（区域经济学专业论文）我国农地产权制度分析.pdf

内容提要 本文先从产权概念、产权特征、产权界定的功效以及产权制度的选择等四 个方面阐述了现代西山产权基本理论。i 然后运用产权基本理论，从产权经济学 角度详细地分析了我国农地产权制度的具体安排及其制度绩效，重点围绕四 个方面进行分析：( 1 ) 人民公社体制下的农地产权制度。分析表明，这是一种排 他性受严格限制的产权高度残缺的制度安排，进一步指出国家超经济的行政 权力使然，此产权安排给农业发展带来严重的负面效应；( 2 ) 家庭联产承包责 任制下的农地产权制度。分析表明，该产权制度较之人民公社体制下的产权制 度，具有明显的制度绩效，表现在该产权制度有效地解决r 劳动激励问题。但 随着市场经济的进。步发展，其局限性也逐步暴露出来，突出的问题是产权模 糊提出该产权制度进一步改革的必要性和紧迫性；( 3 ) 目前关于农地产权制 度建设的理论观点。分析表明农地国有和农地私有两种观点都无法解决目前 农村经济发展巾存存的问题，它们只具有理论意义，在实践中不具有可操作 陀；( 4 ) 农地产权制度建设的实践类型，本文将目前实践中存在的多种农地产 权制度安排归纳为四种类型：产权依附型( 如“两田制”、“规模经营”等) ； 产权分离型( 如“四荒”使用权拍卖等j ；产权分享型( 如土地股份合作制) ； 产权兼并重组犁( 如村村兼并重组、村企兼并等) 。并从制度绩效、制度运行成 本等方面重j 1 分析j 。两闭制”、“规模经营”、“四荒”使 j 权拍麦、“j ：地股份合 作制”四种土要的产权制度安排。进一步指出“两田制”、“规模经营”两种产权 制度安排在目前条件下应谨慎推行；而“四荒”使用权拍卖由于约束条件少、制 度运行成奉低，可以全国普遍、及时推行；土地股份合作制制度绩效明显，但约 束条件较多，可在经济基础较好的地区局部推行。在以上分析的荩础上本文 列我国未来农地产权制度发展态势进行r 分析，提出未来农地产权制度建设 的框架性理论：农地产权共享制是目前农地集体产权在新的历史条件下较 女f - o , o 实现形式；将目前权利受限的农地承包经营权物权化为产权完整、清晰 的农地使用权，确立农地使用权制度，并予以法律保障；针x 0 西部“四荒”开 发出现的i 刈题和实际蜻况，提出产权让渡的政策，即谁开垦谁所有的原川，以 促进“出部开发运动”。1 关键词 农地产权制度 家庭联产承包责任制 产权共事制 人民公社制度 复合所有制 农地使用权 a b s t r a c t f i r s t l y ，i nt h i sp a p e rag e n e r a ld e s c r i p t i o ni sm a d e 。ft h ef n o d e r nw e s t e r np r o p e r t yr i g h t st h e o r y t h e nt h ep a p e rh a sm a d eac o m p r e h e n s i v ea n a l v s i so ft h ep r o b l e m sa n da c h i e v e m e n t si nt h ec r o p l a n dp r o p e r t yr i g h t sr e f o r m a t i o no ft h i sc o u n t r yi nt e r m so fl e g a la n dp r o p e r t yr i g h t s ，t h ea n a l y s i sf o c u s e so nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：( 1 ) t h ec r o p l a n dp r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o n i np e o p l e sc o m m u n es y s t e m ；( 2 ) t h ec r o p l a n dp r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o ni n f a m i l yc o n t r a c tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ；( 3 ) t h ec u r r e n tn e wt h e o r ya n dp r a c t i c em o d e l so nt h ec r o p l a n dp r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o n ，t h ep a p e rs t u d i e st h e c h a n g et e n d e n c yo f t h ec r o p l a n dp r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o ni nt h ef u t u r e ，a s w e l la sf o u n d so u ta n dp r o v e sc o m p o u n do w n e r s h i pi ns