（经济法学专业论文）自然垄断行业的法律规制——以我国电力业为例.pdf

摘要 自然垄断行业关乎国计民生，在国民经济中占有重要地位。自然垄断行业提 供的大部分产品或服务是社会公众日常生活的必需品，其质量的优劣和价格的高 低关系到整个社会经济生活。自然垄断行业的生产经营是其他社会产品生产经营 的前提和基础，其于亍业的整体效率直接关系到其他产业的生产和绩效。 自然垄断在经济上的必然性和存在的合理性是由其自身的特殊性所决定的。 从经济角度来看，自然垄断行业由于其所处行业的自然垄断性质而被认为只有垄 断经营才能达到效率最大化。然而，垄断毕竟有其固有的缺陷，因而有必要对其 加以政府管制：一方面对新进入者进行管制，防止过度竞争而导致社会资源的浪费 另一方面政府对企业定价进行管制，防止其制定垄断高价损害公众利益。政府管 制是一种直接的行政手段，其实质是国家_ f 预经济，以弥补市场调节的不足。它 是政府对市场的介入，目的是为了弥补自然垄断行业的自然垄断等特性所带来的 问题以及由此造成的社会福利损失。但是政府管制不是万能的，它面临“寻租” 的诱惑、“被俘虏”的可能、“信息不全”的制约，并可能导致管制的失效。在管 制失效、技术创新等因素的作用下，一场以放松自然垄断行业管制为特征的政府 管制改革运动在西方发达国家兴起，并在全球范围扩展，涉及到几乎所有的自然 垄断行业。 为r 保障整个社会的公共利盏，国家必须对自然垄断性行业实施法律规制。 但现实中政府规制机构效率低下、浪费严重等规制失败现象同样存在。而且，由 于规制者都是理性的经济人，在私利的驱使下，加之制度约束的缺失，导致政府 规制机构被各种利益集团所“俘获”，并为其特殊利益服务，从而使法律规制行为 偏离了服务于社会公共利益的目标。因而，如何构建自然垄断行业的政府管制和 反垄断法规制相结合的制度框架，推进自然垄断行业的改革和发展，是各国经济 发展过程中面临的重要m 题。 长期以来，在计划经济体制下扶植起来的我国电力等自然垄断性行业迅速发 展壮大，并逐渐形成统天下的垄断局面。我国的自然垄断源于旧有的计划经济 体制，形成了国家垄断、经济垄断、行政垄断等多种形式的混合垄断形态。各种 力量在一起严重扭曲了自然垄断性行业经营的合理性，并且导致了法律规制的低 效率。比如，规制自然垄断企业竞争行为的丰管部门是工商行政管理部门，但这 一机构并不具有权威性和独立性，在其执法过程中往往受政府政策所左右，使竞 争政策得不到有效贯彻执行；自然垄断企业又利用其独占地位进行强制交易，侵 害消费者利益等，妨碍了市场经济体制的建立，危害了公平竞争的市场秩序。自 然垄断性行业的反垄断问题已成为我国法律规制过程中需要解决的重要问题。 自然垄断行业其实并非全行业应当垄断经营，它一部分是应当垄断的，另一 部分是可竞争的。反垄断法对自然垄断行业的规制逐渐深入，主要集中在非垄断 领域限制竞争行为的规制和垄断领域滥用垄断优势行为的规制，这一转变得益于 理论认识上的深化和政府管制改革实践的深入。然而，自然垄断行业的反垄断法 规制并不是对自然垄断行业政府管制的完全取代。反垄断法规制与政府管制相互 融合，在对自然垄断行业的有效规制中发挥着不同的作用。我国应当进一步健全 反垄断法律制度，规范自然垄断行业的各种市场竞争行为，严厉惩处各种限制竞 争行为。 关键词：自然垄断自然垄断行业反垄断法自然垄断法律规制 江西财经大謦 硕士学位论文 ；jc 中扪磊熟髓盘叁趣方煦。溘维敞斑 i ( 英文) 。j r h 量l 攫g 越曼复艇簸地。m 曼g 嚏m 徽垂 一s 妣j n j 觚b d u m p i 堰 作者姓名箍一敏 学院( 系、部) 满爱一睫 学科专业熊漱廉 研究方向烹境淑 指导教师黄建羊熬攮 二o o 四年十月 垂鹜；簿i 旦耋鬈妄翼蕈囊囊莹母耋主l 警j 墓罐i 耋_ 蠢孽箩要用薤 蔫寰l 巾土h 蓄；萼￥王叁鸶譬薹荩i 霍搿萋耋i薯垂耋；垂 羔萋蓍三三囊爹 墓i 薹耄i 曼t 蚕醒i 蓁妻i 垂鼋暮孽“l 鐾孽誊匿罨；喜；j 荔l 譬i 墨l 量誊受i 。：塞i 要；喜荤釜：妻坚室三蓦毒蓦；蓉目霪瞎嚣蠢醛妊巨；童l 垂拳薹确襄羹垂；i ；雾要塞阿孽誊邑珏 主墨争i 亍謦、i 鼍妻! 薹童i ! 号盘| l 亭! ? 攀曩瓣辩f 霉坚；萋毳；薯富墓昏塞垂鞲零 量黍i 煎；蠹季舅l 羹主嚣霉三嚣i 主j 嚣t 运再巨蠢l 霪薹蠹辜j 霎宴目l i ! 主旧呈 霎莓篓l 辈；毒i 麦薹霎室罄耄| 囊萼警耋主墓喜藩；虿蚕i 至霪。! 毒皇誊；i 垂垂耋耋薹耋蔓蓁垂；章羹喜：；砼摊狴耋i 囊耋妻；! 