（宪法学与行政法学专业论文）论城市房屋征收中公民求偿权的法律保护.pdf

t h el e g a lp r o t e c t i o nf o rr i g h to fc l a i mo fc i t i z e n si nu r b a nh o u s e c o l l e c t i o n b y d u p u b e ( x u c h a n gu n i v e r s i t y ) 2 0 0 9 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fl a w l n c o n s t i t u t i o na n da d m i n i s t r a t i v el a w i nt h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r p r o f e s s o rl i us h i p i n g a p r i l ，2 0 1 1 -臣iii - p 一 _ 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 夺捷 日期：枷f f 年6 月- 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 乒磋 再竹 日期：弦ff 年6月7日 日期：卅年莎月7 日 论城市房屋征收中公民求偿权的法律保护 摘要 城市房屋征收中公民的求偿权是指在基于公共利益而进行的城市房屋征收中 公民享有的请求补偿的权利。根据法律规定公民不仅享有请求补偿的权利，而且 这一补偿必须是公平补偿。对城市房屋征收中公民的求偿权进行研究，完善对其 的法律保护，有利于保证社会的稳定，促进我国法治建设，保证法制统一，进一 步维护公民的正当权益。但是我国对于城市房屋征收中公民求偿权的法律保护还 存在许多不足之处：在立法保护方面，相关立法不统一，对补偿范围的规定不够 全面，未赋予承租人求偿权，程序性立法也不够完善；在执法保护方面，政府信 息公开不及时、不全面，评估机构的公正性不足，执法中缺乏有力的监督；在权 利救济方面，评估异议的救济途径流于形式，征收决定异议的救济程序有缺陷， 补偿争议的救济机制不完备。这些问题的产生有多方面的原因：政府对土地财政 过于依赖，政绩观错位；追求利益最大化，房地产评估市场不规范；对补偿原则 的理论研究存在不足，对房屋征收实质的理论认识存有偏差。因此，必须加强城 市房屋征收中公民求偿权的法律保护：统一相关立法，完善补偿范围，对土地使 用权和间接损失进行全面补偿，赋予承租人求偿权，细化程序性法律条款的规定， 增加协商程序，完善听证程序；加强政府信息公开的力度，保证有关征收信息及 时全面的公开，保证评估机构的公正性，综合运用多种监督形式强化对执法过程 的监督；拓宽评估异议的救济途径，改进征收决定异议的救济程序，完善补偿争 议的司法救济机制。 关键词：公平正义；正当程序；求偿权；房屋征收 i i 硕一卜学位论文 a b s t r a c t r i g h to fc l a i mo fc i t i z e n si nu r b a nh o u s ec o l l e c t i o nm e a n st h a tc i t i z e n sh a v et h e r i g h to fc l a i mf o rc o m p e n s a t i o ni nu r b a nh o u s ec o l l e c t i o nw h i c hb a s e do nt h ep u b l i c i n t e r e s t r e s e a r c h i n gt h er i g h to fc l a i mo fc i t i z e n si nu r b a nh o u s ec o l l e c t i o na n d e n h a n c et h el e g a lp r o t e c t i o nf o ri th a st h eg r e a ts i g n i f i c a n c ef o rt h es o c i o e c o n o m i c a n dt h e o r e t i c a ld e v e l o p m e n t n o to n l yc a nm a k ef o re n s u r et h es o c i a ls t a b i l i t ya n d p r o m o t et h ec o n t r i b u t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t y , b u ta l s om a k ef o rp r o m o t et h e c o n t r i b u t i o no fr u l eo fl