i t u a t i o no f c r o p l a n d f r o ml a n dc h a r a c t e r s ，i n s t i t u t i o n a lr e a l i t ya n dc h a n g e s f i n a l l y ，a c c o r d i n gt o t h em o d e r np r o p e r t yr i g h t s t h e o r ya n db a s e d 0 1 1 t h ea n a l y s i so ft h ec r o p l a n dp r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o ni nc h i n a ，t h ea u t h o r s u g g e s t sh i sr e c o m m e n d a t i o n st h a ti na c c o r d a n c ew i t hd i f f e r e n tc o n d i t i o n sd i v e r s i f i e dm o d e l so fc r o p l a n dp r o p e r t yr i g h t ss h o u l db ed e v e l o p e d ，t h a tf a c t o r so f3g u a r a n t e es h o u l db et a k e ni n t oaa c c o u n ti nd e s i g n i n gt h ec r o p l a n d p r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o n ，a n dt h a tac o m p a r i s o no fc o s ta n de c o n o m i cr e t u r n ss h o u l db em a d ei nc h o i c eo fa n ym o d e lo fc r o p l a n dp r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o n i nt h es a m et i m et h ea u t h o rf u r t h e rp u t sf o r w a r da no b j e c tm o d e l o fl i e d , t y p ec r o p l a n dp r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o na d a p t a b l et ot h ee x p l o i t a t i o n o fn a t u r a lr e s o u r c e si nc h i n e s ew e s t e r nd i s t r i c t ，t h a ti s p r i v a t ep r o p e r t yi n s t j t l l l i o n k e y o r d s c r o p l a n dp r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o n p e o p l e sc o m m u n es y s t e m f a m i l yc o n t r a c tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mc o m p o u n do w n e r s h i pi n s t i t u t i o n c o m p o u n d s h a r e dp r o p e r t yr i g h t ss y s t e m r i g h to f u s ef o rc r o p i a n d 我国农地产权制度分析 一引言 我国目前现有耕地约2 0 亿亩，而人口已超过1 2 亿，人均耕地只有1 6 6 亩，不及世界人均耕地3 7 5 亩的4 4 ，人均耕地严重短缺。据统计，1 9 8 6 年至 1 9 9 5 年全国耕地净减少z 8 9 9 万亩，年均减少耕地z 9 0 万亩，全国人均耕地少 于i 亩的有3 个直辖市、4 个省，低于联合国粮农组织确定的0 8 亩为i 街界值 的县( 区) 达6 6 6 个( 其中低于0 5 亩的达4 6 3 个) 占全国县( 区) 总数的2 3 7 。耕地减少的损失，不仅限于数量，而且引起了耕地质量的下降。我国1 9 9 5 年的耕地粮食商产水平按详查面积仪为i 9 8 公斤( 按统计数字为2 8 3 公斤) ， 与世界发达国家相比粮食单产相差达15 0 2 0 0 公斤。我国1 9 9 1 年1 9 9 5 年 对粮食年需求量为5 2 0 0 亿公斤，而近年粮食总产量仅4 5 0 0 公斤左右与需求 相差7 0 0 亿公斤，如按现在全国粮食亩产1 9 8 公斤计算，全国缺粮田就达3 5 4 0 万亩。再就人均粮食产量来看，我国近年粮食产量虽有增产，但全国人均粮食 仍然徘徊在仅略高于4 0 0 公斤的水平，距国际公认的人均5 0 0 公斤的粮食过 关标准差距1 0 0 公斤左右口 。 