（法学专业论文）迁徙权问题研究——兼论我国户籍制度改革.pdf

摘要 迁徙权是公民的一项重要宪法权利。我国自上世纪5 0 年代末，为了优先发 展重工业，采取了“以农补工的经济政策，强化了城乡隔绝的制度安排，逐 渐限制并最终实质剥夺了公民迁徙自由。本文通过对迁徙权相关问题的深入思 考和研究，尤其是认真分析迁徙权的历史发展、宪法保障意义及必要性、行使 迁徙权公民的类别等问题，使迁徙权的概念愈加清晰和完整。在详细介绍了迁 徙权由古至今、由国际至国内从限制到保障的发展变化与相关法律规定后，结 合我国实情，根据户籍制度以及附着在其上的各种利益分配制度对迁徙权行使 的影响，提出和完善了迁徙权的内涵。通过深入分析迁徙权的权利来源，重点 阐述了迁徙权宪法保障对于维护国家统一和民族团结、保障公民基本权利、发 展市场经济、深入推动政治和经济体制改革等方面的意义及必要性。同时根据 是否跨境以及政府是否限制等不同，对我国行使迁徙权的公民类别进行了划分， 涵盖为由政府组织进行迁徙下的公民、因政策允许而进行迁徙的公民、政府虽 限制但已事实迁徙的公民，以及这些情形下公民如何行使迁徙权的。在迁徙权 主体概述中，还详细介绍了因迁徙权受限而产生的农民工问题，认真阐述了农 民工问题形成的根源、实质以及对我国经济和社会发展的重大影响。 论文随后重点就户籍制度改革进行了论述，将迁徙权宪法保障的思想引入 到当前正在开展的户籍制度改革中，通过对近年来中央及地方政府开展户籍制 度改革相关举措进行了分类列举，重点分析了各类改革举措的亮点和不足。同 时，在迁徙权宪法保障的统一框架下，从思想深处挖掘改革停滞不前的深层次 问题，力求解决户籍制度改革涉及领域狭窄、单一以及畏手畏脚、裹足不前等 问题。文章同时还从改革、发展、稳定的角度出发，提出了户籍制度改革全社 会各阶层共同参与、中央与地方共同协作、统筹兼顾、稳步推进的原则，以及 建立和完善“一元化7 户籍制度、居住证制度、分级负责、属地管理、阶梯式 赋权的人口管理制度等若干具体改革举措。 关键词：迁徙权户籍制度改革居住证制度阶梯式赋权 a b s t r a c t m i g r a t ef i g h th a sb e e nt h ec i t i z e n s f u n d a m e n t a lr i g h tu n d e rt h ec o n s t i t u t i o n s i n c et h e19 5 0 sc h i n aa t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et oi n d u s t r i a l g r o w t h ，a d o p t i n gt h e p o l i c yo fi n d u s t r y 。o r i e n t e da g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n ta n dt h es y s t e mo fs e g r e g a t i o n b e t w e e nu n b a na n dr u r a la r e a s ，w h i c hr e s u l t e di nt h ep r a c t i c a ld e p r i v a t i o no fc i t i z e n s ， f r e em i g r a t i n gr i g h t b a s e do nt h er e s e a r c ho ns o m er e l e v a n tp r o b l e m s ，i np a r t i c u l a r t h eh i s t o r y , n e c e s s i t yu n d e rt h e c o n s t i t u t i o n ，s u b j e c ta n dc l a s s i f i c a t i o n t h i sp a p e r d i s c u s s e st h ed e v e l o p m e n ta n dr e l e v a n tr e g u l a t i o n sf r o ma n c i e n tt i m et i l l p r e s e n t ， b o t ha th o m ea n di n t e m a t i o n a l l y , a n a l y z i n gt h eo r i g i no f t h er i g h ta n da r g u i n gt h a ti t i so fs i g n i f i c a n c ea n dn e c e s s i t yf o rf r e e m i g r a t i n gr i g h tt om a i n t a i nn a t i o n a lu n i t y , s a f e g u a r dc i t i z e n s f u n d a m e n t a lr i g h t ，d e v e l o pm a r k e t i n ge c o n o m ya n dp u s hf o r w a r d p o l i t i c a