芝 三；薹l e s te 龉c i e n c yt h r o u g hm on o p 0 1 yo p e r a t i o nb u tm o n o p o l yh a si t so w nd i s a d v a n t a g e s ow es h o u l dp u tg o v e m m e n tre g u i a t i o no ni tf o ro n ef i e l dt h eg o v e m m e n ts h o u l d r e g u l a t et h en e wc o m e ri no r d e rt oa v o i dt h ew a s t eo fs o c i a lr e s o u r c e sb ye x c e s s i v e c o m p e t i t i o n ，o nt h eo t h e rh adt h eg o v e m m e n ts h o u l dr e g u l a t et h ee n t e r p r i s e sp r i c et o a v o i dh a r m i n gt h eb e n e 矗to f p u b l jcb yi t sm o n o p o i yp r i c et h eg o v e m m e mr e g u l a t i o ni s ad i r e c te x e c u t i v em e a 玑i t ses s e n c ei m e 疵f et h ee c o n o m yt oc o m p e n s a t et h e i n s u f f j c j e n c yo fm a r k e ta d j u s t m e n ti ti sa “n do fi n t e r v e n ei nm a r k e ts o 出a ti tc a n m a l ( eu pf o rt h el o s so f w e l f a r ea ndt h ep r o b l e m st h a ta r ep r o d u c e db yt h ec h a r a c t e ro f n a t u r a lm o n o p o l 矿b u tt h eg o ve m m e n tr e g u l a t i o ni sn o tu n j v e f s a l ，i tc o n 疔o n tt h e t e m p t a t i o no f “s e e kr e n t ” t he p o s s i b i l i t yo f “b e i n gc a p t u r e d ”，t h er e s t r i c t i o n o f i n f o f m a t i o ni n s u m c i e n c yan dm a y b ei e a dt ot h ef a i l u r ei nr e g u i a t i o nac a m p a i g n r i s e si nw e s t e md e v e i o p e dco u m r i e se m e n dt ot h eg l o b ea n dr e f e rt oa l ln a t u m l m o n o p o l yi n d u s t r yw h o s ec ha r a c t e r i st or e i e a s et h er e g u l a t i o no nn a t u r a lm o n o p o l y u n d e rt h ei n n u e n c eo f r e g u1 a t i o nf a i l u f ea n dt e c h n o l o g i c a l l n n o v a t i o ne t c l no r d e rt op r o t e c tp u b l i cw e l f a r e ，t h eg o v e m m e n tr 吣s tp u tl e g a lr e g u l a t i o no n r m t u r a lm o n o p o i yi n d u s t ry b u ti n e m c i e n c yo fg o v e m m e mr e g u l a t i o n ，s e r v i c ew a s t e i sam a j o rp r o b l e mt h a ta i lc o u n t e sc o n 疗o n ti nt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t i nal