a wi no u rc o u n t r ya n df u r t h e rp r o t e c tt h ec i t i z e n sl e g i t i m a t e r i g h t sa n di n t e r e s t s b u tt h e r ea r es o m ed e f i c i e n c i e si nt h el e g a lp r o t e c t i o nf o rt h e r i g h to fc l a i mo fc i t i z e n si nu r b a nh o u s ec o l l e c t i o n ：i nt h el a wp r o t e c t i o n ，s o m el a w s a b o u th o u s ec o l l e c t i o na r en o tc o n s o l i d a t ew i t ht h eo t h e r s ，t h el a wr u l e sa b o u tt h e r a n g eo fc o m p e n s a t i o na r en o ta l l r o u n d ，t h er a n g eo fs u b je c tw h oc a na s kf o r c o m p e n s a t i o ni s n o tc o m p r e h e n s i v e ，p r o c e d u r e l e g i s l a t i o n i s f a u l t i n e s s ；i nl a w e n f o r c e m e n t ，t h ew o r ka b o u to p e nt h ei n f o r m a t i o no fg o v e r n m e n ti sn o tp e r f e c t ，t h e f a i r n e s so fe v a l u a t i o na u t h o r i t yi sn o te n o u g h ，a n dt h es u p e r v i s i o nf o ra d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n ti su n f o r c e f u l ；i nr i g h tr e l i e f , w h e np e o p l eh a v eo b je c t i o n so ne v a l u a t i o n ， t h er e l i e fa p p r o a c h e so fi tb e c o m ef o r m a l i s t i c ，t h er e l i e fp r o c e d u r eo fo b je c t i o n so n c o l l e c t i o nd e c i s i o nh a v es o m es h o r t a g e s ，t h er e l i e fm e c h a n i s mo ft h eo b je c t i o no n c o m p e n s a t i o ni sn o tm a t u r i t i f u l t h e r ea r es o m er e a s o n sf o rt h i sp r o b l e m ，s u c ha s ： g o v e r n m e n td e p e n d e n to nl a n dp r o p e r t yt o oo v e r l y , t h ev i e wo fp o l i t i c a la c h i e v e m e n t i sd i s l o c a t e d ，p u r s u e i n gb e n e f i tm a x i m i z a t i o n ，t h em a r k e to fr e a le s t a t ea p p r a i s a li s n o ts t a n d a r d ，t h et h e o r e t i c a lu n d e r s t a n d i n go ft h e p r i n c i p l eo fc o m p e n s a t i o nh a v e s o m e d i s a d v a n t a g e s ，t h eu n d e r s t a n d i n go ft h ee s s e n c eo f h o u s ec o l l e c t i o nh a sb i a s s o w em u s te n h a n c et h el a wp r o t e c t i o nf o rt h