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摘要 本文论述的主体仅为国家行政机关工作人员，当然，他们只是公务员法界 定的公务员范围的个组成部分，而本文为了写作需要，仅就此部分进行全面 的阐述，并且在文章中以国家公务员称呼之。国家公务员作为国家权力的直接 行使主体，相对于行政相对人有着绝对的优势地位，正因为如此，公务员的权 利救济一般不被重视。但是就国家公务员的双重身份而言，前面所讲到的内容 只是单纯的看到了国家公务员的行政人身份，却忽略了国家公务员的自然人身 份。国家公务员作为自然人时，直接面对的是国家公共行政权力，这时的国家 公务员同样应作为弱势群体需要加以保护。而在我国传统文化的影响下，对于 国家公务员的管理多出于对义务行为的规范及监督，涉及到国家公务员权利救 济的内容相对较少且缺乏操作性。限于当前我国国家公务员立法及其实施的状 况，完善我国国家公务员权利救济制度还任重道远。然而，公务员法的颁布并 没有使这一问题有突破性的进展，所以无论是在理论上还是在实践中均存在研 究的空问。本文以此为主题展开研究，以期能引起各界对国家公务员制度的改 革和完善有所关注。 关键词：国家公务员权利救济申诉控告司法救济 a b s t r a c t t b i sa r t i c l ee l a b o r a t e st h em a i nb o d yi so n l yt h ec o u n 时a d m i n i s t r a t i v e o r g a ns 纽丘：c m a l i l l y , t h e y 批o n l yac i v i ls e r v i l a w sl i m i t so f f i c i a ls c o p e c o m t i t u e n t , b u tt h i sa r t i c l ei no r d e rt ow r i t et h en e e d , o n l yi nl i g h to ft h i st h ep a r t c a n e so nt h ec o m p r e h e n s i v ee l a b o r a t i o n , a n dc a l l si ti nt h ea r t i c l eb yt h en a t i o n a l w o r k e r t h en a t i o n a lw o r k e re x e r c i s e st h em a i nb o d yd i r o c t l ya st h es t a t ep o w e r , i s o p p o s i t eh a st h ea b s o l u t es u p e r i o r i t ys t a t u si nt h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o n , b e c a u s eo f t h i s ，o f f i c i a l 。sr i g h tr e l i e f i sn o tt a k e ng e n e r a l l y b u ts p e a k i n go f n a t i o n a l w o r k e r sd u a ls t a t u s e s ，f i o n tt a l k sa b o u tt h ec o n t e n to n l yi sp u r es a wn a t i o n a l w o r k e r sa d m i n i s t r a t i v ep e r s o ns t a t u s ，h a sa c t u a l l yn e g l e c t e dn a t i o n a lw o r k e r s l 诅t u r a lp e t s o ns t a t u s t h en a t i o n a lw o r k e rt o o kw h e nn a t u r a lp e r s o n , f a c e si sd i r e c t l y t h en a t i o n a l p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr i g h t ，b yn o wn a t i o n a lw o r k e rs h o u l dn e e d s i m i l a r l yt op e r f o r m 勰t h ew e a kt r e n dc o m m u n i t yt op r o t e c t b u ti nu n d e ro u r c o u n t r yt r a d i t i o n a l c u l t u r ei n f l u e n c e , s t e m sf r o m r e g a r d i n gn a t i o n a lw o r k e r s m a n a g e m e n tt ot h ev o l u n t a r yb e h a v i o rs t a n d a r da n