o n gt e r r n ，t h en a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t f ys u c ha se l e c t r i c i t yu r l d e rt h ep l a n e c o n o m i cs y s t e md e v e l o p e dg r e a t l ya n dc o m et om o n o p o l yt h er e g u l a t i o no fn a t u r a l m o n o p o l yi n o u rc o u n t r yd e r i v e s 丹o mf o r m e rp l a n n e de c o n o m i cs y s t e ma n di th a s e v o i v e dac o m p o u n dm o n o p o l ys t y l ei nw h i c ht h e r ea r es t a t em o n o p 0 1 y ，e c o n o m i c m o n o p o i ya n da d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yt h e s ep o w e r st o g e t h e fh a v ed i s t o n e dt h e r a t i o n a l i t yo f t h e 叩e r a t i o no f m o n o p o i y ，h a v ed i r e c t l yc 叫s e dt h ei n e f f i c i e n c yo p e r a t i o n o ft h el e g a lr e g u l a t i o nf o re x a m p l e ，t h ea g e n c yw h i c hr e g u l a t et h ec o m p e t i t i o no f n a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t f yi sa d m i n i s t r a t i n gm a n a g e m e mf o ri n d u s t r ya n dc o m m 盯c e ， b u ti th a sn 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t i t i v ea c t i o ni nn a t u r a l m o n o p o l yi n d u s t 吼p u n i s ha l l “n do f r e s t r i c tc o m p e t i t i o ns e v e r e i y k e y w o r d ：n a t u r a lm o n o p o l y a j n i m o n o p o l yl a w n a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r y i e g a lr e g u l a t i o no nn a t u r a lm o n o p o l y 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致 的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均巳在论文中作了明确 的说明并表示了谢意 签名日期： 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，印： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名 导师签名：殷凌日期：坦竺2 ：少 引言 经济法律制度的基本功能是为经济提供服务，自然垄断的法律规制有着深刻 的法律和经济学渊源。关于自然垄断法律规制的存废或者松紧的问题，是法学界 和经济学界共同的话题。跨学科的法律经济学常常采用“成本效益分析法”的方 法来分析自然垄断法律规制问题，即对自然垄断规制的法律规则采用经济理论的 计算方法作出评价。 传统的自然垄断行业正面临挑战，竞争机制正在培育。而作为防止、限制， 甚至是禁止垄断的法律，它涉及的不是一个或几个企业，而是一国甚至几国的经 济，因此涉及面极广，在现代市场经济国家的法律体系中占有极其重要的地位。 