la n de c o n o m i cr e f o r m b e s i d e s ，i td e a l sw i t ht h ep r o b l e m so ft r a n s b o r d e r m i g r a t i o na n dg o v e m m e n ta p p r o v a l ，a n dc l a s s i f i e sc i t i z e n sw i t hf r e em i g r a t i n gf i g h t a sf o l l o w s ，s u c ha sg o v e r n m e n to r g a n i z e dm i g r a t i o n ，p o l i c y a l l o w i n ga n dp r a c t i c a l ， a n dh o wt oe x e r c i s et h er i g h t i nt h ei n t r o d u c t i o nt ot h em i g r a t i o n s u b j e c t i ta l s o p r e s e n t sr u r a lw o r k e rd u et ot h i sr i g h tb yd i s g u s t i n gt h eo r i g i n ，e s s e n c ea n dt h e i n f l u e n c eo nc h i n a se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t m o r e o v e lt h i sp a p e re x a m i n e st h er e f o r mo fh o u s e h o l dr e g i s t e rs y s t e m ，h o l d i n g t h a tf r e em i g r a t i n gf i g h ts h o u l db es a f e g u a r d e du n d e rt h e c o n s t i t u t i o n ，w h i c hc o u l db e i n t r o d u c e dt ot h er e f o r mo fh o u s e h o l dr e g i s t e rs y s t e m u n d e rt h ec o n s t i t u t i o n i td e a l s w i t ht h es e v e r ed i f f i c u l t i e si nr e f o r ma n da i m st o s o l v et h ep r o b l e mo fh o u s e h o l d r e g i s t e rs y s t e m b a s e d o nt h ec l a s s i f i c a t i o no fc e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t a l m e a s u r e s ，t h es t r e n g t h sa n dw e a k n e s s e sa r es t r e s s e d i no r d e rt op u s hf o r w a r dr e f o r m ， p r o m o t ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t a n dm a i n t a i n s t a b i l i t y , s o m ed e t a i l e dr e f b m l m e a s u r e s ，i n c l u d i n gp e r f e c t i n gc e n t r a l i z e u n i t y o fh o u s e h o l d r e g i s t e rs y s t e m r e s i d e n c ep a s s ， c l a s s i f i e d m a n a g e m e n ta n ds t e p w i s e e m p o w e r m e n tb a s e do nt h e p r i n c i p l e so f j o i n te f f o r t s ，m a k i n go v e r a l lp l a na n ds t e a d yp r o g r e s s ，a r es u g g e s t e d k e yw o r d s ：m i g r a t er i g h t ，r e f o r mo fh o u s e h o l dr e g i s t e rs y s t e m ，r e s i d e n c er e g i s t r a t i o n s y s t e m ，s t e p w i s ee m p o w e r m e n t 引言 引言 自1 9 7 5 年我国宪法取消公民迁徙权以后，特别是改革开放以来，随着经济 社会的发展以及公民政治权利意识的觉醒，要求重新赋予人民广泛的迁徙自由 的呼声一直不停，并越来越大。