er i g h to fc l a i mo fc i t i z e n si nu r b a nh o u s e c o l l e c t i o n u n i f i e dl e g i s l a t i o n ，p e r f e c tt h er a n g eo fc o m p e n s a t i o n ，m a k e i n gt h er i g h tt o u s et h el a n di n t oc o m p e n s a t i o nr a n g e ，g i v e nt h er i g h to fc l a i mt ol e s s e e ，r e f i n i n g p r o c e d u r a lp r o v i s i o n so fl a w , a d d i n gc o n s u l t a t i o np r o g r a m ，p e r f e c t i n gh e a r i n gs y s t e m ； m a k i n ge f f o r t st os t r e n g t h e nt h ep u b l i c i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，e n s u r i n gt h e i n f o r m a t i o no ft h ec o l l e c t i o np u b l i c e do v e r a l la n di nt i m e ，e n s u r et h e j u s t i c eo f a p p r a i s a li n s t i t u t i o n ，c o m p r e h e n s i v e l yu s e dv a r i o u ss u p e r v i s i o nw a y st os t r e n g t h e n t h es u p e r v i s i o no ft h e p r o c e s so fl a we n f o r c e m e n t ；b r o a d e nt h er e l i e fw a yo f a s s e s s m e n to b j e c t i o n ，i m p r o v i n gt h er e l i e fp r o g r a mo fo b j e c t i o no ft h er e q u i s i t i o n n i 论城市房屋征收中公民求偿权的法律保护 d e c i s i o n ，i m p r o v i n gt h ej u d i c i a lr e l i e fm e c h a n i s mo fc o m p e n s a t i o nd i s p u t e s k e yw o r d s ：j u s t i c ea sf a i r n e s s ；d u ep r o c e s so fl a w ；r i g h to fc l a i m ；u r b a nh o u s e c o l l e c t i o n i v 3 2 1 政府信息公开不到位1 4 3 2 2 评估机构的公正性不足1 4 3 2 3 执法过程中缺乏有力的监督1 5 3 3 权利救济中存在的问题1 5 3 3 1 评估异议的救济途径流于形式1 5 3 3 2 征收补偿决定异议的救济机制不科学1 6 3 3 3 补偿争议的司法救济机制不完备1 6 v 论城市房屋征收中公民求偿权的法律保护 第4 章城市房屋征收中公民求偿权法律保护不力的原因1 8 4 1 政治原因18 4 1 1 对“土地财政”过于依赖1 8 4 1 2 政绩观错位1 8 4 2 经济原因l9 4 2 1 追求利益最大化1 9 4 2 2 房地产评估市场不规范1 9 4 3 理论原因2 0 4 3 1 有关补偿原则的理论认识存在不足2 0 4 3 2 对房屋征收实质的理论认识有偏差_ 2 0 第5 章加强公民求偿权法律保护的对策2 2 5 1 加强公民求偿权的立法保护2 2 5 1 1 统一相关立法2 2 5 1 2 完善补偿范围2 3 5 1 3 赋予承租人求偿权2 3 5 1 4 细化程序性条款2 3 5 1 5 增加协商程序2 4 5 1 6 完善听证程序2 5 5 2 加强公民求偿权的执法保护2 5 5 2 1 加大政府信息公开力度2 5 5 2 2 保证评估机构的公正性2 6 5 2 3 加强对执法过程的监督2 6 5 3 加强权利救济机制建设2 7 5 3 1 拓宽评估异议的救济渠道：2 7 5 3 2 改进征收补偿决定异议的救济程序2 8 5 3 3 完善补偿争议的司法救济机制2 9 结论3 0 参考文献3 2 致谢3 5 v i 硕j ：学位论文 1 1 选题背景与意义 第1 章绪论 1 1 1 选题背景 城市房屋征收中公民的求偿权是指在基于公共利益而进行的城市房屋征收中 公民享有的请求补偿的权利。