在1 9 8 7 年8 月，国务院法制局就成立了反垄断法起草小组，并于1 9 8 8 年拟订了 反对垄断和不正当竞争暂行条例草案。1 9 9 3 年9 月，第八届全国人大常委会第 三次会议通过了中华人民共和国反不正当竞争法，但反垄断法未能同期出台， 主要是由于学术界、立法界对此问题在认识上存在分歧。不过就反垄断法本身而 言，反垄断法的核心是保护竞争。它既要反对和防止垄断和经济力过度集中又 要反对各种限制竞争的行为。 自然垄断行业的反垄断法规制制度需要进行重新设计，解决以下问题：究竟在 哪些领域里必须继续保持自然垄断行业的垄断地位，并且有效地防止自然垄断行 业滥用其市场支配地位：在哪些领域里必须引入竞争机制，使自然垄断行业不再属 于反垄断法的适用除外而参与公平竞争，并且进步确保该领域竞争的有序进行。 我国学者在上述领域曾作过一定的分析和探索，但在自然垄断行、【k 的法律规制和 政府管制的结合点上，尚没有进行过系统的研究，而本文就尝试着在此寻找一个 切入点，以期对我国自然垄断行业的法律规制和政府管制寻找一条有益的途径。 完善自然垄断行业的反垄断法规制和政府管制，是一个非常具有理论探讨价 值和实践指导意义的课题。电力业是自然垄断行业的典型代表，经济可靠的电力 供给与人们的现代生活紧密相连。因此，本文以我国电力业为例，尝试采取经济 分析、比较分析相结合的方法，探讨如何实现反垄断法对自然垄断行业的有效规 制，如何对自然垄断行业自然垄断领域的政府管制进行改革，如何实现自然垄断 行业非自然垄断领域的公平竞争。笔者相信，明确自然垄断行业的反垄断法适用 问题，建立行之有效的政府管制体系，必将促进自然垄断行业沿着公平竞争、台 法垄断的轨迹，持续、健康、稳定地发展，并进而极大地整个国民经济的持续、 快速发展。 自然垄断行业的法律规制以我国电力业为例 1 自然垄断的一般理论 1 1 自然垄断的涵义 对于自然垄断的定义，学术界有比较一致的看法。萨缪尔森和诺德豪斯 在其经济学教科书中提出：“当存在着如此强有力的规模经济或范围经济以致 只有一个厂商能生存时，就会产生自然垄断。丹尼尔史普博( d a n n i e l s p u l b e r ) 在其名著管制与市场中给自然垄断的定义是：“自然垄断通常是指这样一种生 产技术特征：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业 能够以更低的成本供应市场。自然垄断起因于规模经济或多样产品生产经济。” 由 此可见，当代经济学界在自然垄断的认识基本上是在规模经济和范围经济基础上 来理解的。一般认为，所谓自然垄断，是指由于存在着资源稀缺性和规模经济效 益、范围经济效益，使提供单一物品服务的企业或联合起来提供多数物品和服务 的企业形成一家公司( 垄断) 或极少数企业( 寡头垄断) 。学术界把这种由于技术理 由或特别的经济理由而成立的垄断或寡头垄断，称为“自然垄断”或“自然寡头 垄断” 。 经济学界认为，在自然垄断行业里，由一个或少数几个企业提供产品或服务 时的成本低于多个企业共同提供产品或服务时的成本，也即单位产品或者服务的 甲均成本随着产量的提高而下降，这就要求该行业从最小有效规模出发，只由一 个或少数几个企业进行生产或经营才最合理。也就是说，如果在自然垄断行业中 存在多个生产企业，将使企业生产成本上升，最终损害消费者的利益。所以，在 自然垄断行业中，最有利的状态是一家或少数几家企业垄断地提供所有产品和服 务。而这与非自然垄断行业的情况刚好相反。 我们再从实证和规范两方面来考察自然垄断的含义。在实证上它意味着如 果对自然垄断午亍业开放市场竞争，根据经济的规律，那么竞争的结果必然是垄断。 因此在实证上，自然垄断实质上是一种经济垄断：而在规范上它意指，符合自然垄 断条件的行业，该行业的最优市场结构为垄断。因此，自然垄断在实际中常由国 家将其规定为合法垄断。 。保罗a 萨缪尔森，威廉d 诺德豪斯著：经济学( 第1 6 版) ，萧琛等译，北京：华夏出版杜1 9 9 9 年 中文版，第2 4 6 页 。丹尼尔史普博：管制与市场，上海：上海三联书店与上海人民出版社，1 9 9 9 ：年第2 5 3 页 。陈东琪，李茂生：社会主义市场经济学，长沙：湖南人民出版杜，2 0 0 2 年第1 3 2 页 。王晓晔：竞争法研究，北京中国法制出版社1 9 9 9 年，第1 7 6 页 l 1 自然垄断的一般理论 虽然自然垄断在实证和规范两个方面有不同的含义，但通常人们仅从规范含 义的角度将自然垄断笼统地视为合法垄断，而对于自然垄断是否能在实证上得到 经济上的验证，就在所不问了。由于人们对自然垄断还缺少足够的认识和研究，特 别是对作为自然垄断成立的条件还颇多争议，人们的判断在很大程度上仅依赖于 经验以及经济计量方法和数据，所以，经济学家们对于什么行业存在自然垄断常 常得出完全不同的结论。