尤其是我国目前实行的是世界上为数不多的户 籍“城乡二元化”制度，将民众限制在了一定范围内的区域，剥夺了公民自由 迁徙的权利，始终受到国内外法律界诟病。尽管自改革开放以来，特别是近年 来，国务院及不少地方政府在这一领域进行了相关改革，但并没有从根本上解 决公民迁徙权的问题。 进入2 1 世纪，尤其是加入世贸组织后，以限制公民迁徙自由为基础的户籍 制度越来越阻碍着经济和社会发展，并极大影响了社会分配，产生了很多社会 不公现象。改革户籍制度、赋予公民迁徙自由成为政府亟需解决的重大课题。 2 0 1 0 年3 月5 日，温家宝总理代表国务院在十一届全国人大三次会议上作政府 工作报告，表示将“推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。有 计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动 报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等 待遇”。温家宝说，要让符合条件的农业转移人口逐步变为城镇居民，也要让 农民有一个幸福生活的美好家园。4 月2 8 日，国务院常务会议原则通过了关 于2 0 1 0 年深化经济体制改革重点工作的意见，将户籍制度改革作为2 0 1 0 年 的重点改革任务之一来抓。5 月2 7 日，国务院转发了国家发改委关于2 0 1 0 年 深化经济体制改革重点工作的意见，在“推进城乡改革 部分提到，“深化 户籍制度改革将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件 的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”。 这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。这一连串的举措 表明，户籍制度改革已经驶上快车道，即将全面进行。尤其是胡锦涛同志在转 变经济发展方式的讲话中提出，首要是加快调整国民收入分配结构，“让全民 共享改革发展成果”，其中一项重要内涵就是深化户籍制度改革，由此将户籍制 迁徙权相关问题研究兼论我国尸籍制度改革 度改革上升到讲政治的高度，意义可谓非同一般，这也可以看出党中央在这一 问题上的立场和决心。 要改革当前的户籍制度，就必然涉及到公民的迁徙权问题。不赋予公民完 全的迁徙自由，不在法律上尤其是宪法上保障公民的迁徙权，任何形式的户籍 制度改革都将如无源之水、无本之木，无法实现最终目标。因此，要深入开展 户籍制度改革，实现中央提出的统筹城乡经济社会发展，构建和谐社会，“实现 社会公正”的目标，就要首先找到当前户籍制度存在问题的根源，从根本上彻 底解决这一问题。下面，本文将对户籍制度与迁徙权的内涵和关系逐一阐述， 并就当前户籍制度改革提出若干建议，以期对此项改革提供帮助。 一、迁徙权的历史发展 、 迁徙权的历史发展 谈到迁徙权，就首先要了解迁徙权的涵义。迁徙权就是指宪法和法律规定 的自由离开原居住地到外地旅游和定居的权利，狭义上它是指在国籍国领土内 自由旅游和定居的权利：广义上它不仅包括国内迁徙自由，还包括国际迁徙自 由，即自由离开本国到他国旅行和居住的权利以及返回本国的权利。迁徙权作 为公民的一项基本自由，受宪法和法律保护。迁徙是自然界的一种普遍现象。 动物受季节、环境及食物链条的影响而迁徙，有的还是规模庞大的集体迁徙。 远古时期，人类根据自身环境的变化也在不断迁徙，并使人类足迹遍布全球。 目前考古界还持有一种学说，即人类来源于非洲。可以说，迁徙也是人类的一 种自然行为。当人们无法忍受自己所处的环境时，包括自然环境和人文环境， 他的一种选择是更换自身所处的环境，通过离开达到“避苦求乐”的效果。这 时，迁徙是人类主动改变自身环境的一种行为。然而，当有了国家以后，特别 是政府为了保证统治需要，强化了人口管理，人们的迁徙自由就受到了极大限 制，再也不能随心所欲地迁徙。尤其是在封建时期，为了保证国家的赋役和统 治需要，统治者一般都会对作为国家赋税徭役和军队主要来源的农民进行严格 限制，不准其自由迁徙。历史上的大多数统治者都曾经把迁徙当作一种惩罚措 施。我国古代五刑“刺仗徒流死”之一的“流”即是将严重违法犯罪人员迁徙 到严寒偏僻之地，以此作为惩罚。迁徙权直至到了封建社会后期、资产阶级提 倡民众个人权利后，才得以提出，并逐步得以发展，并最终成为公民的一项基 本权利。 ( 一) 迁徙权的起源与发展 迁徙权思想发端于古典自然法学派，其代表人物格老秀斯、孟德斯鸠、卢 梭等人，从人的本性出发，提出“天赋人权”，提倡人的权利与自由，其中之 一就是创立了迁徙自由。从此，迁徙权发展成为一种基本权利。世界上最早关 于迁徙自由权的成文法渊源是1 2 1 5 年英国的自由大宪章，最早以成文宪法 形式规定公民迁徙自由权的是1 7 9 1 年法国制定的宪法，规定“各人都有行、 迁徙权相关问题研究兼论我国户籍制度改革 止和迁徙的自由，除非按照宪法所规定的手续，不得遭受逮捕或拘留。” 1 7 、1 8 世纪，欧洲爆发了资产阶级革命，欧洲政治思想领域出现了启蒙运 动，天赋人权理念在法律中得以显现。一些国家相继颁布法律，保障公民基本 权利，其中包括迁徙权。