（经济法学专业论文）完善我国城镇居民最低生活保障制度研究.pdf

摘要 摘要 本文旨在研究我国城镇居民低保制度，概括介绍了低保制度的概念及其建立 与发展，了解了我国城镇低保制度经历的三个发展阶段及建立意义，概述了其基 础理论。仔细阅读并系统分析了城市居民最低生活保障条例的内容，了解其 规定的保障范围与标准、保障资金等，并详细分析了“城市居民基本生活需求” 与低保对象的界定问题，了解最低生活保障线的制定标准及公民权利与政府责任 间的关系。还特别对我国的低保现状做了分析，考察了低保制度在实践过程中遇 到的问题和弊端。得知低保制度受经济发展水平的制约，各地区发展水平不一致， 各种问题也在实践中暴露出来。通过比较分析法和实证分析法结合国外及我国发 达地区的低保制度的保障办法及实施情况，列举了英、日及香港地区的福利制度， 借鉴其经验找出我们低保制度在实践工作中遇到的问题。针对在实践中遇到的问 题，就完善我国城镇低保制度提出了对策与建议，包括要求对其法律框架进行调 整，加快立法，建立综合的低保制度等。从多方面分析并提出该制度的立法建议 及对策。 总之，本文对城镇低保制度进行多方位的研究，希望低保制度能进一步的完 善，并充分发挥其社会“安全网”的作用，为我国构建和谐社会的打下良好的基 础。 关键词：城镇低保；救助标准；制度框架 n a b s t r a c t a b s t r a c t i nt h i sp a p e r ，s t u d y i n gt h es y s t e mo fs u b s i s t e n c ea ll o w a n c e sf o ru r b a nr e s i d e n t s a n dw i d e r a n g i n ga n a l y s i so ft h es y s t e ma n dp u tf o r w a r dl e g i s l a t i v ep r o p o s a l sa n d r e s p o n s e s a no v e r v i e wo ft h es y s t e mo fs u b s i s t e n c ea l l o w a n c e sa n dt h ec o n c e p to f t h ee s t a b l i s h m e n ta n dd e v e l o p m e n to fo u ru n d e r s t a n d i n go ft h es y s t e mo fs u b s i s t e n c e a ll o w a n c e sf o ru r b a ne x p e r i e n c eo ft h et hr e es t a g e so fd e v e l o p m e n ta n d t h e e s t a b l i s h m e n to fs i g n i f i c a n c e ，p r o v i d e sa no v e r v i e wo fi t st h e o r e t i c a lb a s i s a n a l y s i s o ft h e ”u r b a nr e s i d e n t sp r o t e c t i o no r d i n a n c e ”，t ou n d e r s t a n dt h es c o p eo fp r o t e c t i o n p r o v i d e dw i t hs t a n d a r ds e c u r i t yf u n d s ，a n dad e t a i l e da n a l y s i so ft h e b a s i cn e e d so f u r b a nr e s i d e n t s ”a n dt h el o wd e f i n i t i o no ft h eo b j e c t ，u n d e r s t a n d i n go ft h em i n i m u m l i v i n gl i n es t a n d a r d s e t t i n ga n dt h ec i v i lr i g h t sa n dt h er e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n t r e l a t i o n s c h i n a sl o ws t a t u sq u ot od ot h ea n a l y s i s ，a n dt h e ni n s p e c t e dt h es y s t e mo f s u b s i s t e n c ea l l o w a n c e si nt h ep r a c t i c ep r o b l e m sa n dd e f e c t s s y s t e mb yt h e l o wl e v e l o fe c o n o m i cd e v e l o p m e n tc o n s t r a i n t s ，t h el e v e lo fd e v e l o p m e n to fd i f f e r e n tr e g i o n s ， t h ep r o b l e m sa t ee x p o s e d 。