dt h ei n s p e c t o rg e n e r a l ，i n v o l v e s r e l a t i v ef e wa l s ol a c k so p e r a t i o n a l l yt ot h en a t i o n a lw o r k e rr i g h tr e l i e fc o n t e n t i s r e s t r i c t e di nt h ec u r r e n t o i j l c o u n t r yn a t i o n a lw o r k e rl e g i s l a t i o na n dt h e i m p l e m e n t a t i o nc o n d i t i o n , c o n s u m m a t e so u rc o u n t r yn a t i o n a lw o r k e rr i g h tr e l i e f s y s t e ma l s o t oh a v eh e a v yr e s p o n s i b i l i t i e s h o w e v e r , t h ec i v i ls e r v i c ol a w s p r o m u l g a t i o ne n a b l et h i sq u e s t i o nt oh a v et h eu n p r e c e d e n t e dp r o g r e s s , r e g a r d l e s so f t h e r e f o r ei st h e o r e t i c a l l yo rh a st h er e s e a r c hi nr e a l i t yt h es p a c e t h i sa r t i c l el a u n c h e s t h er e s e a r c ht a k et h i sa st h es u b j e c t c 姐c m l s eb yt h et i m ef r o ma l lw a l k so f l i f eh a s t h ea t t e n t i o nt ot h en a t i o n a lw o r k e rs y s t e mr e f o r ma n dt h ec o n s u m m a t i o n k e yw o r d s ： t h en a t i o n a lw o r k e r , r i g h t r e l i 噶a p p e a l ，a c c u s a t i o n , j u d i c i a lr e l i e f 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 第一章公务员权利救济制度的基本理论 一、公务员权利救济相关概念的界定 ( 一)公务员的概念 在研究国家公务员权利救济制度之前，应首先明确这一问题的主体，即国家 公务员的概念，了解这一概念的内涵与外延，有助于我们接下来的讨论。 在美国，公务员被称为g o v e r n m e n tf 皿p l o y e e ，原意为“政府雇员”，通常 也被称为“文官”。美国公务员是指在美国联邦行政机构中的所有人员，包括经 选举或政治任命产生的在政府中任职的官员。显然，美国公务员不包括国会雇员 和司法部门的人员。 法国1 9 4 6 年由国会通过了公务员总法，根据该法规定，法国公务员包括 中央政府、地方政府及其所属的公共事业机构( 如学校、医院等) 正式担任专职 的工作人员，还包括议会工作人员、法院的法官和军人等。 日本1 9 4 7 年通过日本国家公务员法，正式建立公务员制度，公务员概念 形成并沿用至今。日本公务员的概念并不是从公务员范围的角度进行描述的，而 是根据是否以国家和政府支付工资为依据确定。在日本，凡是由公共财政支付工 资的人员即被称为公务员。 在我国，党的十三大提出了“国家公务员”这一概念。中华人民共和国公 务员法就公务员的概念是这样规定的：公务员是指依法履行公职、纳入国家行 政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。依据本法公务员的范围包括： 各级国家行政机关工作人员、各级人大机关工作人员、各级政协机关工作人员、 中国共产党和各民主党派机关工作人员、法官和检察官等。需要明确的是，本文 为了使研究更有针对性，因丽只选取了国家行政机关的公务员作为研究对象进行 分析。 ( 二)公务员的权利及救济的涵义 公务员的权利有广义和狭义之分。通常认为，公务员的权利可以分为两类： 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 公务执行权和公务执行权以外的权利。笔者认为。这是对公务员权利的广义理解， 其不仅涵盖了权利的因素，同时包含了权力的内容。所谓公务执行权，是指公务 员执行公务时必须具有的法律所赋予的行政权力，主要包括组织权、实施权、奖 惩权、批评权等。1 对于公务员权利的狭义理解。范围仅限于公务执行权以外的 权利。权力与权利在内容和性质上毕竟存在差异，本文着重探讨有关狭义公务员 权利的相关内容。 