公民可以在自己国家自由迁徙，不受限制。这是对封 建社会限制公民迁徙自由的一次重大变革，有力的促进了资本主义经济发展和 社会进步。 需要指出的是，迁徙权是为弱者提出的一项权利。或者说权利是为保障弱 者利益设立的。试想，如果一个人有钱、富裕，那么无论走到哪，从地方政府 角度上讲，他都是受到欢迎的，至少不被排斥。但是，如果这个人经济贫穷， 甚至靠流浪乞讨度日，他的出现只能增加地方财政负担，那么没有一个地方政 府喜欢这类人群迁入本地。而且，大多数情况上看，民众有趋利避害的自然属 性，往往向生活环境好的地方流动。他们将与流入地民众争夺稀缺的社会资源， 因而也不受当地群众的欢迎。因此，尽管迁徙权在当时得以提出，但底层民众 真正享有并行使迁徙权却非常困难，受到了很大阻碍。可以说，没有底层民众 享有的迁徙自由不是真正的迁徙自由。 早在1 4 世纪初，英国建立了地方济贫系统，对当地贫民给予生活上的基本 救助，同时对外来贫民实施严格的收容遣返。也就是说，对外来迁入的贫民， 尽管英国自由大宪章规定了迁徙自由，但却没有得到保障，仍然实行的是 收容遣返制度。英国于1 6 0 1 年颁布济贫法，规定每个地方都有义务为本地 穷人提供其家庭所不能提供的基本生活保障，但对于外来流浪人员则一律予以 遣送，目的是为了保证各地承担起救济当地穷人的义务，以免给邻近地区造成 财政和治安上的负担。欧洲大陆其他国家基本上实行的也是这一做法，有的甚 至将其列为犯罪行为予以处罚 ，直到1 9 世纪的制典运动之前。 随着经济的不断发展，不少国家尤其是地方政府开始认识到人口流动对本 地经济发展的促进作用，因而逐渐放松了对迁徙的限制，促进了国际间人员的 问清泓、问青松：迁徙自由权探析，武汉大学学报2 0 0 7 年第7 期。 张千i 帆：从管制到自由论美国贫困人口迁徙权的宪法演变，北大法律评论2 0 0 5 年第6 卷第4 6 页。 当时法国刑泫典规定，屡教不改的流浪汉将受到卜3 个月的监禁，如果他们是在自己的法定居住地以外 的地区被抓获，可处以6 个月到2 年的徒刑。 一、迁徙权的j 力史发展 流动。但这种放松当时只是适用于劳动者，目的是放松对劳动者的限制，推动 经济发展。1 9 5 7 年欧盟前身欧共体在罗马条约中规定了实现经济一体化的 “四大原则”，其中之一就是其成员国所有公民享有在全部成员国范围内自由 流动的权利。根据这一原则，劳动者因工作、劳动需要，有权在不同的成员国 领土上流动、居住( 包括在该国退休后继续居住) 。 随着时代不断变迁和发展，公民权利意识逐渐增强，作为受宪法保护的公 民基本权利的一项重要内容，迁徙权在法律上逐步得到切实保护。但这种变化 是有限制的，突出表现在贫民的迁徙权上。不少经济较为发达的地区认为其相 对富裕的生活和福利待遇，使得其他地区大量贫民受到吸引而涌入本地，将耗 尽本地社会福利系统的资源。为防止“福利移民”现象，一些国家地方政府对 其它地区的穷人在本地建立居留权进行了限制。民众的迁徙权还没有真正得到 彻底实现。 ( 二) 有关国家及国际组织对迁徙权的规定 l 、有关国家对迁徙权的立法规定 据统计，2 0 世纪7 0 年代中期以前各国制定的1 5 7 部成文宪法中，规定公民 迁徙权的有8 7 部，占被统计总数的5 7 ；而在此后制定的近6 0 部宪法中，明 文规定公民迁徙权的就有4 9 部，占被统计总数的9 l 。由此可以看出，世界上 大多数宪法确认了公民的迁徙自由权，而且范围不仅包括国内旅游、选择住所 的自由，还包括出入境或自愿脱离国籍的自由。日本1 9 4 6 年宪法第2 2 条规定， “任何人在不违反公共福祉之范围内，均享有居住、迁移及职业选择之自由”： 意大利1 9 4 7 年宪法第1 6 条规定，“除因保健和安全方面的利益一般得以法律 规定某些限制外，每个公民在国内任何地方均可自由迁移或居住”；德国1 9 4 9 年宪法第1 1 条规定：“所有德国人喜欢在整个联邦境内的行动自由。这种权利 可能受到限制只能由或根据章程，只有在案件中或这种限制是必要的，以 避免一场迫在眉睫危险的存在或自由民主的联邦或州( 土地) 基本秩序，为对 付流行病的危险，与自然灾害或特别严重的事故，处理，以保护被忽视的年轻 人，或防止犯罪”；美国宪法虽然没有明文规定公民享有迁徙自由权，但概括 荷兰 享利范马尔赛文等著：成文宪法的比较研究，中斟政法大学出版社1 9 9 9 年版，第3 9 8 页。 堑垄壑塑鲞塑塑竺至二鲞笙垫里芝堑型鐾塾兰 地规定了人人都享有生命权、自由权和追求幸福的权利，而迁徙自由权就是自 由权的一种。其不仅在1 9 9 0 年移民法案对迁徙做了具体规定，而且它是保 障公民迁徙自由权最充分的国家，无论一般民众还是贫民，都可自由流动，不 受限制。 2 、国际条约关于迁徙权的规定 随着资产阶级革命在全世界范围内开展，资产阶级自由与人权思想也扩展 到全球范围。作为公民权的一项重要内容，迁徙权到了1 9 世纪已经成为国际公 认的一项宪法权利。至2 0 世纪，迁徙权的宪法保障不仅体现在国内法中，许多 国际公约也其加以确认。1 9 4 8 年世界人权宣言第1 3 条以及1 9 6 6 年公民 权利和政治权利国际公约第1 2 条都对迁徙自由作了详尽而明确的规定。 