负责自来水供应的市政部门。 2 国有企业在电力、供水、交通、运输以及电信服务中都是极为常见的。 目前大部分国有企业正在进行商业化和公司化的改革，目的在于提升 国有企业 j l企业的效率和责任感，使它们像一个真正的商业实体而不是政治机构 那样去运作。如电力公司。 与基础设施有关的某些特定服务，可以以合同的形式承包给民营企业 服务的外 去完成。除特定的被承包出去的服务外，公共机构仍对这些基础设施 的管理和维护承担全部的责任与商业风险，还须为固定资产筹资并提 包 供流动资本。如铁路部门的售票、清洁和饮食服务；供水系统的读表、 寄发账单和收费服务；公路部门的道路清扫等。 运营和维 拥有基础设施所有权的政府部门可通过与民营部门签订合同的方式， 护的外包 或租赁 将这些基础设施的经营和维护工作交由民营部门去完成，目的在于提 ( o p e r a t i o n 升基础设施服务的效率和效果。民营部门对基础设施的经营和维护承 s a n d 担全部责任( 通常被称为0 8 a t 合约) ，需要做出日常经营决策，但不承 m a i n t e n a n c 担任何资本上的风险。基础设施被租给民营部门后，民营部门通常要 ec o n t r a c t 向用户收费，并向政府部门支付一定的租金。 如杰西城的供水系统；密尔沃基的污水处理系统。 o rl e a s e ) 一个非营利的、志愿性的合作组织也能够承担某些基础设施服务的责 合作组织任。如在肯尼亚、印度和中国，由用水户组成的合作组织接收并管理 着地方的灌溉系统。 租赁一建设 民营企业被授予一个长期的合同，利用自己的资金扩展并经营现有的 一 经营 ( l e a s e b u 基础设施。它往往享有根据合同条款收回投资并取得合理回报的权利， i l d o p e r a t e 同时必须向政府部门缴纳租金。这种制度安排可以避免国有基础设施 ，l b o ) 完全被私人拥有可能遇到的法律问题。如美国的斯图尔特机场。 建设一转让民营部门为基础设施融资并负责其建设。一旦建设完毕，该民营部门 一 经营就将基础设施所有权转移给有关政府部门。然后，该政府部门再以长 ( b u i l d t | a期合约的形式将其外包给民营部门。在合约规定的租期内，民营部门 n s f e r - o p e r a 经营这些基础设施，并可通过向用户收费的方式以及其他有关的商业 t e ，b t o ) 活动，收回投资并取得合理回报。适用于道路、供排水系统、机场等。 建设一经营在政府授予的特许权下，民营部门可以融资并建设、拥有和经营基础 一转 让设施( 它有时被称为b o o t ，即建设一拥有一经营一转让 ( b u i l d - o p ( b u i l d o w n - o p e r a t e t r a n s f e r ) ) 。在特定经营期限内，它有权向用 e r a t e t r a n s f户收取费用。等期限结束，基础设施的所有权就要转让给相关政府部 e r ，b o t ) 门。它与b t 0 相似，但在基础设施转让给政府部门前，可能会在法律、 规制以及债务问题上，遇到比后者更多的问题。尽管如此，在新建基 “公私伙伴关系”模式中国农村基础设施供给的新选择 础设施方面，b o t 仍是当前最为常见的公私合作形式。如泉州刺桐大桥。 民营部门可以投资兴建现有公共基础设施的一些附属设施，然后在一 外围建设定的期限内经营整个基础设施。这个期限可以是固定的，也可以以它 ( w r a p a r o u收回投资并取得合理报酬为期限来确定。在这种形式下，民营部门可 n d 以保持对自己所建的附属设施的所有权。这种制度安排的目的在于， a d d i t i o n ) 在资金和技术不足的情况下仍能扩展基础设施服务。适用于道路、供 排水系统、污水处理厂等。 购买一建设 现有基础设施被出售给那些有能力改造和扩建这些基础设施的民营部 一 经营 门。民营部fj 在特许权下，永久性地经营这些基础设施。这类似于政 ( b u y b u i l 府撤出其资本，让撤资后的公司在特许权下运营。像其他特许权的授 d - o p e r a t e ， 予一样，在出售前的谈判中，公共部门可以通过特许协议对基础设施 服务的定价、进入、噪音、安全、质量和将来的发展做出规定，实施 b b o ) 政治控制。如俄亥俄州富兰克林市污水处理设施的出售。 1r 建设一拥有 民营部门的开发商依据特许权投资兴建基础设施，他们拥有这些基础 完 一 经 营 设施的所有权并负责其经营。当然，特许权的获得也不是无条件的， 全( b u i l d o 它必须接受政府在定价和运营方面的种种规制。长期所有权为民间资 民 w n - o p e r a t e 本注入基础设施建设提供了重要的财政上的激励。如弗吉尼亚和加利 福尼哑的收费公路，中国连接香港和广州、澳门和广州的收费公路， 营，b o o ) 纽约肯尼迪国际机场的新航站，英吉利海峡的海底隧道。 资料来源；改编自 美 e s 萨瓦斯著，周志忍等译：民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大 学出版社2 0 0 2 年版，第2 5 4 页。 在这些公私合作形式中，有许多都是十分复杂的，实施的周期也非常长。 它们需要从政府那里获得明确或暗示的承诺，这些承诺涉及业务量( 如收费公 路项目中的交通流量、自来水或污水处理项目中的用水量等) 、税收、投入品价 格等各个方面。作为这些承诺的结果，政府必须履行随之而来的义务。同时， 上述公私合作形式的区别也不是泾渭分