根据法律规定公民不仅享有请求补偿的权利，而且 这一补偿必须是公平补偿。城市房屋征收是一个国际性问题，为充分保护房屋征 收中的公民权利，各国对于征收的限制条件、征收的程序等问题都进行了严格的 规定。如美国早在1 7 8 9 年就通过权利法案规定：“未经合理赔偿，不得征收私人 财产用于公共用途 。并依据正当程序原则来限定征收程序，详细规定了政府预先 通知、政府要约、公民反要约等环节，可称之为征收程序中的典型。德国采用“公 共福祉”作为征收的限制条件，并于1 9 1 9 年颁布地上权条例、1 9 5 1 年通过 住宅所有权及长期居住法，强调房屋是地上权的附属物，公民对其享有绝对的 所有权，在征收中应当予以补偿。法国于2 0 0 2 年颁布公用征收法，实现了征 收中的行政程序与司法程序的分离与协调， 避免公权力的滥用，充分保障了征 收中的公民权利。 在我国，城市房屋征收制度最早可追溯到新中国建立初期。1 9 5 3 年政务院颁 发了关于国家建设征用土地办法 ，1 9 5 8 年国务院公布了国家征用土地办 法，l9 8 3 年国务院发布城市私有房屋管理条例 ，1 9 9 1 年3 月2 2 日，国 务院公布了城市房屋拆迁管理条例，2 0 0 1 年国务院通过了新修改的拆迁条 例，2 0 11 年1 月1 9 日国有土地上房屋征收与补偿条例( 以下简称征收条例) 出台。征收条例将公共利益征收与商业开发彻底分开，确定政府是唯一的征收主 体，明确政府有告知和听证的义务，明确了征收补偿的范围，赋予被征收人补偿 选择权，也赋予被征收人申请行政复议和提起行政诉讼的权利，并对野蛮拆迁予 。德国在基本法中规定：“财产的征收唯有因公共福祉所需要时方得为之。对财产的征收必须依照法律进 行，且该法律必须规定补偿的形式和额度。确定财产补偿时，应当公平地衡量公共利益和相关人的利 益。” o 法国公用征收法中规定：公用征收程序包括行政阶段和司法阶段，行政阶段的程序是：事前调查、批准 公用目的、具体位置的调查、可以转让决定。司法阶段主要是所有权的转移和补偿金的确定，由普通法 院管辖。 国关于国家建设征用土地办法规定：“因国家建设的需要，在城市市区征用土地时。地上的房屋及其附 着物等应按公平合理的代价予以补偿。” o 国家征用土地办法规定：“遇有凶征用土地必须拆除房屋的情况，应当在保证原来住户有房屋居住的 原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平的原则发给补偿费。” 城市私有房屋管理条例第四条规定：“城市私有房屋冈国家建设需要征用拆迁时建设单位应当给予 房屋所有人合理的补偿，并按房屋所在地人民政府的规定对使用人予以妥善安置。被征用拆迁房屋的所 有人或使用人应当服从国家建设的需要，按期搬迁，不得借故拖延。” 论城市房屋征收中公民求偿权的法律保护 以责任规制。征收条例与旧拆迁条例相比，更加尊重公民的权利，明确了征收的 限制条件，在征收程序方面也有进步，尽管如此，还是有很多不尽人意的地方， 对城市房屋征收中公民权利的法律保护还有待加强。 1 1 2 选题意义 首先，有利于保证社会的稳定，促进和谐社会的建设。在城市房屋征收中， 政府只有充分尊重公民的权利，加强对公民求偿权的法律保护，才能保证征收补 偿的公平公正，才能减少矛盾纠纷的产生，从而维持社会发展的正常秩序，保证 社会稳定。社会稳定需要法律制度的保障，而法治社会要求法律必须建立在尊重 民主和公民权利的基础之上，社会稳定与公民权利保护有着不可分割的联系，因 此，必须深入研究征收中公民的求偿权，保证征收补偿的公平公正。 其次，有利于促进我国法治建设，保证法制统一。对城市房屋征收中公民求 偿权的法律保护进行研究，从理论上对相关法律法规进行分析梳理，就会发现目 前的法律存在的不足与漏洞，也会发现更多不一样的视角，从而丰富目前的法律 法规，使有关城市房屋征收中公民权利保护的法律法规形成体系，从而促进法治 建设，保证法制统一。目前，征收条例刚开始实行不久，旧条例以及与旧条例相 关的配套法规均自然失效，而征收条例自身显得过于单薄且其中也存在不足，与 之相关的配套法规也尚未完全形成，各个地方的法规也未跟上新条例的步伐，仅 有个别省份出台了新条例的试行意见。所以单凭征收条例自身，很难履行全面维 护公民权利的使命。 再次，有利于进一步维护公民的正当权益。对于城市房屋征收中公民求偿权 的法律保护进行进一步研究，可以发现立法保护的不足以及执法和权利救济机制 中存在的问题，以促进有关立法的完善，促进依法行政和司法公正，更好的保证 公民的正当权益。政府行使公共权力时应该把保护公民权利放在首位。法治社会 要求准确定位政府权力和公民权利之间的界限，通过正确运作政府权力来有效地 保证公民权利的实现。 此外，笔者选取城市房屋征收中公民求偿权作为研究对象，对相关的立法、 执法和权利救济问题展开系统分析和理论梳理，希望通过本文的介绍，能够为房 屋征收中公民权利的进一步保护尽一份绵薄之力。