1 9 6 6 年公民权利和政治权利国际公约第1 2 条第l 项“合法处在一国领 土的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”规定了国内的 迁徙自由；第2 项“人人有自由离开任何国家，包括其本国在内”规定了国际 的迁徙自由；第3 项“上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、 公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必需且与本盟约所承认的其他权利不 抵触的限制外，应不受任何限制”规定了对迁徙自由的必要限制；第4 项“任 何人进入其本国的权利，不得任意加以剥夺”规定了回归本国的自由。 1 9 8 1 年的非洲人权和民族权宪章第6 条规定： “在一国范围内，只要遵守 法律，人人有权自由迁徙和居留。”1 9 8 9 年的欧共体劳动者基本社会权利宪章 规定：劳动者有自由流动的权利。欧共体的“四大原则”即资金的自由流动、 商品的自由流动、人员的自由流动、劳务的自由流动，其中的后两个原则都是 迁徙自由的体现， ( 三) 迁徙权在我国的发展变化及内涵演变 1 、我国古代对迁徙权的限制 我国古代先民们对迁徙自由一直是比较向往的，留下了很多关于迁徙的佳 话，如春秋战国时期孔子、苏秦等政治家周游列国；文人政客归隐山林，孟母 为了孩子教育而不断迁居的“孟母三迁”等等。同时，由古至今先民们为了“适 一、迁徙杖的历史发展 彼乐土”，一直在不停努力和斗争。可见，自由和迁徙自由的观念自古就已是 中华民族的价值追求。 然而，对于数千年来长期处于以农为本的农业社会的中国，一直到近代以 前，是不可能有真正的迁徙自由的。历代封建王朝统治阶级对民众的迁徙权都 是在不断限制。因为农耕社会的基本特征是要固定居所，因此，安土重迁就成了 农业社会的基本思维方式和生活习惯。而封建国家也强调要以农为本，以此维持 国家的安定。所以，中国古代对户口迁徙一般都设有种种禁限，对随意迁徙的民 众进行处罚；有时，甚至还把迁徙作为一种处罚，如流放刑的使用，就是将罪犯 流放到千里之外生活。 我国古代对民众迁徙的限制渊源很长，一般是通过加强户籍管理来实现。 从最早典章制度的汇集周礼中可知，早在周朝的时候，就有户口编制，五 户一比，比有比长。乡民如果要迁徙，比长要先审查，如果在本乡迁徙，就由 比长出具证明，如果要迁移到外乡，则要申请专门的通行证，叫“旌节”。如果 未经许可，没有证明或旌节，经过关卡的时候，就要被关押起来，投入大牢。 秦汉时期，人们迁徙也要向乡亭的头目提出申请，乡亭的头目根据情况出具证 明，尤其要证明有无前科，然后上报县衙，县衙据此决定是否同意其申请。 这样的介绍信或证明信之类，在中国历史上长期延续下来。隋唐时官方出 具的上路证叫“公验”，也叫“过所”。唐代关令规定，凡行人车马出入往来， 需勘验过所，无过所等凭证，私度关门的，要判一年徒刑；绕关偷渡的，要从 重处罚，判一年半的徒刑。明朝时期，朱元璋认为乡人应该在2 0 里范围内活动， 因为2 0 里也就是一个农民一天可以往返的最远距离。一个人要走出1 0 0 里范围， 必须要有“路引”。没有路引，就会受到打8 0 板子的处罚，而如果私自出海， 一旦被抓住就要被处死。除了路引，朱元璋还有一种叫“店历”的东西，规定 凡住店客栈，都必须备有官府署发的“店历”，店历要记录住宿人的详细情况， 随时以备访察。在路引和店历面前，人口流动是非常困难的。 2 、我国古代人口迁徙的特点 由于古代封建统治者严令限制人口迁徙，因此，民众一般形成了安土重迁 的意识，很少主动迁移。但是，我国古代人口居住范围并不是固定不变的，而 是一直在不断变化，个别时期还发生了较大规模的人口迁徙事件。历史上我国 迁徙权相关问题研究兼论我国尸籍制度改革 人口迁移有三种情况： ( 1 ) 政治需要 秦朝派蒙恬北击匈奴；秦朝南征越族；西汉设郡县加强对西南的管 理；北魏孝文帝迁都洛阳；唐朝西亚人入唐定居；元朝回族的形成： ( 2 ) 战乱逃难 三国时迁民吴国；西晋时少数民族南迁；五代十国时北民南迁； 宋时北民南迁： ( 3 ) 经济谋生 东汉南匈奴南迁西晋时期五胡内迁唐朝中原人民入契丹元朝 少数民族迁入中原、江南。 到了清朝，1 6 5 9 年满洲人统治中国。满族居民编为八旗，大部迁入内地居 住生活。清代末期，清政府垮台，而满人绝大部分继续留在内地生活。另一方 面，东北的满洲地方早期原禁止汉人前去，但因内地人口众多，而且水旱灾害 也常发生，黄河下游山东、河北、河南各省人民开始私下到东北移垦。以后由 于俄、日帝国主义妄图霸占满洲，清政府也奖励汉人前往，用以充实边疆。1 8 6 0 年起清朝开放东北的“封禁地”，以后又采取鼓励政策，山东、河北及北方各地 的移民大批迁入东北。至清代末年( 1 9 1 1 年) ，东北三省人口在短短的一百余年 中，从不到1 0 0 万增加到2 ，9 0 0 万，增长近3 0 倍。 从以上可以看出，这一时期迁徙的方式可以分为政府强制型和群众自发型 两种。政府强制进行的迁徙大多是政府为了开垦边疆，组织内地居民移居边疆， 发展生产，加强边防。民众自发进行的迁徙主要是由北方向黄河流域迁徙，由 边疆迁往中原，主要原因是北方人多地少、战乱频繁，而南方地广人稀、相对 稳定。这类迁徙虽然为群众自发进行，但也是封建统治者默许或鼓励进行的， 民众没有真正享有迁徙权。 3 、近代迁徙权的变化 进入近代，宪政和人权思想逐渐传入我国，民众要求权利和自由的呼声越 来越高。