公务员的权利，是指公务员能够为一定行为的法律资格和权能。或者说，法 律赋予公务员某种权益或作出某种行为的许可与保障。其基本含义包括三个方 面：第一，公务员的权利由法律规定；第二，公务员权利的基本内容为其本人可 以为一定的行为或者要求他人为一定的行为；第三，对公务员来说，大部分权利 是可选择性权利，公务员可以行使，也可以放弃。 世界各国的法律对公务员的权利都有明确的规定，但是由于各国具体情况不 同，对公务员权利的规定也不尽相同。从内容上来看大体可以划分为三类：第一， 政治权利，即法律规定的公务员参加国家政治生活的民主权利以及在政治上享有 表达个人见解和愿望的自由；2 第二，经济权利，即公务员依法享有的经济物质 利益方面的权利；第三，文化教育权利，即公务员在接受培训和教育方面的权利。 我国公务员法赋予公务员的主要权利有：( 1 ) 获得履行职责应当具有的 工作条件的权利；( 2 ) 非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或 者处分的权利：( 3 ) 获得工资报酬，享受福利、保险待遇的权利；( 4 ) 参加培可i i 的权利；( 5 ) 对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利；( 6 ) 提出申诉和控 告的权利：( 7 ) 申请辞职的权利；( 8 ) 法律规定的其他权利。 所谓权利救济，是指法律赋予公务员的权利被侵害时，根据该公务员的请求， 某一国家机构通过一定的程序和方法防止和制止其侵害，弥补损失，以维护其合 法权益的制度。其特征有：( 1 ) 须以法律上的权利存在为基础。现代社会已由义 务本位转为权利本位，宪法和法律规定了各种法律关系中不同主体所享有的权 利；( 2 ) 须由法定机构并且按照法定程序和方式进行。权利救济的方式主要有申 诉、控告、复议、诉讼等；( 3 ) 须以法律上的权利被侵害为要件。法律规范规定 了权利受侵害的构成要件；( 4 ) 须以请求人的请求为前提。在不同的权利救济方 。姜海如著：中外公务员制度比较，商务印书馆，2 0 0 3 年版，第1 5 7 页。 2 此项权利并非为所有国家的公务员完全享有，因各国法律规定的不同i i i i 存在例外的情形。 - 2 天津师范大学硕士学位论文 国家公务员权利救济制度研究 式中，保障请求人也不相同。 通过以上介绍可以看出，公务员权利的救济对象只限于基于公务员这种特定 身份而享有的特殊权利，这也决定本文探讨的范围。 ：、公务员权利救济的理论基础重构的特别权力关系理论 特别权力关系理论产生于1 9 世纪的德国，目的在于维护绝对主义的君主及 高级官吏阶层的特权、以及官僚主义的行政优越性，其后，在日本和我国的台湾 极为盛行。 所谓特别行政权力关系，是指根据特别的法律原因，以公法上的特别目的为 界限，一方能够支配他方，他方也应服从这种支配。1 这个定义突出体现了“权 力”与。志愿”因素所具有的特征。“由于权力因素，公务员关系与私法上的契 约关系不同，违反职务上的义务，不能以违背契约视之，乃违反纪律之罪行，与 采邑家臣之罪相当；执行职务并非履行契约，而系尽其忠实与服从义务。由于志 愿因素，公务员与依法律负有隶属义务之人民不同，虽然两者均为隶属及权力关 系，但依志愿产生之特别权力关系，其义务性之内容加重甚多。”2 特别权力关系适用于四类情况：公法上的勤务关系；营造物的利用关系；公 共社团的关系；特别监督关系等。本文仅涉及这一理论其中的勤务关系，即公务 员与国家行政机关之间的特别权力关系。这种特别权力关系具有以下主要特征： 3 第一，相对入义务的不确定性。 行政关系采取权力性行为方式实施行政活动时，必须有法律根据；公民可以 根据法律规定预见自己的义务内容。这种权力保留说，可以称为揭示现代法治行 政原理的最佳表述不过，传统学说认为，法治行政原理的适用，只限于一般公 民服从国家权力的关系，即一般权力关系，而对于特别权力关系，却承认是法治 主义的例外。 在特别权力关系中，在实现某一行政目的所必要的范围内，即使没有个别的 具体的法律根据，作为权力主体的行政机关，也可以行使总括性的支配权，对处 糊 慨厩锑嚣舢箍m墨量样黜懒觥 簿一 蕊囊嫩小 撇微蝴 蹴一 承溉撇糕谶纛瓣引 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 在特别权力关系中的相对人发布命令，采取强制措施，以有效地推行其行政管理 事务，而相对人在一定范围内则负有事先无法确定的服从义务。特别权力主体可 以依行政目的，限制相对人权利或科以义务。在公民根据法律的直接规定或者本 人的同意，取得了公务员等与一般公民不同的行政上的特殊身份，进入密切依存 于行政的关系时，取得这种身份者，必须服从国家权力的总括性支配。 第二，适用特别规则。 权力主体在不与法律相抵触的情况下可以自行设定特别规则来约束相对人， 对相对方在国民或居民的一般地位上所具有的人权也可以予以限制，不一定基于 具体的法律根据。权力主体对违反义务的相对人，有特别的惩戒权，实施惩戒的 程序也与一般公民不同( 如无听证要求) 。特别权力关系相对人不服上述命令时， 为维护特别权力关系内的秩序，行政机关有权行使公权力，对相对人作出惩戒， 也同样不需要具体法律根据。 第三，不得提起行政复议或行政诉讼及请求国家赔偿。 