尽管如此，人们通常把包括电力、电信、铁路、自来水 等基础设旅行业或公益性行业看成是自然垄断行业，或者认为这些部门中包含自 然垄断。 1 2 自然垄断的特征 夏基和鲍莫尔( s h a r k e y ，1 9 8 2 ：b a u m o l ，1 9 7 7 ) 等著名学者认为，自然垄断最 显著的特征是其成本函数的弱增性( s u b a d d i t i v i t y ) 。，在平均成本随产出量下降 的情况下，产生自然垄断的原因是规模经济。实际上这也是被普遍接受的观点。 在经济学意义上，自然垄断的本质是一种经济垄断。它的特征包括： ( 1 ) 规模经济和范围经济效应非常显著。虽然绝大多数产业都具有一定的规模 经济和范围经济效应，但在自然垄断产业领域，规模经济和范围经济效应是如此 显著，平均成本和边际成本随产量增加而大幅度降低，以致在既定的市场需求下， 一家厂商足以提供和满足大部分甚至全部市场需求。所以，从成本和效率的标准 看，相对于多家厂商自由竞争而言，寡头垄断和完全垄断是自然垄断产业组织的 最合理的市场结构和制度安排。也就是说它的高额的初始固定成本以及相对较低 的可变运营成本，持续增加产量可以不断摊薄固定成本，从而持续降低平均成本， 即规模越大，则平均成本越低。 ( 2 ) 关联经济( e c o n o m i e so f s e q u e n c e ) 效应显著。自然垄断产业在提供服务时 存在一系列的复杂工序。这些系列工序之间要求相互稳定衔接，即在技术上是联 接的。在具体的产业组织上，往往要求全程全网联合作业和统一兼容性。虽然从 理论上讲可以将不同阶段的作业交由不问企业分别去完成，但垂直一体化的产业 组织往往具有更大的经济效益性可以保证供产销的协调，节约市场交易费用， ”淅l l i a r nw s h a r k e y1 9 8 2 ，t h en l e o r y0 fn a f u i mm o n o p 0 1 y ，c 踊晰d g e 嘶v e 蹦t y p r 瞄s 畔b a u i i l o l ， w j1 9 7 7r 0 1 1t h e p r o p 。rc o s tt e s 招f o rn a t u m 王m o n 。p 0 1 y1 nam u n l p r o d u c ti i l d 唧，a m e c a 【le c o n o 删c r e v i e w d e c b e f1 9 7 7 。郏鹏程论我国自然鳘断行业的垄断特征与法律规制，法学评论2 0 0 1 年第6 期，p 3 2 3 8 2 自然垄断行业的法律规制以我国电力业为例 防止机会主义行为( 0 p p o r t u n i s mb e h a v i o r ) 给企业带来的损失。 ( 3 ) 网络性( 也可以说管道性) 。自然垄断产业在提供服务时形成网络系统，它 必须有一个完整统一的网络才能提供社会化的服务。所谓网络( 管道) 是指一定地 域内为运送人员、商品、或者为了传递信息而形成的系统。例如，电力、煤气、 天然气企业通过网络( 管道) 提供服务，交通运输企业通过铁路、公路、航线提供 服务，电信企业通过电话网络及互连网提供服务等。 ( 4 ) 投资的沉淀性。由于网络建设需要庞大的固定资本投资，同时网络设施也 很难转用于其他地方，所以，网络设施的固定成本沉淀性大，投资回收的时间很 长。从经济最优化考虑，一般认为，网络只应当有一条。 ( 5 ) 公益性( 普遍服务性) 。大多数自然垄断产业的“产品”是公众所需要的 基本服务，需要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性等。普遍服 务是对自然垄断产业的晟基本要求。自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服 务，这种服务对整个社会的生产和生活及正常运转有着重大的影响。 ( 6 ) 不可选择性。在自然垄断行业中常常只有一个经营者( 生产者) ，消费者没 有选择权，只能要么与其交易，要么不接受其服务。在这里，国家必须赋予特定 企业以垄断经营权，无论是通过招标制度还是区域问标尺竞争以及其他种类的特 许经营选择，最后的结果只能是特定厂商垄断经营。这就需要政府从制度上确保 垄断结构。 1 3 自然垄断理论的发展 传统理论认为自然垄断因其特性而具有经济上的合理性。这种经济上的合理 性表明只有垄断才能维持较低的平均成本。但是，自然垄断在不断发展，相关理 论也在不断丰富。在2 0 世纪8 0 年代，西方经济学对自然垄断的认识发生过一次 重要的变化。