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究综述 国外对于房屋征收中公民的求偿权的法律保护，主要是从与征收补偿相关的 程序以及征收补偿的原则、方式和范围等方面进行研究。 硕上学位论文 当程序的保护。国家动用征收权必须经过依法授权，必须满足公共目的。心1 公 共目的构成国家侵犯公民财产权的基本授权。1 因此征收必须要有非常严格的程 序予以限制。基于正当程序的原理，各国对征收补偿程序作了相应的规定，如美 国规定了房屋征收过程中的正当程序：第一，政府预先告知。第二，政府对征收 对象进行评估，向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约。被征收方 可提出反要约。第三，召开听证会，说明征收行为的必要性和合理性。如果被征 收方对政府的征收提出质疑，可以通过司法途径，迫使政府放弃征收行为。第四， 如果政府和被征收方在补偿数额达不成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。 为了不影响公共利益，政府可预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金， 并请求法庭在最终判决前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证证明该定金 的数额过低，否则法庭将维持定金的数额。第五，双方分别聘请资产评估师，由 其提出评估报告并在法庭当庭交换。第六，双方最后一次进行补偿价金的协商， 如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定补偿价金的数额。 待判决生效后，政府在3 0 天内支付补偿价金并取得被征收的财产。在法国，公用 征收程序包括行政阶段和司法阶段，行政阶段的程序是：( 1 ) 事前调查；( 2 ) 批 准公用目的；( 3 ) 具体位置的调查；( 4 ) 可以转让决定。司法阶段主要是解决所 有权的转移和补偿金的确定这两个问题，确定补偿金额的程序可以在公用征收程 序中的任何阶段、任何时候进行，甚至可以在事前调查程序开始时同时进行，补 偿金额的确定由普通法院管辖。h 1 日本在征收的法律程序方面有两种情况，一般 情况下的征收程序是举办事业的准备；举办事业的认定；土地的限定；征用协议； 补偿金的裁决；补偿金的给付以及征用的完成。凹1 特殊情况下采用项目认定程序 和征收裁决程序。哺。 征收补偿的原则。德国的征收补偿原则最具代表性。德国基本法规定的征收 补偿的原则是公平补偿原则。公平补偿原则要求补偿的数额应当在公平衡量公共 利益和相关人的利益以后作出决定。对于这一原则的具体内涵，德国学者认为公 平补偿就是要求尊重平等，使得被征收人不会在与其他被征收人比较之后产生不 公平感，并符合大多数人对价值所反映的客观事实的评判。 3 德国联邦普通法院 于1 9 5 2 年作出解释，认为公平补偿是使被征收人有能力回复到被征收前的财产状 态。随1 法国、日本、美国等国家也均在宪法中明确规定了征收补偿的原则。大都 采用“公正、公平、正当”的概念，与德国的公平原则中“公平 的含义在本 质上是一致的。 征收补偿的范围。因征收而造成的损失有两种分类，一种是物质损失与精神 回法国人权宣言第1 7 条规定：“私有财产权神圣不可侵犯。除非由于合法认定的公共利益的明显需 要，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不得剥夺。”日本宪法第2 9 条第3 款规定：“私有财产 公共目的。”美国宪法第5 条修正案规定：“私有财产不得未获公正补偿即被侵占。” 论城市房屋征收中公民求偿权的法律保护 损失，另一种是直接损失与间接损失。对于这些损失，哪些是应当给予补偿的， 在理论上有完全补偿和适当补偿两种学说。阳1 完全补偿理论认为补偿的重点在于 重建被征收人的生活秩序，使其完全恢复到与征收前相同的生活状态，不仅针对 个别财产的价值进行补偿，更要着眼于对公民的生活本身的补偿，所以应当补偿 物质损失和精神损失。适当补偿理论认为仅应弥补被征收人所受的物质损失，并 且基于特别牺牲观念，因社会公共利益而进行的征收仅应给予相当的补偿。目前 各国大都采用适当补偿的理论。如美国宪法规定征收补偿的范围包括：房屋现有 价值、房屋未来赢利的折扣价值、搬迁费和与搬迁相关的费用、寻找新居的帮助 费用以及因拆迁而导致不动产和邻近不动产所有者经营上的损失、承租人的损失、 抵押权人和其他留置权人的损失等等。这其中不仅补偿被征土地现有价值，还将 被征土地可预期的价值考虑在内。同时，也充分考虑其他土地所有者的利益，对 因土地征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失予以补偿。物质损失也有直接 损失和间接损失之分。