对特别权力关系内部的措施，即使不服，只要不涉及相对人作为普通公民的 地位，他就不能向法院申请有关救济。就与司法审查的关系而言，司法审查不介 入为维护内部纪律而采用的惩戒处分。但越过单纯的维护内部纪律范围，将特剔 权力服从者从特别权力关系本身排除出来的行为，或涉及有关作为市民在法律上 的地位的措施，都将构成司法审查的对象。一般来说，特别权力关系的权力主体 只有在实施行政目的所必须的限度内，才享有命令权和惩戒权。在基于相对人同 意或承认而成立的特别权力关系中，行使权力的最高限度是：将违反者从特别权 力关系中排除出去，并剥夺其在该关系中所得到的利益。当权力关系主体超出前 述范围行使权力时，能否请求司法救济? 一种学说认为，司法权的本来任务是维 持一般市民秩序，因此，只要没有法规的特别规定，特别权力关系就不服从司法 审查。但将秩序违反者从特别权力关系中排除出去的行为或关系到在一般法秩序 中作为市民法律地位闯题，即使是特别权力关系，也应受司法审查。在依照特黝 权力的观点限制相对方权利时，必须按照这种关系所规定的宗旨、目的，根据法 律和对方同意而进行合理判断，然后在客观的、必要的、最小的范围内进行。 我国并没有明确的提出特别权力关系理论，而我国行政法学界提出了内部行 政关系的概念，目的在于对内部行政关系进行特殊管理。从本质上来讲，我国的 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 内部行政关系的概念设计，仍然是特别权力关系理论的应用。基于此，我国各种 相关制度的设计一定程度上反映出特别权力关系理论的特征。有关问题将在下文 中迸一步阐述。 然而，无论是特别权力关系理论还是内部行政关系理论，我们不难看出，作 为特别权力的相对一方，公务员的特定权利的救济是十分有限的。救济制度的全 面确立意味着权利的切实享有，那么由此可以认为公务员并不完全享有实质意义 上的权利，这样的制度构建是不适应社会的发展的，所以人们试图突破这种理论 以达到新的权利义务平衡。 对特别权力关系理论的改造，学者们提出了两种方法：一是全面否定特别权 力关系，并使其所涉及的领域归之于私法关系。另种方式是“消除特别权力关 系的权力，官僚色彩，随着社会生活的多元化，部分地加强法律秩序，同时作为 纯粹的法律技术的技能，重新构成特别权力关系理论”。1 相对而言，前者对特别 权力关系的全面否定，碍于现代社会的发展对行政的依赖并未有减弱之势，虽然 强调依法行政，但对行政所拥有的管理职能并不能予以完全否认。所以，彻底否 定特别权力关系，显然并不符合现实需要。相对而言，对特别权力关系的“法律 性”改造是符合现代社会强调“依法行政”的需要。作为探究公务员权利救济制 度基础理念的新的理论，意味着特别权力理论开始向特别法律关系理论过渡。 我国台湾学者认为特别法律关系有以下特征：“第一，特别法律关系与其他 公法的关系，诸如国家与人民之关系、公法契约关系等，本质并无不同，有当事 人之对立及相互之间权利义务存在，不再以单方面之权力为其特色。第二， 作为相对人之公务员固然对国家负有较重之义务，此种义务的履行与权利之享 有，也不具有绝对的对价关系，换言之，义务之履行应优先于权利之享有。但加 诸公务员之义务不仅应有法的依据，亦且必须明确，故传统的义务不确定论应予 修正。第三，为维持公务的有效运作，所谓特别规则之存在，仍然不可避免， 但这类行政体系内部之规章。必须符合两项条件：目的合理；构成公务员基本权 利限制之重要事项，仍受法律保留原则之支配。至于公务员之违法失职，自 仍得依法科予惩戒。第四，公务员权益受到侵害时，并非不得诉讼，尤其当公务 员宪法上所保障之权利受到不法侵害，得依法定程序寻求诉讼救济，不因公务员 吴庚著：行政法之理论与实用 ，三民书局，l 螂5 年版，第1 9 3 页。 5 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 身份而受到影响。”1 同时，我国也有学者提出2 ，基于特别权力关系向特别法律关系的转化，我 国公务员的权益救济问题应当形成下列共识： 第一，公务员在执行职务时，即在对外关系中与国家行政机关是同一体，他 是代表行政机关的；但在内部关系中他与机关应是分离的双方主体，他是具有独 立法律地位和主体资格的，他有自己的独立要求； 第二，公务员义务之履行与权利之享有非绝对而是相对的； 第三，公务的有效运作。行政主体内部之特别规则仍有存在的必要，但必须符 合两个要件：是目的合理，二是涉及公务员基本权利限制的重要事项，仍受法 律保留原则的支配； 第四，公务员宪法上权利受侵害时，得依法律寻求救济，不受公务员身份的 影响： 第五，公务员如因其他公务员对其行使公权力或因公有公共设施之瑕疵所受 实施之损害，其地位应与一般公民一样，如公务员行使公权力时，被同事所误伤， 或因道路管理有瑕疵而身体摔伤等，均不得因其为公务员而否认其赔偿请求权； 第六，对公务员权益之救济，应建立内外双重保障机制，公务员对行政机关 所为之行政处分，认为违法或不当，致侵害其权利或利益者，有权依法进行申诉， 可申请行政复议或提起行政诉讼，并有权请求赔偿。 这种特别法律关系理论是对原有特别权力关系理论的突破，为我国全面建立 公务员权利救济制度提供了契机，从而明确我国公务员权利救济制度的发展方向 和模式。 三、建立公务员权利救济制度的必要性分析 首先，建立完善国家公务员救济制度，是保证公务员的合法权益免受侵害的 有力手段。