迁徙权作为公民的一项重要权利逐渐被统治者接受，并被写入宪法。 我国制宪史上，最早承认迁徙自由的是中华民国临时约法。它在第六条第 七款规定：“人民有居住迁徙之自由”。从此以后，无论是袁记约法、贿选宪 一、迁徙权的历史发展 法，还是国民党政府制定的宪法性文件，都承认公民享有迁徙自由。1 9 1 4 年的 中华民国约法中改为“人民于法律范围内，有居住迁徙之自由。”这里加 了“法律范围内”的限制词。1 9 2 3 年1 0 月1 0 日中华民国宪法第九条规定 “中华民国人民有选择住居及职业之自由，非依法律，不受限制。1 9 3 2 年中 华民国训政时期约法第十二条规定“人民有迁徙之自由，非依法律不得停止 或限制之。”1 9 4 6 年1 2 月2 5 日公布的中华民国宪法第十条规定“人民有 居住及迁徙之自由。 而在中国共产党领导的根据地里，从中国共产党制定的 陕甘宁边区抗战时期施政纲领起，根据地法律也开始规定迁徙自由。 4 、新中国成立后迁徙权的变化 新中国成立后，我国的共同纲领和1 9 5 4 年的宪法都承认和保障公民的 迁徙自由。1 9 5 4 年的宪法第9 0 条规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的 自由”，但1 9 5 8 年1 月，我国户口登记条例颁布。该条例在宪法赋予公民迁徙 自由权没有被取消的情况下，规定了城乡二元户籍制度，并实行户口迁移审批 和凭证落户制度，对公民自由迁移进行约束。原则上，农民不能随意迁往城市、 小城市居民也不能再随意迁往向大城市。1 9 6 1 年1 1 月1 1 日，中共中央批转了 公安部关于制止人口自由流动的报告，决定在大中城市设立收容遣送站，以 民政部门为主，负责将盲目注入城市的人员收容起来，遣送回原籍。至此，我 国公民在实践中已经丧失了迁徙权。1 9 7 5 年的宪法则从法律层面上取消了公民 迁徙权，直到1 9 7 8 年宪法及现行1 9 8 2 年宪法都一直没有恢复迁徙权，理由主 要是我国还不具备赋予公民自由迁徙的条件，尤其是社会主义计划经济与公民 的迁徙自由是矛盾的。 5 、当代中国迁徙权的发展 改革开放后，我国公民迁徙权并没有随着经济发展、人民群众生活水平的 提高而被重新赋予。相反，对公民自由迁徙的管理一度还再进一步加强。1 9 8 2 年5 月1 2 日，国务院颁布了城市流浪乞讨人员收容遣送办法，规定为了“维 护城市社会秩序和安定团结，在大城市、中等城市、开放城市和其他交通要道 流浪乞讨人员多的地方，设立收容遣送站，对家居农村流入城市乞讨的、城市 居民中流浪街头乞讨的以及其他露宿街头生活无着的，及时把他们遣送回原户 口所在地”。城市流浪乞讨人员收容遣送办法制定实施后，对减少城市流浪 堑堡壑塑茎塑望竺壅二苤笙垫旦昱堑型壁墼兰 乞讨人员、维护城市秩序和形象起到了不小作用。但这一办法的颁布从法律层 面上更加限制了公民自由迁徙的权利，并且还遭到了滥用。1 9 9 1 年，国务院发 布了关于收容遣送工作改革问题的意见，将收容遣送的对象扩大到“三证” ( 身份证、暂住证、务工证) 不全的流动人员。随后几年，民政部、公安部等 部委进一步强化收容遣送工作，使收容遣送制度演变成限制外来人口流动的一 项措施。一些地方政府部门对“三证”不全的流动人员轻者罚款，重者拘留、 遣送，并最终导致了“孙志刚案件”的发生。 但是，随着中国改革开放的深入进行，由于经济迅速发展，南方和沿海城 市形成了不少经济圈，中国“世界工厂”的角色使上亿民众从户籍地迁徙前往 工作地成为一种经济和社会需求。加之经济的快速发展带来了人民群众物质文 化生活的极大改善，又为民众迁徙提供了一定的物质保障。当计划经济转变为 市场经济时，法治和宪政成为一种必然选择。伴随着中国法治社会的发展和法 制的完善，我国不仅先后于1 9 9 7 年1 0 月和1 9 9 8 年1 0 月，分别签署了经济、 社会、文化权利国际公约和公民权利和政治权利国际公约，将保障公民基 本权利作为一项法律制度予以规定。2 0 0 3 年6 月1 8 曰，国务院颁布了城市生 活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，替代了城市流浪乞讨人员收容遣送办 法。2 0 0 4 年3 月，十届全国人大还通过了宪法修正案，将人权写入宪法， 正式规定“国家尊重和保障人权”。同时，各地正在积极推动户籍制度改革， 向废除城乡二元户籍制度、赋予公民迁徙自由的方向积极探索。 6 、我国迁徙权内涵演变 按照通用理解，迁徙权就是指宪法和法律规定的自由离开原居住地到外地 旅游和定居的权利。仅从“自由离开原居住地到外地旅游和定居”即流动的角 度看，目前，包括我国现行户籍制度在内的各项制度都已经取消了对公民正常 流动的限制。特别是城市流浪乞讨人员收容遣送办法废止后，公民在我国 大陆境内可以自由流动，而不再收到各种限制。但是，作为人的基本权利的迁 徙权，单纯强调流动是不足的。确保公民迁徙自由，同时还要确保公民迁徙后 。2 0 0 3 年3 月2e t ，毕业于武汉科技学院艺术系艺术设计本科专业的2 7 岁的湖北黄冈年轻大学生前往广 州，被广州某服装公司聘为美术平面设计帅。半个月后，在街头因为没有暂住证被非法收容带至某派出所； 3 月1 8 日被送至广州收容遣送中转站，同r il 对为心脏病被送至收容人员救治站。