法国学者认为：因非直接性的损害具有不可预见性，不动 产征收只对直接损害予以补偿，因此法国不动产征收法规定：“征收中给予的 补偿应涵盖全部直接的、具体的和确定的损害。”n 们主要有房地产所有人的损失、 承租人的损失以及其他权利人的损失。德国补偿范围包括：因拆迁造成的权益损 失；因征收造成的其他财产损失，包括与房地产联系在一起的财产性权益，如抵 押、公务负担、租赁关系等，拆迁房屋上的一切附带损失。日本因征收而造成的 土地财产所有者的损失，则用租税和公共事业所形成的公共财源来补偿。补偿范 围包括五个方面：征用损失赔偿、征用土地造成的通损损失、非征地者或少数残 存者的损失、离职者赔偿和项目造成的事业损失。【1 1 ， 补偿方式。美国规定的补偿方式有两种：金钱补偿和非金钱补偿，其中以金 钱补偿为主。德国主要采取金钱补偿的方式，也可采用调换土地和提供其他权利 的方式。法国的补偿方式有货币补偿和实物补偿两种。日本的补偿方式有两种： 现金补偿和替代地补偿。 补偿标准。几乎所有国家都是以征收时土地或相关资产的市场价格为基础来 确定征收补偿费，所不同的只是市场价格的计算时间。美国的补偿标准以双方能 达成的最高交易价格为准。德国的征收补偿的标准即按照征收裁决时的流通价格。 法国的补偿标准以当事人协商的金额或者法院裁定的补偿金额为准。“为了控制补 偿价格，还要参考被征收房地产拆迁前1 年的实际用途。 n 引但是，在实际中其征 征用损失赔偿是指土地被征用所造成的直接或间接经济价值的损失。征用土地造成的通损损失是指对 权利人因土地征收而受到的附带性损失。非征地者或少数残存者的损失是指被影响所造成的损失。离职者 赔偿是指土地权利者的雇佣人员因土地被征用而失业应当给予的赔偿。项目造成的事业损失是指因公共事 业建设而对周围环境造成的破坏，其补偿金额从该公益事业建设公告之日算起，参照附近类似土地价格， 并考虑截至取得权利之日期间的物价变动凶素，得出最终价格， 民培。卢建峰国外土地征收补偿制度的比较及对中国的借鉴 硕十学位论文 收补偿的数额往往超过了不动产买卖的价格。n 3 1 英国的征收补偿标准标准为土地 或建筑物的公开市场价格( 英国将土地征收和建筑物征收合二为一) ；瑞典为了抑 制土地投机，则以l o 年前被征土地的价格为土地补偿价格的计算标准。 1 2 2 国内研究综述 我国对于城市房屋征收中公民求偿权法律保护的研究也是从房屋征收补偿入 手，对于相关的法律和征收的机制进行研究，着重对征收补偿进行探讨。其研究 主要体现在以下几个方面： 城市房屋征收的性质。对于征收行为的性质，主要有两种观点。有学者认为 城市房屋征收是一种典型的政府征收，征收的实质在于国家强制剥夺私人财产权 利，是国家动用其公权力对于私人房屋与土地权利的剥夺。n 引从表面上看，城市 房屋征收的结果是公民的房屋所有权和房屋使用权的灭失，但从实质上看，城市 房屋征收是征地，是对国有土地使用权的“争夺”。n 副有学者认为征收行为是行 政行为与民事行为相交叉的行为。n 6 1 行政行为主要体现在征收决定的做出，征收 决定是政府对于被征收人做出的，从行为主体上来看，符合行政行为的构成要件。 但是从补偿环节来看，其又具有一定的经济属性。 1 7 1 房屋征收与以往的房屋拆 迁在性质上是不一样的。房屋征收与房屋拆迁的实施主体不同，依据我国征收 条例的规定，征收的主体是市县级人民政府，所以补偿主体就是市县级人民政府。 房屋征收与房屋拆迁的目的和宗旨也不同，房屋征收是为了公共利益的需要，房 屋拆迁则主要是出于商业目的，但其中也有为公共利益的部分情况。n 8 1 城市房屋征收中公民求偿权的含义。城市房屋征收中公民的求偿权是指在基 于公共利益而进行的城市房屋征收中公民享有的请求补偿的权利。很多学者对于 房屋征收中公民求偿权的研究都是围绕着征收补偿制度这一中心。大部分学者都 是从补偿入手来进行探讨，认为必须依据公平的原则确定补偿范围，以征收决定 公告之日类似房地产的市场价格为评估标准，保证补偿结果的公平。我国征收条 例第2 条规定，征收国有土地上房屋，应当给予被征收人公平补偿。这一公平补 偿，应当是公平、足额、及时的补偿。从理论上将，补偿的范围不仅包含被征收 房屋的市场价值，还包括因征收而损失的利益；补偿的对象不仅应包含被征收人， 还应包含被征财产的相应收益人；补偿的标准应当是公开市场价值，补偿应当及 。城市房屋征收经济属性主要体现在以下的几个方面：第一是征收活动的补偿性。征收过程中拆迁入对 房屋所有人按着城市房屋价格评估机构的估价给予经济补偿的行为，以及拆迁人应向政府房地产管理机关 交付被征收代管房屋的再建费的行为，都表明拆迁活动的补偿性，表明了这是一种特殊形式的商品交换活 动。第二是补偿安置中的交易性。用于安置被征收人房屋的商品交易性质，从一个侧面决定了征收行为的 经济属性。征收人与被征收人围绕安置用房的交易行为，本身就是征收安置活动中的重要一环。它表明了 征收活动中的商品经济属性。第三是征收中产权交换的有偿性，也决定了征收活动的经济属性。