美国世界观察研究所所长斯特布朗( s b r o w n ) 就此问题撰文，对中国 未来中长期粮食的供需前景抱有相当悲观的看法。虽然布朗观点曾遭到国内 外许多学者的质疑和反对，但是布期所指出的中国农村经济发展中所面临的 这样一个事实，不能不给我们敲响了警钟。即一方面，伴随着中国经济的高速 发展和工业化进程，大量的耕地和淡水资源被用于非农产业的发展，耕地不断 消失，生态环境继续恶化；另一方面，中国人口数量庞大，对粮食产生巨大的需 求。供给能力的下降和需求的增加，使未来中国粮食的供需出现极大的缺口。 其实，布朗所指出的严峻事实一直就引起中国各级政府的高度重视和学术界 的极大关注。然而，“生物技术到现在为止还没有产出任何可以带来产量猛升 的增产技术没有任何一种突破在视野之内” 2 。在最近十几年间，就是在 可预见的未来，几乎看不到划时代的农业生物技术出现的迹象，粮食产量难以 取得突破一障提高。在这种情况下，一部分专家和学者把目光转向农地制度的研 _ i _ _ _ _ _ 。_ 。一。_ ，。i _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一 ：i事土矗驰卅一切现实和潜在的农业川地包抒耕地和非耕地( 如荒地，棒地草地1 。 1 。 究，试图从农地制度创新的角度来寻求中国农村经济发展的道路，并提出了许 多有价值的理论。这些理论确实能给人们以有益的启迪。但是，目前理论界存 在的多种农地制度创新方案也暴露出一些问题，已不适合于目前市场经济条 件下农村实际发展的需要。如在外延上，侧重于耕地制度建设研究，而很少渗 及“四荒”资源制度分析；在内涵上，多从农地所有制或经营方式的角度进行 农地制度建设，往往忽略了从产权经济角度来进行制度创新。我国传统理论偏 好所有制观念，认为所有制的问题艇决了，其他问题也就解决了。实践证明。这 是错误的。基于目前这种理论和实践背景，以农地产权制度分析为主要内容的 本文，在选题和内容安排上也就有了实际意义和理论意义。 “土地制度改革的核心是建立新型的产权制度”凹j 。中国农村改革实质上 就是以调整土地产权为基点的。农地产权制度建设有两个基本的层面：一个层 面是有效的产权制度，即产权结构与产权关系；另个层面是具体的产权制度 安排。本文在坚持建设有效的农地产权制度的前提下，运用现代产权理论以 产权结构、产权关系及其制度绩效分析为基本内容，以农地承包经营权分析为 起点，从产权经济角度分析了我国历次农地产权制度的变革和目前我国理论 界和实践中出现的多种农地制度创新模式。以此为基础，对我国未来农地产权 制度建设的基本态势进行了分析，并形成有关我国未来农地产权制度建设的 理论观点。本文在内容安排上共分六部分：( - - ) ； 言；( 二) 产权基本理论；( 三) 我国历次农地产权制度变革分析；( 四) 我国目前农地产权制度理论与实践模 式分析；( 五) 我国未来农地产权制度建设分析；( 六) 结论。 心半文一四玳”限于。荒l 虮荒垃、荒雕、荒淘”。育的地方圆非耕地资镩的娄别不 ，将“荒水荒抄”等也乜括在 内口l l ”虻氚“。武蔬”等。 二产权基本理论 ( 一) 产权的概念 产权( p r o p e r t y r i g h t s ) ，是近年从西方现代产权理论中引入的概念，是 指对财产( p r o p e r t y ) 的权利，是财产拥有主体的一种行为性权利。正如德姆塞 茨( h d e m s e t s ) 所言，“所谓产权，是指使自己或他人受益或受损的权利：在一 个人与他人做交易时，其意义来自于他形成那些他可以合理持有的预期” “。 周诚先生认为，产权是对特定财产完整的权利，是一组或一束可分解的权利集 ( ab u n d l e ) ，通常包括所有权、占有权、支配权和使用权。土地产权是有关土地 这种财产的一切权利的总和。主要包括物权中的自物权，即所有权 ( o w n e r s h i p ) ( 所有权本身又由占有权、使用权、收益权、处分权等权能所组成) 以及物权中的他物权，他物权中则有用益物权( 如使用权、用益权、地上权、地 役权等等) 和担保物权( 如抵押权等) 。对于这一权利总和，可理解为由诸权利 所组成的一个土地“权利束” 5 。每一单项权利可以为不同的产权主体( 自然人 或法人) 所掌握。当我们说一个人或组织对某物拥有产权，并不是指他拥有的 实物存量有多大，而是指他拥有如何使用、如何受益以及转让的权利。在“权利 束”中，所有权是最基础、最核心的一项权利，是所有制在法律上的体现；而产 权则是“权利束”在法律上具体化和落实。因此，产权比所有权具有更丰富的内 涵。产权关系就是资源在占用和使用过程中，各个利益主体之间的权、责、利关 系。人们在使用稀缺资源发生利益冲突时。就需要通过产权界定、变更和安排 产权结构来建立行为规范，从而有利于形成合理预期，降低或消除交易费用， 提高资源配置效率。 ( - - ) 产权的特征 从法律的角度来看。一个高效产权的特征有： ( 1 ) 产权的排他性。排他性是产权最一般、最显著的特征。“财产最初无非 意味着这样一种关系：人把它生产的自然条件看作是属于他的、看作是自己 的、看作是与他自身的存在一起产生的前提” 6 1 ( 马克思1 97 - i 年p 9 1 ) 。马克 思还以土地为例说明了产权的排他性：“土地所有权的前提是。