i np r a c t i c e b yc o m p a r i n gt h ea n a l y s i sa n de m p i r i c a l a n a l y s i so fc h i n a sc o m b i n a t i o no ff o r e i g na n dd e v e l o p e d a r e a so fl o ws e c u r i t ys y s t e m a n dm e t h o do fi m p l e m e n t a t i o n ，c i t e db r i t a i n ，j a p a na n dh o n gk o n g sw e l f a r es y s t e m ， l e a r nf r o mt h e i re x p e r i e n c e ，w ef i n dt h el o ws y s t e mw o r ki np r a c t i c ep r o b l e m s i n p r a c t i c e ，f o rt h ep r o b l e m se n c o u n t e r e do ni m p r o v i n go u rs y s t e m o fs u b s i s t e n c e a l l o w a n c e sf o ru r b a na n ds u g g e s t i o n sp u tf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e s ，i n c l u d i n gi t sl e g a l f r a m e w o r kb ea d j u s t e dt os p e e du pt h el e g i s l a t i o n ，t h ee s t a b l i s h m e n to fa ni n t e g r a t e d s y s t e mo fs u b s i s t e n c ea l l o w a n c e s ，a n d s oo n i ns h o r t ，t h i sa r t i c l eo nt h es y s t e mo fs u b s i s t e n c ea l l o w a n c e s f o ru r b a n m u l t i d i r e c t i o n a l ，l o wh o p et of u r t h e ri m p r o v et h es y s t e ma n dg i v ef u l lp l a yt ot h e i r s o c i a l ”s a f e t yn e t ”r o l ef o rb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t yi nc h i n ah a sl a i dag o o d f o u n d a t i o n k e yw o r d s ：s u b s i s t e n c ea l l o w a n c e s f o ru r b a n ；r e l i e f s t a n d a r d ；i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k i i i 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导f 进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得南昌人学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写茅签字日期：缉明 学位论文版权使用授权书 目 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：懈导师签名：纠私厉 签字日期：矽g 年 膨月 日 签字日期：2 1 僻月 日 第1 章引言 第1 章引言 城镇居民最低生活保障制度是政府依法对城镇贫困人口按最低生活保障标 准进行差额救助的新型社会救济制度，是保障城镇居民基本生存权利的一项制 度设计。宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情 况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。十七大也提出要关注民生，加快建 立覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保障是社会安定的重要保证，这也是我 国构建和谐社会的重要基础。按照国务院1 9 9 9 年9 月颁发的城市居民最低生活 保障条例中规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均 收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生 活物质帮助的权利”。所以，城镇居民最低生活保障制度是对于城市居民的一项 “普惠性”的社会保障制度，同时又是最基础的一项社会保障制度。我国工f 处于经 济、社会转型时期，从总体看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素，因 此对于政府来说，社会救助是其不容推卸的责任。城镇低保制度经过十多年的 发展，日趋完善，是对传统社会救济制度的改革和发展，是建立和完善城市社会 保障体系的重要步骤。它有利于调整贫富差距，化解社会矛盾，维护社会稳定， 促进社会公平，是整个社会的“安全网”。 