正所谓“无救济即无权利”，当国家公务员受到不当处理或合法权益 遭到不法侵害时，可以通过救济制度，依法要求纠正错误决定并得到与其损失相 适应的赔偿，从而保障公务员的权利免受不法侵害。 其次，是对公务员在工作中是否依法行政实行监督的重要措施。通过国家公 1 吴庚著；行政法之理论与实用，三民书局。1 9 9 5 年版，第2 0 9 页。 2 黎军：从特别权力关系理论的变迁谈我国对公务员救济制度的完普 行政法学研究 2 0 0 0 年第2 期 6 一 天津师范大学硕士学位论文 国家公务员权利救济制度研究 务员的权利救济制度，可以监督、检查行政机关的处理决定是否妥当，及时揭露 和惩处公务员失职、渎职、越权、滥用职权、打击报复、栽赃陷害以及其他违法 乱纪与侵犯公务员权利的行为，以保证公务员管理机关的公正、廉洁。 第三，它对国家其他政策、制度的有效落实起着重要的保障作用。公务员是 国家各项政策和制度的具体实施者或建构者，也是国家权利的直接履行者，可以 说，一国政策与各项制度是否能够有效落实依赖于公务员的行为。充分建立公务 员的权利救济制度。使公务员的各项权利得到很好的保障，有助于保持公务员的 积极性与创造性，有助于激发公务员对本职工作责任感，从而保障国家各种公共 政策、制度能够得到有效落实。 第二章域外公务员权利救济制度之评介 自2 0 世纪的5 0 年代末，西方各主要国家开始关注公务员的权利救济问题。 这一时期的公共管理理论强调的是以民主为信条，以公平为核心的公共管理模 式。在此类理论的鼓噪下，公务员的权利救济问题受到广泛的重视。各国公务员 也都非常注意运用权利保障法律来维护自己的合法权益。1 各国的公务员救济制 度也应运而生了，并且随着国家的政治经济制度的发展而不断完善。我国的公务 员制度建立时间不长，在一些制度设计方面仍需要借鉴国外楣对成熟的经验，这 就需要我们对国外相关制度进行必要的了解，从而为借鉴形成一定的基础。 以下介绍荚、法、日三个国家的公务员权利救济制度。尽管两大法系存有较 大的差异，但对公务员权利之保障，都在逐渐加强。 一、美国的公务员权利救济制度 美国的公务员权利救济制度的发展，与其司法审查在维护美国国家权力分立 与制衡方面所发挥的功能不无关系。根植于美国本土资源的司法审查制度，不仅 在宏观意义上保证了国家权力的相互制衡，更在微观意义上为国家权力的运作提 供了一种有效的监控和保障机制。这种监控和保障作用，在对行政机关内部法律 关系的调整方面，体现出的是对司法公正价值观念的追求和对具有实践理性特征 的对话式政治制度的选择。可以说，在权力分立与制衡体制中诞生的美国公务员 l 阎洪琴：域外公务员的权利保障机制 。中国公务员 ，2 2 年2 月，第s 7 页 7 天津师范大学硕士学位论文 国家公务员权利救济制度研究 权利救济制度，其制度设计本身就充分体现出司法审查所具有的风格与特点。 ( 一) 机构设置 根据美国有关法律规定，涉及公务员与行政机关法律关系的机构有：人事管 理署、考绩制度保护委员会与特别法律顾问、联邦劳动关系局。 1 人事管理署1 人事管理署是行政部门中的一个独立机构，除执行管理方面的行政事务外。 还负责有关提高工作效率、文官管理的有关政策、法规的制定、实施和监督。1 9 8 年以后，人事管理署的有关职权开始下放，但仍拥有监督权。 2 考绩制度保护委员会与特别法律顾问2 考绩制度保护委员会的设立，是为了改变以往美国文官管理中存在的事务管 理与争议裁决两种职能都由一个部门负责的不合理状况而设立的。事务管理职能 由上述的人事管理署负责，而争议的裁决职能则由考绩制度保护委员会执行。考 绩制度保护委员会的职权主要是受理文官对纪律处分或其他不利的行政决定的 申诉，以及其他违反文官法律和法规的争端。同时有权制定有关法规，并负责向 总统和国会报告文官制度的实施情况。 特剔法律顾问是创设子考绩制度保护委员会之内的一个独立执行职权的机 构。成员必须是律师，特别法律顾问披称为现代文官制度的“看家狗”，3 他对于 违反法律和法规的文官管理行为，可以主动或被动进行调查，可以就行政机关或 雇员对考绩制度保护委员会作出的处分决定的控告提起听证。 3 联邦劳动关系局 联邦劳动关系局是为了处理行政机关的雇员和机关之间的关系而设立的独 立机构。对这种关系的处理，美国选择了建立公务员人员的劳工组织与集体谈判 的方式。美国法律认为，“首先，私人和政府的雇佣经验表明，法律保护雇员组 织起来集体谈判和通过他们自己选择劳工组织，参与对他们有影响的决定的权 利，有利于保护公共利益；有效地处理公共事务；促进友好地解决雇员和他们的 雇主之同有关雇佣条件的争执。其次，公共利益要求雇员有商标准的业绩，并且 要求持续开发并实行现代化的先进工作实践，以促进和推动雇员的业绩和有效地 美国法典( 宪法与行政法卷) 第1 i o ! 1 1 0 5 条 2 美国法典( 宪法l j 行政法卷) 第1 1 0 1 i 1 0 5 条 3 王名扬著：美国行政法，中嗣政法大学出版社，1 9 9 5 年版，第2 1 0 页 天津师范大学硕士学位论文 国家公务员权利救济制度研究 完成政府的工作。这种制度的规定是要兼顾对“联邦政府的雇员的权利的保护” 与对一个得力而有效政府的“特定要求和需要的程序”的满足。基于上述目的， 美国法律对联邦劳动关系局的独立性质、职责及权力，给予了明确的规定。