然而就是在这个救治站， 孙志刚被毒打7 2 个小时，并于3 月2 0 目因背部大面积软组织创伤至创伤性休克死亡。 1 0 一、迁徙权的历史发展 能够正常工作、生产、生活，即确保公民的生存权和发展权。因此，只讲迁徙 自由，而不提保障这种自由行使的各种利益，这种权利就是空洞的。当前人口 迁徙中存在一种情况，对已经在本地工作、生活，而户籍不在本地的人，地方 政府仅仅是从维护地方经济发展、保障城市功能正常运转的角度出发，暂时让 这些外来人员居住，而不赋予其真正意义上的居住权。这些“暂住者”没有选 举权和被选举权，不能参与当地医疗保险、养老保险、失业保障，不能购买经 济适用房，不能享受地方政府赋予市民的各项福利，甚至他们的子女都不能完 全享受受教育权，即使勉强能在迁入地学习，但参加最为关键的高考时，还需 返回原籍地。因此，只提到迁徙流动的自由，而不关注迁徙背后包含的利益， 这种迁徙权往往是片面的。所以，根据我国实情，尤其是现行户籍制度，以及 附着在户籍制度上的各种利益分配制度，使得迁徙权内涵有了进一步变化。综 上所述，迁徙权除了是一种人身权利外，还应当包含社会经济权利的性质，其 概念可以表述为宪法和法律规定并且保障的，自由离开原居住地到外地旅游和 定居的权利。 迁徙权相关问题研究兼论我国户籍制度改革 二、迁徙权宪法保障意义及必要性问题研究 近年来，我国社会上对迁徙权入宪的呼声越来越高，已经从学术范围内的 研究发展到社会较大群体集体呼吁，并已经得到党和政府的高度重视。这说明 保障公民迁徙自由具有深刻的社会和法律意义，迁徙权宪法保障非常必要。 ( 一) 保障公民迁徙权的宪法意义 1 、保障公民迁徙权有利于国家统一、民族融合 在一个政治与法律统一的国家里，公民应该有权选择到任何适当的地方生 活或工作，这是公民权的自然含义。如果居住在一个地方的人只有在具备户口、 签证或其它法律证件的情况下才能到另一个地方合法定居，那么自然的推论只 能是这两个地方分属两个不同的“国家”。尤其是在一个多民族国家或非单一化 民族国家，如果限制公民的迁徙权，就势必阻碍民族之间交流与融合的进程， 也势必影响各民族群众对国家统一的认知即国家归属感。因此，作为政治统一 的结果，迁徙自由使得不同地区、不同民族的群众联合起来成为一个统一的民 族，并防止各民族之间出现隔阂和矛盾，以致产生分离主义。从这个意义上讲， 迂徙权不仅仅是一项个人权利，更是对国家统一具有重大影响。因而，只有充 分保障本国公民在本国领土内任何地区自由流动、自由迁徙的宪法权利，公民 尤其是少数民族群众才能真正认为自己与其他地区、其他民族都生活在一个法 律上统一的国家之内，国家归属感才真正建立，民族区域融合才能得以顺利开 展。 2 、公民迁徙权的宪法保障为户籍制度改革提供宪法依据 作为引发当前迁徙权入宪讨论的主要原因，我国户籍制度改革已经到了非 改不可的地步。然而，此项改革还面临着许多问题，一个核心问题就是此次改 革的力度有多大，能否真正赋予公民迁徙权，让公民在我国各地自由选择居住 地生活。而明确公民迁徙自由由宪法保障，赋予公民自由选择居住地的宪法权 利，将使户籍制度改革有了清晰的方向，结束就这一问题的争论。 3 、迁徙权入宪使我国公民基本权利得到进一步完善 长期以来，我国人权状况一直被欧美等国作为攻击中国的借口、标靶，其 三：垄堡坚壅鲨堡堕茎兰丝些茎丝囹望婴茎 中一个重要原因就是公民基本权利不完善、保障措施不力。尽管我国现行宪法 规定“公民在法律面前一律平等”，但是现实生活中，我国实行的户籍制度使得 人们一生下来就具有不同的身份。如果新生儿家庭在农村，则他的身上就烙上 了“农业人口”的烙印，可能一生都无法摆脱。随之而来的是各种不平等待遇， 无法享受城市现代文明带来的成果。这与我们所提倡的人人生而平等、特别是 在法律上人人平等的基本思想相悖。 而且由于现行户籍制度严重制约着公民的迁徙权，没有取得迁入地户籍的 民众虽然工作、学习、生活在一个地方，但是其所享受的待遇与拥有迁入地户 籍的民众有很大差异。这就产生了两种情形，一方面，公民由于户籍不同，即 便生活在同一个城市、同一个社区、甚至同一个楼栋，其所享受的权利却相差 很大，公民基本的受教育权、劳动权、经济和社会保障权等因为户籍不同而不 同，这与宪法规定的公民在法律面前一律平等的规定相悖：另一方面，由于现 行户籍制度严重制约着公民的迁徙权，即使一个公民长期工作、生活在城市， 但如果没有获得迁入地的户籍，就只能“暂住”在迁入地。这造成我国拥有世 界上数量最高的“暂住人口”，本国人长期“暂住”在本国境内的问题，这也被 国内外人权学者所诟病。因此，将迁徙权写入宪法，作为公民的一项基本权利， 由宪法直接保障，将极大完善我国公民基本权利，对于尊重和保障人权意义重 大。 ( - - ) 迁徙权宪法保障的必要性 从宪法层次保障公民迁徙权自由不仅具有重大意义，同时，在当前复杂的 经济和社会形势下，是我们的一种必然选择。 1 、迁徙权宪法保障是对中国三十多年经济改革事实的肯定 上世纪七十年代末，中国开始了经济体制改革进程，在农村，大力推行家 庭联产承包责任制，提高了生产效率和生产力，使长期被束缚在土地上的农民 解放出来，形成了规模上亿的农村剩余劳动力迁徙资源。近年来，由农村向城 镇提供的劳动人口一般都是在1 4 1 7 亿人左右，这些人员都是在城市长期工 作、生活。