城镇居民最低生活保障制度创立至今已有十余年的历史，该制度被认为是 中国特色的社会救助制度，学术界对此从多方面进行了研究，主要有以下几个 方面：其一，最低生活保障标准。唐钧提出了一个“综合法”的研究方案。通 过生活形态来确定中国不同经济发展水平地区的贫困家庭的生活形态，再分析 一般市民和贫困户的收入和消费，用市场物价来较为客观的求得最低生活保障 线，将贫困线与社会平均收入挂钩。洪大用认为应规范城市低保标准的测算。 童星、刘松涛则对最低生活保障标准进行了测算和检验。其二，探讨制度实践 中的问题。这一方面的研究是最多的。洪大用、刘伸翔认为，低保制度需要从 几个方面进行反思：目标定位要清晰；指定最低生活的指导性标准；建立科学 的低保制度运行模式；优化低保制度环境等。童星、刘松涛则认为目前的制度 存在以下的问题：东西部之间“悖律”；“三条线 之间衔接不紧凑；保障对 象的隐性收入等，并对问题进行了深入分析。李学斌、王原认为低保制度存在 第1 章引言 的问题有：低保金筹措管理的问题；低保初：准测定和保障金发放中的问题；低 保申请对象资格审查与审批中的问题；低保工作人员素质及管理水平的问题； 宣传力度不够；与相关部门协调雄的问题等，并针对这些问题提出了政策建议。 城镇居民最低生活保障制度受经济发展水平的制约，各地区经济发展水平 不一致导致最低生活标准的制定也不一样。城镇居民最低生活保障制度作为一 种制度设计，会随着其他社会政策的变更，政治、经济环境的变化而出现一些 与制度设计初衷不符的问题，这种问题也确实在实践中暴露了出来。我国的低 保资金来源渠道比较窄。随着纳入低保的人数成倍增加，财政压力逐步增大。 当前在低保资金的筹集上责任卞体不明确直接影h 向了制度的保障效果，不利于 城镇自身的稳定与繁荣。对于贫困人群存在鄙视和不公正的态度，恶化了低保 正常运行的社会环境。本文在从法律角度分析城镇居民最低生活保障制度的法 律性质及现状的基础上，对其行使、实践中遇到的诸多问题进行全面研究，并 联系分析我国城镇低保实施情况，提出该制度的立法建议及对策。 本文运用了政策分析法和社会学研究方法去分析问题，寻求可行的行动过 程，产生信息，排列有利证据，并推导出行动过程的可能结果，其目的是帮助 决策者选择最优的行动方案。是人们认识和探索社会良性运行的条件和机制的 重要工具和手段。通过对经验事实的分析来研究社会世界中人们的行为、态度， 解释社会现象之间的关系，进而理解我们周围的社会世界，预测社会发展、变 迁的趋势。本文在收集大量数据和资料的基础上，分析了低保制度的现状，十 年来的发展进程和取得的重大进展，了解制度框架本身和制度运行中存在的问 题，提出了完善低保制度的政策建议。以期对我国低保制度的发展和完善有所 裨益。 2 第2 章城镇居【己最低牛活保5 亭制度概述 第2 章城镇居民最低生活保障制度概述 2 1 城镇居民最低生活保障制度的概念 关于我国城镇居民最低生活保障制度以下简称“低保制度”，我国理论界在 借鉴国外成熟经验的基础上，结合我国现阶段的实际，分别给出了各自的定义。 比较有代表性的有以下两种：一种是陈雁提出的，即低保制度是指由政府对实 际收入低于最低生活保障线每个城市根据本地经济发展情况和人民生活水平所 确定的维持城镇居民基本生活的最低支出标准的城镇居民进行社会救济的一项 制度，其内容包括保障对象和保障标准的确定方法、资金来源和管理体制等。 另一种是多吉才让提出的，即低保制度是以保障城市城镇居民基本生活为目的， 科学、合理地确定最低生活保障标准，然后对其家庭成员的人均收入低于最低 生活保障标准的部分给予差额补助的一种社会救助制度。 仔细比较上述两种定义，可以发现两者是“大同小异”。虽然在语句的表述 上有差异，如前者突出了低保制度的保障主体政府、保障对象实际收入低于保 障线的城镇居民，但对如何兑付低保待遇则语焉不详后者强调了低保制度的目 的保障城镇居民的基本生活，并且简明扼要地介绍了低保待遇的兑付方式通过 差额补助确保低保对象的收入水平达到最低生活保障标准。但是两种定义在实 质内容上是接近的、l 致的。笔者认为j 如果将上述两种定义“取长补短”，予 以综合，则可以将我国城镇居民最低生活保障制度定义为以保障城市城镇居民 基本生活为目的，由当地政府根据本地社会经济发展和人民生活水平，科学、 合理地确定当地的最低生活保障标准保障线，然后由政府对其家庭成员人均收 入低于保障标准的部分给予差额补助的一种社会救助制度。 按照国务院颁发的城市居民最低生活保障条例中的规定，“持有非农业 户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活 保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。对于享受低 保人员的界定，仅是以家庭收入为考量标准，并无其他层次的“歧视”标准。 。陈雁，谁能享受最低生活保障，城市最低生活保障制度的建定i 推进，经济世界，1 9 9 6 ，第4 6 页 。多吉才让，中国最低生活保障制度研究与实践，北京，人民版社，2 0 0 1 ，第8 4 页 3 第2 章城镇居【心最低生活保障制度概述 最低生活保障线也是针对所有城镇贫困居民设置的，所以，城镇居民最低生活 保障制度是对于城镇居民的一项“普惠性”的社会保障制度，同时又是最基础 的一项社会保障制度。 2 。2 城镇居民最低生活保障制度的建立与发展 2 2 1 创立阶段( 1 9 9 3 1 9 9 5 ) 城镇居民最低生活保障制度产生的最根本也最直接的原因，在于传统的社 会救济制度严重不适应新时期城镇社会救济工作的需要。因此，低保制度最先 发源于上海，可以说是偶然当中蕴涵着必然。上海作为中国的经济中心城市， 在世纪年代初开始的由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，最先感受 到来自社会救济工作方面的压力。