一些人垄断一 - 。 定数量的土地，把它作为排斥其他一切人的、只能服从自己个人意志的领 域” 7 ( 马克思，1 9 7 9 年，p 6 9 5 ) 。排他性的内在含义是：一物一权，一权一主，因 此一物不可二主。这里的“主”是指发挥同一个职能的权能主体。换句话说，如 果不存在排他性，财产不分你我，一种经济资源可以为不同的人随意使用，大 家都有权力，也意味着大家都没有权力，也就无法谈产权，当然经济秩序就无 从谈起。从这个意义上讲，产权的排他性是消除和降低经济活动当事人行为预 期不确定性的重要方面。产权的排他性根源于资源的稀缺性。并且，资源的稀 缺性越强，独占性也越强，排他性也越强。 ( 2 ) 可分性。在社会实践中，任何一种经济物品的产权都表现为具有一定 内部结构的产权集合。“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的 多种经济用途进行选择的权利” 8 。可见，产权渗及到好几个权利，这些权利可 以被分别拥有，它们合起来就代表一个“权利束”。 ( 3 ) 可转让性。即能通过产权的有偿或无偿交易使资源从低效率的用途转 到高效率的用途。任何产权的维护都要花费成本，它可以大于也可小于产权的 收益，一项产权的维护成本高，或易受侵蚀，其交易价值必低。在产权收益不变 的情况下产权维护成本与产权交易价呈负相关。 ( 4 ) 收益的独享性。指资产拥有者能完全享有他对资产利用所产生的结 果，对于他通过合法方式利用资产进行生产所获得的收益，政府或其他组织 ( 个人) 不仅不能通过强制手段攫取，而且也不能通过其他手段进行侵蚀( 如人 为压价、不公平税收等) 。 ( 5 ) 历史性。当一种产权安排不能有效维护产权或产权交易价格不具有竞 争性时，它必然在长期的社会选择中退出历史舞台效益较高的产权安排必然 替代效益较低的产权安排。与其说产权的安排是人们一个自觉行动过程，不如 说是一个人类社会的自然选择过程。 ( 三) 产权界定的功效 产权之所以与人类社会有广泛、长久和割不断的联系，是因为它能承担特 定的经济功能。 ( j ) 产权界定是维持社会经济秩序的基础。产权是对财货和劳务一种排他 性使用、收益和处分的权利。因此+ 它导致社会上任何一个行为主体( 个人、家 4 庭或企业) 都不能白自地拿另外一个行为主体的东西。产权界定清晰是交易的 前提，是分工和交换的基础。因为如果有人很容易用其他办法去拿别人的东西 的话，谁也不会花力气去发襞分_ = i ：= 的生产以同别人交换。产权界定推动平等交 换，产权界定越清晰、完整，就越能提高资源利用效率，不愿意界定产权或产权 模糊，其后果便是妨碍交换的发展，妨碍分工与合作。 ( 2 ) 产权界定可以激励行为主体投入劳动。因为人们由此对投人劳动的结 果有一个稳定的预期。这是人们自愿很好劳动的一种内在动力。 ( 3 ) 产权界定推动积累。所谓积累就是牺牲现在的消费用于将来。如果现 在牺牲的消费将来不会回收，人们是不会进行积累的。产权的界定，特别是长 期的界定，能起到鼓励积累的作用。 由此可见，人类社会经济的发展与产权界定是密不可分的。在产权不能界 定清楚、产权功能不能充分发挥作用的时候，可以有其它的替代物。 一个替代物是强制，即运用政权力量来强制投入、积累和交换。这个替代 物在某种历史条件下甚至比产权还有效。但是，从长远的历史看，政权的更迭 和延续规律与财产权的更迭和延续的规律是不一样的。一个政权要强制全社 会成员劳动和积累，那它本身的维持费用一定极其高昂。当社会支付不起这种 高昂的费用时，不仅经济的投人和积累陷于停滞，而且常常带来政治动乱，导 致对社会文明的破坏。因此，至少到了近代以后，行政权能与产权功能的各司 其职就成为潮流，那些仍然运用行政权力替代产权的国家和地区，发展经济的 成效，一般就不太好。 产权的另一个替代物是占有，就是谁占在手里财产就算是谁的，但对此没 有明确的保护，也不能使当事人建立良好的预期。我们过去的体制很大程度上 就是这种占有即所有的状态，工厂有大量的机器设备，但是既不利用，也不让 渡；士地占着不充分利用，也不卖，因为社会不承认卖的权力和收益的保障。 因此，有效产权的替代物或者不持久，或者不经济。于是建立个有效的 产权制度就构成现代化经济发展的一个根本任务。 ( 四) 产权制度的选择 一般地讲，各国产权形式可分为以下4 种形式跚：国家产权( s t a t ep r o p e r t yr e g it n e s ) 、共同产权( c o m m o np r o p e r t yr e g i m e s ) 、私人产权( p r ! v a f cp r o p e r 5 t yr e g i m e s ) 、自由进人( o p e na c c e s sr e g i m e s ) 。 ( 1 ) 在国家产权形式下，国家掌握着对资源( 如农地、森林等) 的控制权力， 国家可以通过政府代理机构直接管理资源，也可以以租赁形式授予个人、企业 或社团以用益权( u s e f r u c t u a r yr i g h t s ) ，资产收益在所有者和使用者之间分 享。 ( 2 ) 私人产权包括个人及私人公司所有的产权。在西方许多国家，私人产 权在法律及社会上得到承认，并受保护。完全的私人产权拥有对资源全部属性 的永久控制权，排除他人使用，其产权具有可分性和自由转让的特征。 ( 3 ) 根据产权占有形式和产权运用形式，共同产权可分为社团产权( c o m m u h a p r o p e r t yr i g h t s ) 和集体产权( e o ) l e c t i v ep r o p e r t yr i g h t s ) 。社团产权特 点是：“社团产权在个人之间是完全不可分的，农民对共同所有财产无现实的 应有部分可言，或者说，其应有部分永远属于潜在” 】。即每个人都无权声称 这个资源或者其中的某部分属于自己；成员使用社团资源无须征求他人同意。 集体产权特点是，财产可以以某种方式分解或化解其成员身上，集体产权由集 体内的成员共同享有、共同使用，集体产权的成员可以自由进出集体组织，可 以“采取弃权的手段，转让他的权利，退出集体” 1 ，甚至用脚投票；借此表达 自己的意志，充分实现个人的产权。“如果一种产权是集j 本的，那么关于如何行 使对资源的各种权利的决定就必须由一一个集体做出，由集体的决策机构以民 土程序对权利的行使做出规则和约束”( 1 “。 ( 4 ) 自由进入事实上是一种无产权状态。在这里，资源不属于任何人所有， 或者说，任何人都是资源的所有者。自由进入形式给任何人按照个人利益去利 用资源的自由，其结果通常是先行使用资源的人成为资源的所有者，或者形成 权力真空，使用者不付任何租金，无投资，无管理。 外国专家普遍对自由进入持否定态度。其中具有代表性的观点是“：自 由进入提出的自由给所有人都带来损害，每个个体在自由进入的资源领域都 追求个人利益最大化，结果只能使资源配置严重失调或短缺，主张对自由进入 资源必须予以界定，建立起相互排斥的产权制度。 许多经济学家都认为私有产权是最好的产权安排，由于生产要素的私人 所有，所有者不受任何干扰和限制，他可以任意处置其资产，受利益机制驱动， 所有苔总是将资源用于提高、最有价值的用途，从而对社会利益作出最大贡 ， 献。“农业领域所利用的土地更接近私人物品的性质，在这个领域建立公有 制通常是效率低下的” 】。正如美国经济学家莫利和莫尔豪斯所言。“在一切 财产中，最不适宜于公有公营的莫过于农业土地”m 。诺思( d n o r t h ) 也论述 私有产权的动因因素，“当存在资源的共有产权时，就缺少获取先进技术知识 的激励。相反，排他性的产权向所有者提供了提高效率和生产率的直接的激 励，即提供了获取先进技术和知识的激励”c 16 ( n o r t ha n dt h o m a s19 7 7 ， p 2 4 1 ) 。但不少研究产权问题的经济学家，对于生产要素的私人安排以及通过 市场机制将保证经济生产中最大可能效率持有异议。b r o m | e y 在其文章中指 出，现实中可以找到很多实例来证明资源的私有产权并未保障对资源的合理 利用，私有产权所具有的理论上的高效率，并不意味着产权将必然向完全私人 所有演进。因为现实中，产权安排不是无偿制定或无偿实施的。而且，b a r l o w 也指出，私有产权是一种受国家或当地政府限制的“有限产权”。 专家们对于共同产权制度也褒贬不一。“共同产权悲剧”理论认为 1 ：集 体劳动有着致命的缺陷由于缺乏有效的监督与绩效衡量，在共同产权安排下 的成员有偷闲、怠工、“搭便车”( f r e er i d e r ) 的倾向，从而导致资源不可瓣免地 退化而遭到破坏。解决的办法是，向私人产权形式转移。但赞成者认为，共同产 权制度可将资源作为个整体来经营，以消除为数众多的个人经营战略带来 的不利影响；农产品可以在成员之间公平分配，可将资源作为满足社区目标的 资产；可形成集体力量与外界对抗，排除团体以外他人的干扰等等。其实，对共 同产权功效应作具体分析。社团产权最大的制度悖论是参与者名义上人人 所有，但实际上又不是人人有份，由此派生出种种外部效应和机会主义行为， 而个别成员的外部性成本总是由全体成员所分担，这就进一步加大了外部性 激励，并引致极其商昂的监督成本。这种怪圈式循环降低了经济效益。集体 产权行使资源的权利是由集体决策机构作出的，但必须按一定的规则和程序， 成员若不满意，可反对、弃权。甚至“用脚投票”。可见真正意义上的集体产权， 适应了个人对产权的需求，缓解了共有产权的外部效应，降低了交易费用。 与私人产权形式相反的另一个极端是国家产权。由于人口压力、环境保护 压力与日俱增，便产生了由社会整体控制资源的要求。国外资源国有化的主张 主要基于以下考虑：公共物品供应问题、规模控制问题以及对资源的保护问 题，认为地方社团或个人都不会在资源保护方面给予足够投资。西方产权理论 - 7 对资源的国有化和集中统一控制多持怀疑或批评态度。普遍认为，作为国家代 理机构的政府部门并不受利润最大化激励机制驱动，计划并不根据收益状况 来制定，因而不会追求从资源中创造最大价值，往往忽略资源发展的机会；大 量资源的国有化常常超出政府实施有效管理的能力，使资源处于名义国有，实 际为权力的真空、自由进入状态，从而导致资源配置效率低下；集中统一管理 忽略了资源条件的差异，忽略了不同利益集团、不同人群在需求方面的多样化 特征。 可见，现实中并不存在一种能尽善尽美地解决所有问题的产权制度安排， 那种认为只有某种产权制度是最理想状态的看法正在被抛弃。p e t e r 认为，现 实只能是包括一切产权形式的共存或混合状态m 。