在城市，通过各项经济制度改革，激发了无限经济活力，形成了目 迁徙权相关问题研究兼论我国尸籍制度改革 前在全球排名第二的经济体，以及极其巨大的就业劳工市场，劳动人e l 需求量 巨大。农村人口的剩余外流与城市劳动力的缺乏使大规模的人口迁徙在中国成 为一种客观需要，使我国经济发展长期享受“人口红利”带来的效益。这种人 口流动同时还加快了城市化的发展进程和城市化水平的提高，对推动经济发展 和现代化进程功不可没。立法承认公民迁徙权，既是对中国三十多年来改革开 放事实的肯定，又是推进中国现代化的必要。因此，要肯定三十年来经济变迁、 发展的事实，就同时要肯定推动经济发展的人口流动事实，因而就要承认并保 障公民的迁徙自由。 2 、迁徙权宪法保障是实行市场经济的客观需要 十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问 题的决定使我国社会主义市场体系逐步完善。作为市场体系的一个重要组成 部分，劳动力市场、人才市场应当在一个全国统一、开放、竞争的环境下运转， 由市场进行科学配置，以此促进劳动力、人才的合理流动，推动经济健康发展。 然而，从现实情况看，我国已经加入世界贸易组织1 0 年了，但是当前欧美 一些主要发达国家仍然拒绝承认中国的市场经济地位，对我国实行贸易保护主 义，动辄实行反倾销、反补贴措施，给我国经济带来严重消极影响，其中一个 “理由”或借口就是我国目前物资、劳动力没有形成自由流动的市场，尤其是 具有烙有明显计划经济特点的二元户籍制度，自上世纪5 0 年代以来一直延续至 今，与市场经济发展格格不入。因此，保障劳动力、人才的自由流动，推动市 场经济体系的完善，成为建立健全中国特色社会主义市场经济的亟需解决的问 题。 3 、迁徙权宪法保障是我国深入推动体制改革的客观需要 由于当前实行的二元户籍制度限制了公民自由迁徙权利，使我国社会形成 了极具中国特色的数量达到3 亿的农民工群体。这一数额极其庞大的群体所蕴 含的能量威力巨大，并且随着时代的发展以及权利意识的觉醒，他们在政治、 经济和社会保障上渴望平等对待，对政治、经济和社会保障体制改革呼声日益 高涨。这使得上述改革急需进行。 根据2 0 1 0 年7 月2 日国家统计局最终统计数据，2 0 0 9 年全国g d p 增幅9 1 ，达到3 4 万5 0 7 亿元，折合 美元4 9 8 5 万亿，排在全球第三；同期， 1 本g d p 为5 0 6 8 万亿美元。7 月下旬，中圈人民银行副行长、 国家外汇管理局局长易纲发表谈话，称中国经济g d p 已经超越日本，成为世界第二大经济体。 1 4 二、迁徙权宪法保障意义及必要性问题研究 首先，在政治上，由于包括农民工在内的暂住人员群体没有其所在工作、 生活地的户籍，也就不能在其工作地、生活地享有和行使选举权与被选举权。 他们虽然整日工作和生活在当地，为当地经济发展、社会生活正常运转做出了 突出贡献，但是他们连参与当地政治生活的资格都没有，成为政治上的弱势群 体。目前，我国有上亿农民工，而在十一届全国人大三干名代表中，仅由三个 农民工代表。在地方人大中，这一比例也是异常低下。没有太多的政治力量关 注和保护他们的合法权益与正当需求，他们要独自承担和对抗压在他们身上的 社会不公。这些个体民众有的因为不堪重负，竟然选择自杀、自残的方式向社 会述说所受不公，而没有专门力量代表他们向政府及企业交涉，解决他们面临 的问题。有的因长期压抑造成精神抑郁等健康问题，即使遇到琐事也可能突然 爆发，造成针对社会或家庭的恶性案件。有些民众随着政治意识的提高，自发 组成群体，形成特定集团，为自身权益斗争。这些问题不解决，必将影响改革 开放以来社会长期稳定的大局。 其次，在经济上，提高城市人口数量、加快城镇化进程是扩大内需、促进 经济发展的客观需要。“内需不足，产能过剩”是今日中国经济发展面临的最 大问题。原因是虽然我国有十三亿多人口，但到2 0 1 0 年初城市人口只占一半 ， 同时，还有上亿农民工在从事产业工人的工作进行生产，却不会如城镇人口一 样消费。要解决这一问题，一个重要的途径就是取消二元户籍制度，让流动中 的两三亿人口逐步在城市安家落户，稳步提高城市人口的数量，让其达到与城 市人口一致的消费能力，这是最有效的拉动内需的对策。 再次，在社会保障方面，对暂住人口社会保障的缺失带来的是打工群体心 理上的不安和恐慌，同时必将导致对社会现状的不满。当前，不少城市，尤其 是暂住人口居多的大城市、特大城市，在计算城市居民人均g d p 以及制定社会 2 0 1 0 年1 月至7 月，深圳富j 二康科技集团相继发生十二宗职工连续跳楼事件，共造成l o 人死亡，2 人 重伤，及轰动全球的富二l 康“十二连跳”。跳楼员工年龄在1 8 - 2 5 岁之间。通过调查发现，年轻员工工作 劳动强度过人、情绪紧张、社会和企业关怀不够是造成一连串跳楼事件发生的主要原因。 2 0 1 0 年5 月1 7 日，广东佛山本田汽车零部件制造有限公司员工因认为工资福利过低、加薪缓慢而罢工： 5 月2 8 日，北京现代汽车下属北京星宇车科技有限公司1 0 0 0 余名员工因不满工资待遇，罢工要求涨工资。 2 0 1 0 年3 月2 9 口，国家发展改革委发展规划司司长李守信表示，到2 0 0 9 年，我国的城镇人口按统计 口径算，已经达到了6 2 2 亿人，城镇化率提高到4 6 6 。 垦垄壑塑茎塑嬖堕壅二鲞堡塞里塑型壁垦兰 保障方案时都没有将庞大的以打