同时 设立了首席法律顾问，负责调查对行政机关或职员工会不公正劳动行为的追诉； 设立了联邦机构僵局裁决小组，负责解决机关和职员之间的谈判僵局。 ( 二) 救济的途径和程序 美国公务员的权利救济有两种途径，即行政救济和司法救济。行政救济以公 务员申诉制度为主，司法救济主要体现为司法审查制度，并且将这两种救济制度 之间设鹭了合理的衔接，以达到全面保障公务员的权利。 1 行政申诉制度 美国法典设有专门章节对公务员的行政申诉予以规定，公务员不服行政 处分，可向考绩制度委员会提出申诉。该委员会可以自行审理，也可交由行政法 官或该委员会指定的其他委员会的雇员进行审理。但在涉及对公务员的免职处分 时，则“应由该委员会、有审理申诉经验的雇员或行政法官审理。”2 审理行政申 诉应举行行政听证，在听证过程中，行政机关必须对作出处分决定的实质性证据 及“该机关关于任何其他情况给予的处分有优势证据”3 予以证明。公务员可以 通过证明机关作出决定的程序有错误或该机关的行为是应予禁止的人事管理作 法的方式，来证明行政机关处分决定对自己的不利影响。在审理过程中，在涉及 对公务员管理所依据的法律、法规或规章的解释有争议时，人事管理署署长可干 预或用其他方式参与考绩制保护委员会主持的审理程序。对涉及美国国家安全的 公务员的免职处分，美国法律规定“机关首长的决定是最终决定。” 2 司法审查制度 美国法律规定：“一个雇员或雇员申请人受到考绩制保护委员会的最后命令 或裁定的不利影响或委曲时，可获得对此命令或裁定的司法审查”5 在司法审查 过程中，考绩制度保护委员会或对作出行政处分有责任的机关是指定被告。 美国的相关法律同时规定了司法救济与行政救济的相互衔接问题。美国的司 1 美国法典( 宪法与行政法卷) 第7 1 0 1 7 1 2 0 条 2 美国法典( 宪法勺行政法卷) 第7 7 0 3 条。 英国法典( 宪法弓行政法卷) 第7 7 0 1 条。 4 美国法典( 宪法与行政法卷) 第7 5 3 2 条。 美国法典( 宪法与行政法卷) 第7 7 0 3 条 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 法审查遵循着“成熟原则”、“穷尽行政救济原则”及“首先管辖权原则”。其中， 。穷尽行政救济原则”的要求，突出地体现了美国制度的合理设计。该原则强调 。当事入没有利用一切行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定”。 二、法国的公务员权利救济制度 ( 一) 机构设置 1 咨询机构 咨询机构的设立，其核心是扩大公务员在人事管理和公务组织中的作用，这 表现在“公务员通过他们在咨询机关中的代表参加公务员的组织和活动，参加制 定公务员地位法，审查关于公务员职业生涯的某些具体决定。”2 这种咨询机构 分为全国性咨询机构和部门性咨询机构。 首先，全国性咨询机构包括国家公务员最高委员会、地方公务员最高委员会 和混合委员会。法国国家公务员最高委员会是一种政府与公务员工会之间的关系 协调组织，它有权提出修改公务员总章程和特别章程的法律草案的建议，有权调 解公务员关于鉴定、晋升、惩戒等问题的纠纷。它是公务员不服行政处分的最高 申诉机关。它的意见只有咨询性质，不能拘束有关的行政机关。 地方公务员最高委员会的职责是提出与地方公务员的权益有关的法律草案 制定或修改意见，对地方公务员的行政处分进行监督。 混合委员会由国家公务员最商委员会和地方公务员最商委员会双方代表组 成。混合委员会的职责是根据政府的请求，或根据国家公务员最高委员会1 3 成员的请求，就与国家公务员与地方公务员有关的相似问题提出建议。 其次，与公务员行政处分的相应救济有关部门性咨询机构有对等行政委员会 和对等技术委员会。其中，对等行政委员会的职权是对公务员管理的各种具体规 定，例如关于考核、晋升、调职、纪律处分、不胜任辞退及其他具体决定提出意 见，供行政机关参考。对等技术委员会的职权是针对涉及公务员地位的公务组织、 相关活动、法律法规草案等问题提出意见。 2 纪律委员会 王名扬著：荚国行政法，中国政法大学出版社，1 9 9 5 年版，第6 4 2 6 5 9 页。 2 法国国家和地方公务员一般地位法第9 条。 - l o 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 纪律委员会是法国公务员行政处分的咨询机关，由对等行政委员会组成。纪 律委员会中不能包括地位低于受处分的公务员的成员，至少必须包括一名地位和 受处分的公务员相等的成员，和行政处分案件有关的人员不能参加委员会，受处 分的公务员有权要求纪律委员会中某一成员回避。 根据法国法律的规定，对公务员的处分，除警告和申诫处分外，其他的处分 必须经过纪律委员会讨论和建议才能宣告。纪律委员会的程序类似于审判程序， 先由行政机关向纪律委员会提出报告，指出公务员的违法事实，提出证据和打算 给予的处分，然后由被处分的公务员提出答辩。纪律委员会在听取双方陈述的基 础上，以出席成员的多数表决通过决议。纪律委员会的决议对于行政机关没有当 然的拘束力，而只具有建议的性质。 ( 二) 救济的途径和程序 法国法律对公务员的权利救济同样包括行政救济和司法救济。 1 行政救济制度 法国的行政救济制度包括善意救济、层级救济以及向公务员最高委员会的申 诉三种形式。其中，善意救济与层级救济是指根据行政组织原则，分别向有行政 处分权的原行政机关提出申诉、或者向其上缓行政机关申诉。