考察世界各国土地制度现 状及其形成过程，也可得出类似结论：世界上没有一种固定的农地产权制度模 式，没有绝对完全的私有，也没有绝对完全的公有。即使是以生产资料私有制 为基础的市场经济国家，也都有一部分国家或政府所有的土地。例如，加拿大 联邦公有、省公有的土地相加占全国土地的9 0 ，其城市土地、肥沃的农田和 牧场等，基本上属公共所有。亚洲的城市国家新加坡的土地8 0 以上属国家 所有。香港的土地全部归政府所有，更是众所周知m 3 。但是这些国家和地区都 实现了市场经济与土地国有制较好的结合。 三 我国历次农地产权制度变革分析 ( 一) 中国四次重大的农地产权制度变革 新中国建立后，我国农地产权制度经历了较为曲折的变革过程，迄今共进 行了四次重大的制度改革。每次改革都对经济社会带来了巨大影u 向。 第。次是把封建所有制土地制度改革为农民私有的_ ：地制度，从而实现 r 几百年来劳动人民为之艰苦奋斗的目标，第一次建立起农民t i 地所有制为 主体的社会主义土地制度的雏形，基本上消灭r “不劳而获”的剥削阶级，实现 了“耕者有其弼”、“不劳动者不得食”的社会主义分配原则，农村经济得以迅速 恢复。 第二次是把土地农民私有制改革为农民私有、集体统一经营使用的土地 制度。它先后经历了三个发展过程：一是互助组的形式，它主要以共同劳动为 基础，农产品分配是独立进行，土地仍是农民自己的；二是初级农业合作社，其 特点是土地入股，统一经营、按股分红；三是高级农业合作社，它是在初级社的 基础上，取消土地分红，每个合作社的报酬分配，主要按劳动数量和质量来确 定。在这种制度下，土地不能出租、买卖，不利于农地资源的合理流动和优化配 置。 第三次是把农民私有、集体统一经营使用的土地制度，改革成为集体所 有、统一经营使用的农地制度。这次改革经历了“人民公社”运动和“三级所有、 队为基础”的两个发展阶段。这一制度下，在农地集体所有制基础上实行统一 经营、统一分配，国家对农业管理实行了高度集中统一的计划经济体制，集体 经济组织对农地的经营使用、生产结构的确立等都是严格按照国家计划进行， 集体在生产经营和产品处置等方面，没有独立自主权，表现为不完全的农地所 有者和经营、使用主体。农地所有权和使用权的高度集中，劳动报酬按劳动工 分进行分配，导致了责权利的严重脱节，农民缺乏责任感，影响了生产积极性， 对农业生产带来了严重的负面效应。 第四次是把集体所有、统一经营使用的农地制度，改革为集体所有、家庭 联产承包经营使用的农地制度。十一届三中全会以后，农村中普遍推行各种形 式的生产责任制，到8 0 年代初期，以家庭承包为主要内容的农业生产责任制 9 权归集体经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。“两权分离”的经营力 式改变r 原来人民公社的经营体制和以生产队为基础的生产组织形式，在一 定程度上规范了人民公社时期有名无实、残缺不全的农地产权关系是农地产 权制度的种创新和集体所有制一定程度上的复归。 家庭承包责任制下的农地产权制度作为一项制度创新，有着还原农业家 庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定。该产权安排 可以有效地克服其农业的外部性，增加努力供给程度以及将劳动的监督成本 降低到零。其结果“一个在家庭责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅是因 为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费 用” 2 们。这都极大地调动了广大农户生产经营的积极性，农业生产大幅度增 长，农民经济收入成倍提高。相当多的地区在短时期内摘掉了贫困帽子。统计 资料表明，在广泛推行家庭联产承包责任制的l9 7 8 年一19 8 4 年间，按不变价 格计算的农业总增长率和年均增长率分别为4 2 2 3 、6 0 5 ，是l9 4 9 年新 中国成立以来农业增长最快的时期。其中，家庭联产承包责任制又是这一时期 农业实现高速增长的最主要的原因。计量研究表明，在该时期的农业总增长 中，家庭联产承包责任制所作的贡献为4 6 8 9 ，大大高于提高农产品收购价 格、降低农用生产要素价格等其他因素所作的贡献【”- 。 ( 二) 人民公社体制下的农地产权制度：产权残缺 本文在概述了我国农地产权制度的历史变迁的基础上，以农村家庭联产 承包责任制作一个大致的分界线，用上述产权基本理论对联产承包责任制前 后我国农地产权制度进行分析。 根据现代产权理论，完整产权是指资产拥有者对资产享有排他性的使用 权、收益的独享权以及自由的转让权。与上面定义的完整产权相对，如果资产 拥有者对其中的权利或是全部权利或是全部权利的享有受到限制或侵蚀，我 们就称之为“产权残缺”。产权残缺或者表现为对资产使用的选择权利受到限 制；或者表现为利用资产生产的成果受到侵蚀；或者是对资产的转让权受到禁 止或削弱；有时甚至表现为这几方面的总和。 新中国建立后，经过农地改革，确立了农地公有制，在我国历史上第一次 1 0 实现了真正意义上的“耕者有其田”，即人人对农地的权利都是平等的，但其代 价是不合理的产权结构和运营方式所必然带来的低效率和高成本。这种农地 产权结构所表现出来的产权特征便是产权残缺，体现在： ( 1 ) 农地产权制度作为一种生产关系的范畴不是服务于生产力的发展，而 是服务于政治运动，服务于所谓的“阶级斗争”。 ( 2 ) 农地名为农民集体经济组织集体所有，实为各级政府所代表的国家所 有，产权与国家政权合一。具体表现为：第一，生产欧甚至生产大队没有农作物 种植权、产品销售权，更不用说农地的处置权；第二，劳动者作为自己劳动力的 所有者不能支配自己，因而失去了收益分配权( 剩余索取权) 。 ( 3 ) “三级所有，队为基础”导致多个所有权主体同时占据同一块土地。队 为基础的落脚点在劳动组织上，在收益分配上则刚刚相反，因为“个人利益要 服从于国家利益”，“下级要服从于上级”。 ( 4 ) “由于合作劳动和农业产出相对劳动投入的滞后，以及各种自然因素 和集体管理偏差的影响，集体组织对每个成员劳动投入的考核难度大、成本 高，最终很不确定” 2 2 。 ( 5 ) 人民公社、生产大队和生产队的领导干部是填补乡村社会中由于家庭 功能的削弱而缔造的一个乡村官员集团。他们把中央政府的政令和原则当作 金科玉律，用吼统一亿万农民的意志和行动。具体操作则事无巨细统揽无遗。 当公社和社区社员的利益和目的不一致的时候，他们中的大多数选择的是“忠 于”政府。 ( 6 ) 在决策权方面遵循的是“命令服从”方式，从而“使一部分人享有 权利，另一部分人承担义务和服从成本( 如农村劳动力不能进城工作) ，这种外 部性使资源不能有效配置” ：“。 可见。人民公社体制下的农地产权是一种排他性受到严格限制的高度残 缺的产权形态。这种制度“同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其 要素是国家行为造成的严重产权残缺” 2 。导致农地产权残缺的最主要的原 因便是，“大量产权残缺是由于国家( 这个理性的统治者) 为了自己的利益所 致”阿j 。在这种农地产权残缺体制下，农户家庭不但不是生产单位，有时连消 费单位的性质也不能得到体现，农户的主体地位几乎丧失，农户的利益不能得 以完整实现。然而，农地产权残缺最大弊端还在于劳动激励不足。山于农业生 1l 产的特性完全的劳动监督因费用极其高昂而无法采用，但是采用不能准确反 映劳动者所提供的劳动数量和质量的工分制，必然严重影响劳动激励；而社员 退社权利( 或制止“免费搭车”的机制) 被剥夺，又进一步影响了劳动激励啡 。 其结果是，生产管理、劳动力和农地等生产资料的配置效率低下，经济运行成 本高。例如，在以农村生产队为单位的共同生产中普遍存在着“搭便车”的现 象，当农户不能转移自有资源时，其博奕对策便是选择次优的资源配置方式 怠工。“1 9 5 8 19 7 8 年是中国实行人民公社制度的z o 年，同时也是新中 国农业发展最慢的2 0 年” 。农产品供给绝对不足成为长期解决不了的问 题。因此，为了解决农业劳动激励不足的问题，历史选择了家庭联产承包责任 制。 ( - - ) 家庭联产承包责任制下的农地产权制度：产权模糊 自从我国农村普遍实行了家庭联产承包责任制，赋予广大农民一定的农 地承包经营权和收益权，从而激发了农民的生产积极性，制度绩效显著。但是， 家庭联产承包责任制下的集体所有、农户承包经营的农地制度只是在产权界 定明晰化的道路上迈出的积极一步。法律虽然确立了农地的集体所有制，但实 际上存在着国家和集体、集体与农户之间的“双重产权模糊” 2 “集体土地所 有权“空壳化”；农地承包经营权权能不全；产权结构单一。从而未能进一步形 成明晰的产权关系，构建起同社会主义市场经济相适应的农地产权制度。随着 市场化取向改革的不断深入和农村市场经济的发展其深层矛盾逐步显现出 来，主要是： ( 1 ) 农地所有权主体内涵不清。受“三级所有，队为基础”政策的影响及法 律条文本身不清晰的局限，使农地集体所有的基点( 定位) 不明确。例如，我国 宪法及土地管理法规定：“农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所 有的以外，属于集体所有”。而“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所 有，由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理”。这表明， 依照现有法律规定，我国现行集体所有制下的土地所有权主体存在三种形式： 村农民集体所有、乡( 镇) 农民集体所有以及村以下农业集体经济组织的农民 集体所有。有学者进行了实地调查，“我们走访的农民大多不清楚谁拥有土地。 对谁拥有l ：地这一问题的回答一般是国家、共产党、县、乡、大队 1 ：、 只有一户农民声称农民拥有土地。安徽个农民总结得很好：人人都有，只有 农民没有”。现实说明农地所有权的归属还设有特别明确，模糊界区过大， 农地产权主体呈现出具有混合交叉性屡的多元化特征。这种不十分明确的规 定常常引起人们的疑问：这个集体从组织上说究竟是指哪一一级? 在现实中，有 些地方对农地产权主体和所有权主体代表机构确认不清，经常存在着亦此亦 彼的扯皮现象，从本质上说，所有权主体不明确，产权主体多元化仍是一种产 权主体缺位，它必然会引发如下结果：各“所有者”竞相伸手要利，却不关心自 己应尽的义务。目前，相当多地方农地得不到有效保护，耕地锐减趋势得不到 遏制，农田水利基础设施年久失修，农地沙化和盐碱化，种种令人焦虑的 农她利用现状。正是农地产权主体缺位的直接后果。 ( 2 ) 双重模糊的农地集体产权。