1 9 8 2 年，鲍莫尔、潘泽和威利格用部分可加性重新定义了自然垄断。 他们认为，传统自然垄断理论存在以下一些误区：( 1 ) 传统自然垄断理论缩小了自 然垄断的范围，认为只有长期平均成本下降时才是自然垄断的看法是不全面的：( 2 ) 传统自然垄断理论的假设前提并不成立：( 3 ) 在自然垄断行业中实行合法垄断，并 通过政府严格的管制并不必然促使自然垄断行业经营目标趋向于增进社会福利。 。b e r gs v ，t s c h j r h a r tj ，c a b r i d g e ：c 皿b n d g eu n i v e r 5 n y p r e s s l 9 8 8p 3 7 5 。b a u h “wj a m e n c a i l e c o n o m l c r e v i e w ，1 9 7 7 t ( 1 1 ) p 1 2 2 3 1 2 2 6 3 1 ，自然垄断的一般理论 他们认为，自然垄断本身会随着科学技术的进步和市场规模的扩大而发生变 化。究其原因，首先，市场规模的迅速扩大有可能使单个企业的最佳生产规模无 法与之相比，从而使自然垄断行业失去自然垄断性。虽然在自然垄断行业中，单 个企业的最佳经济规模接近甚至超过市场需求，单个企业垄断性地提供所有服务 比多个企业竞争更为有利。但是，在行业技术水平不变的情况下，市场规模扩大 可以使自然垄断行业成为竞争性行业：其次，替代技术的出现使细分的行业之间出 现竞争。而且，在不同的能源之间也存在着替代性，所以尽管管道煤气和地方电 网都是自然垄断的，但是由于它们相互之间存在替代性，也就存在了竞争。 他们还认为，在当代的市场经济国家中，政府有时需要控制某些行业的市场 准入，限制行业内竞争，甚至只允许一家企业垄断地提供全部产品和服务，因此， 许多人将这种由于政策限制原因而造成的垄断当成了自然垄断。事实上，这种由 政策造成的垄断虽然与自然垄断有一定联系，但不是经济学意义上的自然垄断， 因为自然垄断是由于行业自身性质“自然”决定的。 。高德步产权与增长：论法律制度的效率，北京：中国人民大学出版社，1 9 9 9 年，第6 8 页 4 自然垄断行业的法律规制以我国电力业为例 自然垄断行业的政府管制 2 1 政府管制的涵义 第二次世界大战之后，西方国家政府越来越多地采取管制手段应对自然垄断 行业由于其自然垄断特性而引发的垄断定价( m o n o p o l yp r i c i n g ) 、过度竞争 e x c e s s i v ec o m p e t i t i o n ) 。、“外部性”( e x t e r n a t y ) 等一系列问题。 政府管制在多数场合又被称为管制或行政管制。对于“管制”，目前尚没有一 个能够被广泛接受的权威定义。新帕尔格雷夫法律经济辞典认为“管制”指“政 府机构对私人商业活动施加各种经济控制措施。控制措施旨在控制企业的行业准 入与退出，控制企业对消费者的商品与服务定价。”圆我国学者王俊豪认为，政府 管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者( 机构) ，依照一定的法规对被管 制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。 自然垄断行业的政府管制( g o v e 啪e n tr e g u l a t i o n ) ，是由行政机构制定并执 行的，直接干预自然垄断行业所处行业的市场配置机制，或间接改变自然垄断行 业及其消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。美国的k a h n 教授在其经典教科 书规制经济学：原理与制度一书中指出，作为一种基本的制度安排，自然垄断 行业的政府管制是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规 定，比如，进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理条件下服 务所有用户时应尽义务的规定。”。 关于自然垄断行业政府管制，虽然目前学界未能取得一致的认识，但仍就以 下问题上取得了共识：政府管制是一种直接的行政手段，其实质是国家干预经济， 以弥补市场调节的不足。首先，政府管制是政府对市场的介入，目的是为了弥补 自然垄断行业的自然垄断等特性所带来的问题以及由此造成的社会福利损失：其 次，政府管制是一种直接的行政手段，往往以政府限价等方式干预自然垄断行业 的经营活动：最后，政府管制主要依据是各种规则( 或制度) ，明确规定被管制者的 应受限制的决策范围、如何限制以及被管制者违反规则将受到的各种制裁。 。