行政机关根据公务 员的申诉，可以作出撤销、维护或者修改原行政处分的决定。如果行政机关的行 政处分和纪律委员会的建议不符合，而且适用警告和申诫以外的处分时，公务员 对这种处分不服，可在接到处分通知1 个月的期问以内，向国家公务员或地方 公务员最高委员会申诉。公务员最高委员会进行调查后，向行政机关提出或维持 或撤销或修改行政处分的建议。 2 司法救济制度 根据法国法律的规定，公务员不服行政机关的行政处分，可向行政法院提起 撤销之诉和损害赔偿之诉。不论是普遍性的行政行为，还是具体的行政处理，只 要对公务员的权利和利益有不利影响，都可作为诉讼对象。 撤销之诉应向公务员服务地区的地方行政法庭提出，由总统以命令任命的公 务员提起撤销之诉，以最高行政法院作为初审法院。法庭审查的事项包括法律和 事实两个方面，具体涉及行政机关的处分权限、程序、内容、事实认定及是否存 王名扬著：法国行政法，。中周政法大学出版社，1 9 8 8 年版。第2 9 8 页。 1 1 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 在权力滥用等。但对于有决定权的纪律委员会所裁决的处分提起撤销之诉，行政 法院的审查属于复核审，只审查法律问题。违法的行政处分被撤销后，该判决具 有溯及力，公务员的地位恢复到决定采取以前的状态。在这一过程中所涉及公务 员的各种权利与利益，公务员均应享受。1 损害赔偿之诉是指公务员对行政机关的违法行政处分而使其受到的物质与 精神损害，向行政法院提出的赔偿诉讼。损害赔偿的条件适用行政赔偿责任的一 般原则，即适用公法上的赔偿规则，具体表现为损益相抵原则和过错相抵原则。 这一点也是法国与其他西方国家确立行政主体的赔偿责任的最大的不同。 在行政救济与司法救济的关系问题上，法国也有明确的法律规定。一般情况 下，行政救济不是司法的先决条件，但也有例外情况，如公务员提起损害赔偿之 诉，不能先向行政法院提起，而必须先向行政机关申请行政救济，在未获结果时， 才能向行政诉讼有效期内采取。还有，提起行政诉讼的期间，可因行政救济而延 长。若公务员在能够提起行政诉讼的期间内，首先申请行政救济。则公务员提起 行政诉讼的期问，在行政救济决定作出以后另行起算。可以说，行政救济与司法 救济互相补充，构成了法国公务员行政处分救济制度的有机整体。 日本的公务员权利救济制度 ( 一) 机构设置 人事院和公平委员会是日本公务员权益保障的核心机构。人事院同时作为日 本的中央人事行政机关，公平委员会作为公务员行政救济机构的直接执行部门。 1 人事院 人事院在脱离内阁基础上的职权独立。根据法律规定，人事院“负责掌管关 于改善待遇和其他工作条件、劝告改善人事行政、职阶制、考试、任免、报酬、 进修、身份、奖惩、处理上诉、确保其他有关人事行政的公正、保护职员利益等 事务。”认事院作为内阁的辅助机关，不接受国家行政组织法的适用。4 从上述法律规定来看，人事院“可以视为一种行政委员会，即所谓独立行政 1 王名扬著：法国行政法k 中国政法丈学j i l 版社，1 9 8 8 年版，第2 9 8 页 2 王名扬著：法国行政法，中国政法大学出版社1 9 8 8 年版，第2 9 8 页 3 e 1 年国家公务员法第9 条 日本国家公务员法第3 条 1 2 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 机关。”1 这种“既不同于美国的部外制。也不同于法国的部内制”的人事院的 设立，“既保证了人事院的独立性和人事官的超然地位，又保障了整个行政体系 的统一性。”2 2 公平委员会 公平委员会是日本人事院设立的审查公务员不服行政处分而申诉的组织。公 平委员会的职责是审核申诉当事人、证人及鉴定人的陈述和有关材料，为了人事 院对有关案件能够进行工整、恰当的判断，必须根据他们的陈述和材料，写出调 查记录，并附上公平委员会的有关判定的意见，提交人事院。 ( 二) 救济的途径和程序 根据日本法律的规定，公务员可以获得行政救济或司法救济。 1 行政救济 日本公务员权利的行政救济制度，主要是指行政不服申诉制度。它是“属于 行政权本身的机关，作为行政的自我反省或行政监督的手段，以比较简易的程序 审查行政处分等是否适当的程序”，也可成为“简式争讼”。3 日本国家公务员 法规定，“对职员进行降薪、降职、休职、免职和其他明显不利于本人的处分 时，处分者必须向被处分者提交记有处分事由的说明书。”“该说明书必须写明对 该处分如有不服，有权向人事院提出不服申诉内容和不服申诉期间。“不服上述 处分的职员“只能向人事院提出行政不服审查法( 审查请求和异议申诉) 所规定 的不服申诉。”5 这里所说的“异议申诉”和“审查请求”，分别是指向原处分机 关或原处分机关的上级机关提出的申诉。“不服申诉必须从接到书面处分决定的 第二天起六十日内进行，从受以处分的第二天起过了一年以后不能提出不服申 诉。”受理公务员的申诉请求后，人事院或由其设立的公平委员会必须立即进行 调查。公平委员会通过口头审理、调查作出判定。对于公平委员会作出的调查结 果和判定意见，“查清该职员受处分的事由不存在时，人事院必须取消处分，采 取必要而适当的措施恢复职员的权利，并纠正职员因处分受到的不正当处理。人 事院还必须指示补发职员因受处分而减少的工资。” 