一方面，国家与集体的产权界定模糊。虽然 农村集体拥有法定所有权，但这种法律条文上的所有权受到国家的严重“侵 犯”这种“侵犯”是非平等主体的行政强制关系，而非交易关系。这种“侵犯”表 现为：收益权的侵犯。如国家凭借行政力量要求农民必须完成粮油棉低价定 购任务，这实际上是国家通过隐形方式从农村集体土地上抽走了巨额地租，从 而迫使集体土地的低偿或无偿使用。处分权的侵犯。最典型的例子是集体土 地征用。土地征厣是世界各国普遍存在的政府行为，僵其征用范围严格限定在 “公共利益”的需要之上。然而，我国的“公共利益”却扩大到了国家的一切经济 活动。征用范围的无限扩大和补偿费用低微，不但诱发了土地滥占和土地投机 行为的发生，而且导致许多农村集体组织处于瘫痪或半瘫痪状态，甚至解体 难以支撑农村经济的有效发展。这样的征地将影响到农民对土地的稳定感。如 果政府不控制这样的征地，农民将不会有稳定的使用权，从而也就失去了对土 地投入的积极性 3 。 另一方面，集体与农户的产权界定模撷。农户农地使用权尚未真正独 立，承包户尚未成为完整意义上的农地使用权主体。农户承包经营农地在农作 物的种植范围、经营方式上仍然受到来自政府行政方面的干预，农地经营权 很大程度上仍然掌握在政府手中；其收益权也往往受若干上级“所有者”的侵 蚀，即使是剩余的有限权益也并束全部能够得到保证，各上级“所有者”名目繁 一 了 多的摊派和收费，以及近年来所出现的打“白条”现象，都引起了农民的不满情 绪，影响了农民生产经营的积极性。加上农户承包的上地不断调整，直接诱发 了农户生产经营的短期行为，不但缺乏投资经营农业的兴趣。如出现弃耕、撂 荒现象，而且往往对农地进行掠夺式经营。 ( 3 ) 农地使用权流转困难。农地使用权转移，是指农地使用权在不改变用 途的条件下在不同农户之间的流动和转让。由于我国集体农地产权制度始终 围绕着“地产平均占有”这个中轴线向前运动，农地平均分配。而且国家对农地 使用权的流转严格限制，农地使用权凝固化。据统计，1 9 9 2 年全国共有4 7 3 ，3 万承包农户转包、转让土地7 6 9 2 6 8 公顷，分别占19 9 2 总承包农户和农户承包 土地总面积的2 3 和0 9 口“。而且。发生率如此之低的农地使用权流转往 往是自发的；在宏观上缺乏有效的农地流转机制，甚至排斥农地资源配置的市 场机制，使农地资源难以得到台理流转和优化配置，农业生产出现不少问题。 首先，“地权平均占有”思想使农地经营平均化、分散化。这种超小型规模 的农地经营，不利于打破“户户粮油棉，家庭小而全”的小农生产格局，农地难 以向种田能手或专业户集中，农业生产的社会化、专业化无法发展，从而延缓 了农村经济市场化、现代化进程。其次，农户经营行为短期化，农地资源利用效 率低下。相当多的农地承包户因从事非农产业，他们对农地经营变得不太热心 和精心，在不少地方已出现粗放经营及撂荒现象。甚至在耕地上打砖、盖房、葬 坟等，而无人干预。 ( 4 ) 农地产权体系结构单一。目前我国土地立法中将土地产权体系概括为 土地所有权、土地使用权。对于农地资源，只有所有权和在物权法上不具备完 整意义的农地承包经营权( 农地使用权的雏型) ，这种概括井未全面反映现实 的土地关系，如土地利用关系、土地使用关系、土地流转关系等。随着人口增长 和经济不断发展，土地关系越来越丰富和复杂，只有所有权制度和使用权( 或 承包经营权) 制度已无法满足现行土地关系的需要，也无法解释现实土地关 系。因此，随着人口增长对土地的压力日益加剧，需要在所有权和使用权( 承包 经营权) 之外设立更为广泛、更为有力的权利义务关系，以保障当事人各方的 利益和提高土地利用率。 上述情况表明，联产承包责任制条件下的农地产权制度已暴露出一些问 题，越来越不适合农村市场经济的进一步发展。因此，改革现行农地产权制度， 构建适应市场经济发展的新型农地产权制度已成为深化农村改革的攻坚课 题。 四 我国目前农地产权制度理论与实践模式分析 ( - - ) 理论模式分析 理论界的一致认识是，农地流转困难，农地粗放经营甚至撂荒，农地纠纷 频繁发生的主要原因是农地产权制度存在缺陷。国内学术界关于农地产权制 度的创新模式主要有三种： ( 1 ) 农地产权国有。即改变农地的集体所有制，将农地收归国有。这种观点 认为，所有权国有在制度上废除了对农地使用权的垄断，既可克服现行集体所 有、农户承包经营体制下的农地社区界限，也可避免私有制下农民的财产占有 心理对农地流转形成的障碍，同时国家有充分的权力主动地利用经济、行政手 段对农地使用权进行管理，促进农地流转机制的建立，解决因农地占有关系混 乱所出现的种种问题 3 “。在农地所有权归国家所有的条件下，农地使用权永 佃给农民，并使国家土地的永佃权商品化，促使其流动和集中。国家保留对农 地流转的干预权、整治权和相当程度的支配权c a s 。 ( 2 ) 农地产权私有。这种观点认为，农地产权与一一般财产的权利一样，都是 激励当事人增加收入、发展生产的动力。农地私有制保证了农民对农地拥有排 他性的产权，农民由拥有产权获得的利益也通过明晰的产权加以保证，可以调 动农民的积极性。只有把农地所有权交给农户，才能形成有效的投资与积累机 制“。只有实行农地私有制，才能使农地所有权、经营权与使用权三位一体， 农民对农地经营才会真正获得自由啡】。 ( 3 ) 农地产权集体所有。这种观点有较大的代表性，