参见武恒 聚城市房屋拆迁中的经济属性研究黑龙江社会科学，2 0 0 4 ( 5 ) ：1 3 圆房屋拆迁的主体是拥有拆迁许可证的建设单位，一般是非政府机构，拆迁双方在法律上是平等的地位。 房屋征收的实施主体是市县级地方人民政府，可以说其征收主体是国家，征收双方在法律地位上是不平等 的。 论城市房屋征收中公民求偿权的法律保护 时，迟到的正义非正义，不及时的补偿就不符合公平正义的要求。 补偿的理论依据。学术界形成了多种关于征收补偿的学说，其中具有代表性 的有既得权说、恩惠说、公用征收说、社会职务说、公共负担说和特别牺牲说。 目前，特别牺牲说和公共负担说较为广泛。特别牺牲说认为国家的合法征收行为 对公民权利所造成的损失超出了行使所有权的限制，与国家课以公民的一般负担 不同，它是公民对国家所作出的特别牺牲，被征收人在征收中本没有特定的义务， 只是为了公共利益而特别牺牲自己的利益。公共负担说认为，在征收过程中，被 征收者的损失永远不可能得到足额补偿，因为有一些损失是无法计量的，这些损 失包括：交易费用、风险、社会关系网的改变、生存威肋及其他代价等。”n 刚因 此，必须由全体人民共同分担， 圳才符合公平正义的精神，这也符合“为大家 而牺牲者，其损失应由大家分担而补偿之 的古老法谚。乜妇 补偿的原则。城市房屋征收补偿的原则主要包括：公平补偿原则、公民基本 居住权与生存权保障原则、市场价格补偿原则、重置成本补偿原则、及时补偿原 则等。h 引公平补偿原则首先要求补偿决定的作出程序是公正的，其次要求最后的 补偿数额是公正的。公民基本居住权与生存权保障原则是指无论任何一种征收补 偿方案，都必须保障公民最基本的居住权与生存权。市场价格补偿原则是指征收 补偿的依据应基本根据房屋被征收时的市场价值来进行补偿。重置成本补偿原则， 则特指补偿标准为重置被拆迁建筑物所需要花费的成本。重置成本补偿原则与市 场价格补偿原则的最大区别在于，前者主要考虑的仅仅是对建筑物的补偿，且依 据成本价格。及时补偿原则，即指补偿应当及时，在有关补偿决定作出后，应当 立即给予补偿，并保证补偿款的充足及专款专用。我国采取的是市场价格补偿原 则。 补偿协议的性质。目前对于房屋征收补偿协议的性质还存在争议，有学者认 为补偿协议属于行政合同，瞳列因为其是政府在依照法定程序决定房屋征收后，就 补偿方式、补偿金额和支付期限等等问题订立的协议，且这一协议为被征收人设 定了一系列的义务性规范，其形成过程以不平等为突出特点，一方主体恒定为政 府，与民事合同的平等自愿原则不符合，且补偿协议的产生源于行政决定，使得 其行政合同的性质较为明显。有的学者认为行政合同中具有一定的民事属性。对 于补偿协议性质的争议，使得目前对于因补偿协议引起的争议进行司法救济还存 在一定的困难。 o “社会的福利等于成员的福利，因此，成员的损失由社会共同分担。”参见a l f r o s s t o w a r d sa r e a l i s t i c 第4 章从第3 章中提到的问题入手进一步分析原因。在此基础上，本文的第5 章 从立法、执法、权利救济三个方面，提出加强城市房屋征收中公民求偿权的法律 保护的具体建议。 1 3 2 研究方法 本文采用了综合、分析和归纳等研究方法对城市房屋征收中公民求偿权的法 律保护这一问题进行深入的分析。首先，本文以唯物辩证法作为根本方法，实事 求是地分析我国城市房屋征收中公民求偿权法律保护的现状，找出其中存在的问 题；其次，结合实际并通过深入的分析探究问题之所以存在的原因，为问题的解 决提供思路。第三，在进行分析时，既注重理论探讨，又注重实际操作，理论联 系实际。第四，对现有的事实材料进行归纳整理并理清其中的内在联系，通过对 现实问题的具体研究，在回答“是什么”的基础上，提出“应该怎样”的对策建 议，希望能为加强城市房屋征收中公民求偿权的法律保护作出一些贡献。 论城市房屋征收中公民求偿权的法律保护 第2 章公民求偿权的理论基础 2 1 自然权利论 “权利”由来已久，可追溯到古希腊罗马时期。最为经典的权利理论是自然 法学派的自然权利论。引2 3 1 根据自然法，每个人生来就有追求“生命、自由和财 产”的权利。政府和社会的存在以维护个人的这些自然权利为目的。自然权利的 不可取消性构成政府与社会权威的限度。古典自然法学派将自然法的概念融入到 权利理论中，融入生命、自由和财产权利之中，心钔并指出：个人权利与生俱来， 源于人的本性，出于自然，人生而拥有平等、自由、自卫、生命、财产等自然权 利，这些权利人所共有，不可剥夺，谁侵犯了这些天赋权利，谁就有权自卫和反 抗。乜5 1 个人权利是天然权利，它先于国家的权力。自然权利论宣扬天赋人权，重 视人的自由与价值的实现。现代自然法学建立了以“平等关怀和尊重为核心的 权利论。“此理论的核心概念不是自由而是平等。”比6 1 公民并不仅仅享有法律之内 的权利，还享有法律权利之外的道德权利。在受自由平等观支配的社会里，政府 必须认真地看待权利，以平等地关心和尊重每一个公民。如果某人对某事有某种 权利，那么政府即便为集体利益也不能否定这种权利。“人们对于各种具体的、明 确的自由拥有权利。