1 物建顺；f 1 本行政法通论，中国法制出版杜，1 9 年版第2 8 8 2 8 9 页 2 物建顺：f i 本行政法通论，中国法制h ；版钍，1 9 9 8 年版。第2 8 8 - 2 8 9 页 3 杨建顺：奉行政法通论中国法制出版社，1 9 9 8 年版，第9 0 页 4 f i 本国家公务员法第8 9 条。 口奉国家公务员法第9 0 条。 6 日本国家公务员法第9 2 条 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 2 司法救济 日本国家公务员法规定，公务员如果对人事院作出的不服申诉的判定不 服，可向法院提起行政案件诉讼。在日本行政诉讼法中，公务员提起的行政案件 诉讼被确定为“抗告诉讼”类型，具体指“撤销裁决的诉讼”或“当事人诉讼”， 前者是指要求取消行政机关对审查请求、异议申诉的裁决、决定或其他行为，后 者是指当事人之间关于公法上的法律关系的诉讼。 公务员提起的“撤销裁决诉讼”，不是请求撤销行政机关的处分，而是请求 撤销对于处分的不服申诉所作出的裁决的诉讼。这里实质上已规定了行政救济的 前置程序。公务员提起的“当事人诉讼”，主要指公务员针对工资及损失补偿提 起的诉讼。对于公务员提起的撤销诉讼，日本法律规定了七个方面的要件，1 具 体包括：第一，行政处分性，包括公权力性、发生具体的法律效果、争议的成熟 性；第二，诉的利益，主要包括“主观方面的诉的利益”和“客观方面的诉的利 益”，前者是指能够提起撤销诉讼者，必须是与行政处分的撤销在法律上的利益， 后者是指行政处分被撤销时，原告处于能够在现实上享受法律上的利益的恢复状 态；第三，被告资格，具体指被告必须是对公务员不服申诉作出裁决的行政机关； 第四，管辖法院，作为事务管辖，原则上由地方法院为初审管辖法院。作为地域 管辖，一般由被告所在地法院管辖；第五，起诉期限；第六，起诉方式；第七， 与不服申诉的关系。 对于公务员提起的行政案件诉讼，遵循原处分执行不停止的原则，但“为了 避免难以恢复的损害，在紧急必要时，法院可以根据申诉，决定处分的效力、处 分的执行或者程序的继续的全部或者一部分的停止。“对于这种例外情况，日本 法律赋予内阁总理大臣以“陈述异议”的权力，并且规定，一旦总理提出异议， 停止执行的决定必须被撤销。3 但对阁总理大臣的异议权的赋予，臼本法律也给 予了相应的限制，“只要不是在不得已的情况下，不得陈述异议。”陈述异议，“必 须附理由说明”。法院经过审理，可作出支持请求判决、驳回请求判决以及事情 判决。 杨建顾：日奉行政法通论孔中国法制出版社，l 螂年版，第2 , 4 8 页 2 f j 奉行政案件诉讼法第2 7 条 3 f l 本行政案件诉讼法第2 7 条 4 f l 奉行政案件诉讼法第2 7 条。 5 扬建顺：日奉行政法通论 。中国法制出版社。) 9 9 3 年版，第2 4 s 页 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 四、域外公务员权利教济制度对我国的启示 通过上述相关制度的介绍，我们可以了解西方国家的一些成熟的制度设计； 首先，这些国家的权利救济体系采用的是行政救济与司法救济并存的模式。 行政救济可谓是行政机关的内部监督制度，在制度的运行上，基本上是由相对独 立的行政主体来完成相应的监督。即使如此，司法救济作为外部监督机制，其公 正性使得公务员的权利能够得到全方位的保障。 其次，在行政救济与司法救济的衔接问题上，多数国家的权利救济制度遵循 的是“行政救济穷尽原则”以美国和日本为例，尽管是行政救济与司法救济制 度并存，但是行政活动毕竟拥有自己的独立性，过度的外界干预会影响行政活动 的效率，所以穷尽行政救济可以更好的发挥行政系统内部的组织作用。当然在有 些国家，以法国为例的国家中，行政救济并非司法救济的必要前置程序，当事人 可以自由选择行政救济或是司法救济。 第三，关于公务员权利的行政救济，上述三国在机构的设置和职权的划分方 面是十分清晰的，例如在美国，处理涉及对公务员的免职处分时，相关法律明确 规定“应该由考绩制度委员会、有审理申诉经验的雇员或行政法官审理。”，而对 于涉及美国国家安全的公务员的免职处分，美国法律规定“机关首长的决定是最 终决定。”再如日本，法律明确规定人事院“负责掌管关于改善待遇和其他工作 条件、劝告改善人事行政、职阶制、考试、任免、报酬、进修、身份、奖惩、处 理上诉、确保其他有关人事行政的公正、保护职员利益等事务。而同时规定公平 委员会是日本人事院设立的审查公务员不服行政处分而申诉的组织。这样各司其 职，可以避免出现行政救济机关之间的相互推诿现象。 第四，西方国家重视对于权利救济的程序设置。因为公务员与国家之间并没 有处在平等的位置，实体权利的设置难免会因为这种地位的不平衡而无法顺利实 现，这就需要辅之以相应的程序性设计，从而保证实体权利的实现或在权利遭到 侵害时的即时恢复。例如：美国在行政救济的过程中，赋予公务员听证的权利； 法国规定的回避制度，都体现了程序的公正。 天津师范大学硕士学位论文国家公务员权利救济制度研究 第三章我国公务员行政救济制度的不足及完善 一、我国公务员行政救济制度的不足 ( 一) 申诉的范围存在局限性 根据公务员法第9 2 条的规定，公务员对于处分决定；辞退或者取消录 用决定；降职决定；定期考核为不称职的决定；免职决定：申请辞职、提前退休 未予批准的决定；未按规定确定或者扣减工资、