小宫隆太郎著日本的产业政策，北京：国际丈化出版公司1 9 8 8 年中文版，第6 6 页。 。p e t e rn e 仰卸， t h en e - p a l g r a v ed i c t i o n a r yo fe c o n o i c sa 1 1 dl 脯) ) m a c il l a nr e f e r e n c e l i i t e d ，1 9 9 8 ，p 2 1 3 。王俊豪著：政府管制经济学导论，商务印书馆2 0 0 1 年版，导言第l 页 a h a e 1 1 1 e e c o n o m i c so f r e g l i l a n o np r i 工l c i p l e s a l l dh l s n j n 叽s n e _ y o r kw 儿e y1 9 7 lp 3 5 2 自然垄断行业的政府管制 2 2 自然垄断行业政府管制的理论基础 支持对自然垄断行业实行政府管制的传统理论主要有公共利益论和自然垄断 论，它们分别从政府履行公共利益保护的职能和自然垄断行业垄断缺陷弥补的需 求两个角度来证明政府管制的必要性 2 2 i 公共利益论 有关自然垄断行业政府管制的理论最先来自美国政府，在其镀金时代( g i l d e d a g e ) ，为了制止当时盛行的铁路营建事业的高度投机现象而对铁路公司进行的管 制。政府所采取的手段是通过1 8 8 7 年的州际商业法，禁止铁路公司的某些被 认为是限制竞争的活动，例如规定歧视性价格、索取回扣等，同时建立州际商业 委员会，以协助执行这些禁令。由此，弗朗西斯亚当斯与布兰代斯法官提出了 公共利益理论”。公共利益论又称“市场破产”或“一般福利论”，是比较早也是 影响比较广泛的自然垄断行业管制理论。该理论认为由于自然垄断行业自然垄断 的存在，致使自由竞争的市场机制无法带来资源的最优配置，甚至造成资源的浪 费和社会福利损失。因此，市场参与者就会集体要求作为社会公共利益代表的政 府在不同程度上介入经济运行，通过实施管制以纠正或消除市场缺陷，改善“一 般福利”和增进资源配置效率。在此意义上，政府管制是作为一种满足公众、克 服自然垄断行业自然垄断缺陷的手段与办法。自产生起，公共利益论就为1 9 3 0 年 代西方各国实施广泛的公用企业政府管制提供了理论依据。后来，政府管制范围 的逐步扩大，公共利益论几乎被用来解释所有政府管制问题，具有巨大价值。 2 2 2 自然垄断论 自然垄断论主要是通过分析自然垄断行业的本质特征从而证明政府管制的必 要性。该理论认为自然垄断行业与其他市场主体相区别的本质特征是其自然垄断 特性。这一特性决定了自然垄断行业一般采用垄断经营形式。在自然垄断状态下， 自然垄断行业受到政府严格管制的理由是： ( 1 ) 抑制企业制定垄断价格，维护社会分配效率。自然垄断行业处于独家垄断 地位，如果不存在任何外部约束，它就成为市场价格的制定者( p r i c em a k e r ) ，而 l i 是价格接受者( p r i c et a k e r ) ，它就可能会制定出大大高于成本的价格，以取得 。黄炯政府管制研究一一美国行政法学发展新趋势评介，行政法学研究，1 9 9 8 年第4 期，第7 4 页。 。吕忠梅等著：规范政府之法一政府经济行为的法律规制北京：法律出版社2 0 0 1 年版，第2 1 9 页 6 自然垄断行业的法律规制以我国电力业为倒 垄断利润，其结果必然扭曲分配效率。这就需要政府实行管制，采取价格管制等 措施以防止垄断企业利用其垄断地位，制订高价或通过其它手段攫取高额利润， 损害消费者利益。 ( 2 ) 防止破坏性竞争，保证社会生产效率。如果不存在政府管制，在信息不完 全的情况下，许多企业就会盲目地进入自然垄断产业，进行重复投资，过度竞争， 可能导致退出市场的企业的沉淀成本无法收回，专用性强的资产就会闲置，造成 社会资源的浪费。也可能导致势均力敌的几家企业互不相让，最后造成两败俱伤。 在生产能力严重过剩的状况下，互相争夺市场份额，从而造成生产的低效率。因 此，为了防止这些破坏性竞争，避免重复建设，需要实行政府管制通过控制进 入壁垒，抑制企业过度进入，保证社会生产效率。 ( 3 ) 为实现自然垄断行业“满足社会对公用产品的普遍需求和产品廉价及其供 应过程的可靠性、稳定性和安全性”的公益性生产目的，使之提供符合质量要求 的产品以满足社会需求，也需要对其实行政府管制。主要是通过设立退出壁垒， 从而控制企业在无利可图或者在更好的投资业务吸引下任意退出市场，避免造成 公用产品或服务生产供应的不稳定性。 2 3 自然垄断行业政府管制的类型及其措施 2 3 1 政府管制的基本类型 政府介入市场所采取的管制行为包括社会性政府管制和经济性政府管制。