这些具体的权利的基础就是平等，或更准确地说，这些具体 的自由权利要求被平等地关怀和尊重。 瞄刀 在城市房屋征收中，公民的求偿权是基于人的自然天性而享有的基本权利， 城市房屋征收中公民的求偿权建立在公民对其房屋的所有权上，公民对其房屋享 有的绝对的所有权也是基于人的自然，国家征收房屋是对公民自然权利的剥夺， 公民有因征收而获得公平补偿的权利，国家应给予每一被征收人平等的保护和关 怀。我国宪法中明确规定了国家尊重和保障人权的原则，其理论根源也是自然权 利理论。无论是基于古老的自然权利理论，还是基于我国宪法的规定，房屋征收 中公民的求偿权都是必须被切实保护的权利。征收条例中也赋予了公民在征收中 享有的各项权利，但是仅有实体性的授权规定是不够的，还需加强相关的程序机 制的建设，保证公民的各项权利都能顺利实现。 2 2 圆自 由 自 硕士学位论文 参与经济、政治和社会其他生活的机会公平、过程公平和结果分配公平。正义， 曾是评价人的行为的标准。在近现代，正义则越来越多的被专门用于评价社会制 度，是社会制度的首要价值。把公平和正义放在一起论述，则要归功于美国学者 罗尔斯。罗尔斯通过进一步概括以洛克、卢梭、康德为代表的契约论，使之上升 到更高的抽象水平而提出了“公平的正义”理论。口朝所谓公平的正义，即意味着 正义原则是在一种公平的原初状态中被一致同意的，或者说，意味着社会合作条 件是在公平的条件下一致同意的，所达成的是公平的契约，所产生的是公平的结 果。心8 1 正义必须遵循两个原则：( 1 ) 最大的平等自由原则：即每个人都有平等的 权利，享有与其他人相同的最广泛的基本自由，包括政治、言论、聚会、思想、 人身、财产等。( 2 ) 差别原则：这一原则要求社会、经济的不平等，诸如权力、 财富的不平等，只有在地位和官职对所有人开放，并且这种不平等对所有人都有 利特别是对社会中处于不利地位的人有利时，才符合正义。平等自由原则优于差 别原则，因为“社会中的每个成员都被认为是具有一种基于正义，或者说基于自 然权利的不可侵犯性，这种不可侵犯性是任何别人的福利都不可能逾越的。正义 否认为使一些人享受较大利益而剥夺另一些人的自由是正当的。因此，在一个正 义的社会里，基本自由被看作是理所当然的。由正义保障的权利不受制于政治的 交易或社会利益的权衡。乜们同时，公平正义必须要有公正的秩序作为程序保证， 对问题作出评价时，不仅要看实体是否符合公平正义，也要看程序是否符合公平 正义。程序正义是“建立在社会契约理论基础上的正义价值”。口们 城市房屋征收中公民享有的求偿权是公民的最基本的自由，保护公民的求偿 权是公平正义论的必然要求。任何组织或个人都不得因为其利益而侵犯其他公民 的权利。公平正义不仅要求实体正义，还要求程序正义。在房屋征收中，涉及多 项程序，包括征收程序、补偿程序和救济程序。程序的不公势必导致公民权益的 受损，因此行政机关在行使剥夺私人的生命、自由或财产的一切权力时，必须遵 循正当程序，告知当事人与其利益息息相关的征收信息以及其在征收中享有的权 利，听取当事人的意见，赋予当事人要求听证的权利，充分保证其求得补偿的权 利，并保证补偿的公平公正；司法机关也应公正司法，严格遵守法律程序，实现 公民权利救济，维护公平正义。 2 3 权利制约权力理论 权利制约权力理论要求在正确理解权利与权力的关系的基础上进行权利配 置，以使它能够起到一种限制权力滥用的作用。权利制约权力理论与社会契约论 有着密切的联系，是社会契约论的衍生物。社会契约论的主旨是人民将自己的部 分权力让渡给国家，国家因此必须保护公民权利。社会契约论阐释了权力与权利 之间的逻辑关系一一权力来源于权利，因此权利是权力的本源性制约因素。口妇至 论城市房屋征收中公民求偿权的法律保护 现代，权力来源于权利已成共识。通过权利制约权力在理论上有其合理性和说服 力。从权力的内容来看，权力来源于权利，权力应当反映权利的内容和要求；从 权力的行使方式来看，权力的运行不得以侵害权利的方式进行，权利构成权力行 使方式和强度的界限。口2 1 权利就是权力的评判尺度和标准。权利制约权力的这种 评判性从一开始就制止非法权力的产生。在当权利不能直接监督制约或很难直接 监督某种权力时，可以通过敦促启动其他权力达到监督和制约某种权力的目的。 房屋征收中征收主体所秉持的公共利益和公民的个人利益就分别是权力和权 利的象征，征收中公民的权利是政府行使权力的界限，如果政府权力的运行伤及 公民权利，那么就会产生冲突。在我国，由于长期以来受权力本位思想的影响， 当权利与权力发生冲突时，很多权利人往往基于对权力的畏惧和盲从就放弃自己 的权利。在这种特定的客观环境和文化背景下，提倡以权利作为制约权力的主要 力量，有助于激发权利者的权利意识，充分发挥普通民众在权力制约机制中的作 用。 3 3 3 例如在城市房屋征收中，当被征收人认为政府的行为侵犯其权利时，可通 过提起行政复议或行政诉讼的方式来进行权利救济，并监督制约政府的权力。 硕士学位论文 第3 章城市房屋征收中公民求偿权法律保护不力的表 现 3 1