经 济性政府管制是指为了防止发生资源配置低效率和确保使用者的公平利用，由政 府从价格、产量、准入和退出等方面对企业决策所实施的各种强制性制约。经济 性管制主要应用于自然垄断行业或者竞争不足、竞争过度的行业。 社会性政府管制足指为了保护社会大众的健康与生命安全，由政府实施的、 涉及环境、劳动条件( 职业卫生与安全) 、消费者权益保护以及就业( 机会平等) 等 领域的管制。主要的管制措旌包括：对环境有害物质的收费管制、工厂与车间的安 全管制、产品包装或标签上的信息披露要求等。经济性政府管制与社会性政府管 制的区别在于：前者直接影响市场主体的经济决策，后者则旨在保护诸如健康、安 全、环境等公众利益及社会的安定。一般意义上的政府管制，主要是指经济性政 府管制。 2 自然垄断行业的政府管制 争市场的定价和资源配置是有效率的。这样，要保证经济效率，政府就要放松管 制。 ( 2 ) 异质产品的竞争和产业间的替代竞争。在自然垄断行业中，一般一个企业 就构成一个行业，同类产品之间没有竞争。但随着经济的发展，产业之间的替代 性和竞争性日益明显，如铁路，公路以及航空运输业之间的竞争，这就要求政府 放松对这些行业的进入管制和价格管制。 ( 3 ) 政府管制失灵。政府管制的目的是要纠正市场失灵，维护公共利益，但是 由于政府本身也追逐自身利益的最大化，加之政府管制所要求得到的信息是不完 全的，管制者与被管制者之间存在个博弈过程，容易产生管制者被“俘虏”的 危险，为了避免出现这一现象就要求在该行业中引入竞争以适应其发展的需要， 因此，面对这类行业就应放松管制。 ( 4 ) 市场容量的扩大和经济全球化在客观上也要求放松管制。 到2 0 世纪7 0 年代末，自然垄断行业的严格政府管制并没有取得预期效果。 效率低下、漠视消费者权益、凭借垄断地位获得高额垄断利润等问题成为各国自 然垄断行业的通病。而技术的不断创新也引发了人们对自然垄断行业的自然垄断 性质的重新思考。于是，以美国为代表的西方国家发生了一场放松政府管制的变 革。在自然垄断行业的某些领域，政府管制渐渐退出，竞争取代了垄断，反垄断 法规制逐渐介入。 放松管制的重点在于重整管制结构，尽可能促进竞争。放松对自然垄断行业 的政府管制包括产业准入、退出、价格等在内的放松管制，其目的都是向被管制 的自然垄断行业所在市场引入竞争机制，通过竞争提供多种新的服务，降低收费 水平，并促进技术革命。放松公用企业政府管制之前，鉴于自然垄断行业的自然 垄断特性及其重要地位和作用，各国均将自然垄断行业列入反垄断法的适用除外 范围，确认和维持自然垄断行业的合法垄断地位，并在政策上对自然垄断行业进 行倾斜。 放松自然垄断行业政府管制之后，各国反垄断法对自然垄断行业的法律规制 也发生较大的变化。各国政府干预的方式正在发生变化，比如，新西兰已经在多 数自然垄断行业中取消了政府管制，而主要依靠反垄断法规制企业的垄断行为。 3 自然垄断行业的法律规制 对企业采取直接的干预措施，是直接控制企业的决策和行为。 一般以为，自由竞争的市场不可能形成生产者的个别利益与消费者利益、以 及社会利益的完全一致。因为自发形成的价格，没有、也不可能完全反映商业活 动的社会成本。所以仅仅依靠价格机制，不能完全消除企业和私人行为带来的负 面外部效果，还需要政府对企业活动直接干预。这就是西方主流经济学关于“市 场失败”的理论。它为政府对企业实行法律规制，提供了最基本的理论根据o 。因 此，法律规制是政府应消费者的需要，为了保护消费者和全社会免遭企业经营活 动可能产生的损害，而提出并实施的行政措施。 3 2 自然垄断行业法律规制的理论基础 前已论及，由于自然垄断的特性，需要由国家给予一个或少数几个企业垄断 经营。因为，如果任由企业自由竞争，就有可能出现与国家经济政策相悖的结果。 一种结果是市场竞争无法实现优胜劣汰，任何企业都达不到规模经济，导致恶性 竞争持续不断。各企业为了扩大市场份额，纷纷将产品价格降到平均成本以下， 行业平均生产成本因此大大高于规模经营的生产成本。另一种结果是市场竞争达 到了均衡，某个企业独占市场份额，达到规模经济，行业生产成本( 与自然垄断企 业的生产成本相等) 大幅降低，但是无数其它企业被淘汰，“沉淀”的成本因无法 挪作它用而造成极大浪费o 。 无论是哪一种结果，部是政府所不愿看到的，经济上也是不合理的。因此， 在自然垄断行业中，与其让众多的企业互相竞争，导致重复投资和恶性竞争的结 果，不如运用政府的权力，使一家企业不经过竞争而直接获得垄断地位，降低竞 争的代价。 但在独占垄断的条件下，任何经济主体都有可能丧失追求成本最小化与效益 最大化的能力，从而破坏帕累托最优的资源配置，也就是造成市场失灵的状况。经 济学把市场失灵定义为市场均衡状态偏离帕累托状态，主要表现在外部性、信息 不对称、