由于传统社会救济制度存在的体制缺陷，使 得上海出现了相当部分的“政府管不上，企业靠不上，家庭顾不上”的“三不 管”人员。这部分城镇困难人员的生活状况引起了上海市有关领导的高度重视， 指示民政局会同有关部门在深入调研、反复论证的基础上，明确提出了确定一 条能够随物价支出进行调整的最低生活保障线，作为各行各业实施困难补助的 基本标准的建议。该建议成为上海市建立低保制度的基础。1 9 9 3 年5 月，上海市 民政局、财政局、劳动局、人事局、社会保险局、市总工会联合发布关于本 市城镇居民最低生活保障线的通知，宣布自1 9 9 3 年6 月1 同起在全市范围内实施 低保制度，标准为月人均1 2 0 元。上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制 度，拉歼了城市社会救济制度改革的序幕，标志着低保制度在中国的诞生。在 1 9 9 4 年召开的第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了“对 城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标， 并部署在东部沿海地区进行试点。到年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、 福州、广州等个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障线制度。在这一 阶段，这项制度的创建和实施基本上是各城市地方政府的自发行为。 2 2 2 推广阶段( 1 9 9 5 1 9 9 7 ) 1 9 9 5 年5 月民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座 谈会，号召将这项制度推向全国。至1 1 1 9 9 5 年底，建立这项制度的城市发展至1 1 2 多古才让，中国最低生活保障制度研究与实践，北京，人民出版社，2 0 0 1 ，第1 1 8 页 4 第2 章城镇居民最低生活保障制度概述 个。1 9 9 6 年初召开的民政厅局长会议决定进一步加大推行最低生活保障线制度 的力度。此后，形势发展得更快，到1 9 9 6 年底，全国已有1 0 1 个城市建立了这项 制度，到1 9 9 7 年5 月，全国己有2 0 6 个城市建立了这项制度，约占全国建制市的 1 3 。在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府民政部门的有组织行为。 也正是在这一发展阶段，国务院对民政部在全国推广建立城镇居民最低生 活保障制度的做法给予了充分的肯定。1 9 9 6 年全国八届人大四次会议通过的中 华人民共和国国民经济和社会发展“九五 计划和年远景目标纲要将“建立 城市最低生活保障制度 作为一个重要目标列入其中，并明确要求“九五”期 间要在全国逐步建立这- - , o 度。在1 9 9 7 年的八届人大五次会议上，李鹏指出“现 在全国有1 0 0 多个城市建立了最低生活保障制度，这是保障居民基本生活需要的 重要措施，也是适合我国国情的一种社会保障办法，要逐步加以完善。在关 于国民经济和社会发展“九五 计划和2 0 1 0 年远景目标纲要的报告中，李鹏 指出“逐步建立城市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生活困难。” 于是“建立城镇最低生活保障制度”的思想第一次写进了最高层次的政府文件 中。 爿 1 9 9 7 年8 月，这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了国务院 关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知，根据实际国情，明确提出 了实施低保制度“三步走的时间表，即1 9 9 7 年底以前，己建立低保制度的城 市要逐步完善，尚未建立低保制度的要抓紧做好准备工作；1 9 9 8 年底以前，地 级以上城市要建立起低保制度；1 9 9 9 年底以前，县级市和县政府所在地的镇要 建立起低保制度。要求至u 1 9 9 9 年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建 立这项制度。如此明确的时间要求，大大加速了低保制度的推广进程。1 9 9 7 年 有2 7 5 个市、2 0 4 个县政府所在地的城镇都建立了城市居民最低生活保障制度， 2 0 0 多万城镇贫困人口的基本生活得到保障，投入的资金达亿元。至1 j 1 9 9 8 年底， 中国己经有5 8 1 个城市一包括4 个直辖市，2 0 4 个地级市、3 7 3 个县级市和1 1 2 1 个县 都建立了最低生活保障制度，分别占直辖市总数、地级市总数、县级市总数和 县总数的1 0 0 、9 0 、8 5 和9 0 。 国陈佳贵，中国社会保障发展报告( 1 9 9 7 - - 2 0 0 1 年) ，北京，社会科学文献出版社，2 0 0 1 ，第2 0 7 2 0 8 页 窜中国民政统计年鉴编辑部，年民政t 作统计公报，中国民政统计年鉴编辑部2 0 0 0 年版，第5 8 5 9 页 5 第2 章城镇居民最低生活保障制度概述 2 2 3 规范阶段( 1 9 9 卜2 0 0 3 ) 1 9 9 9 年9 月，国务院颁布了城市居民最低生活保障条例( 以下简称条 例) ，条例对低保制度的保障原则、保障对象、管理部门及其职责、资金来 源及管理、保障标准的确定及调整、审批程序、低保金的发放及监督以及低保 工作中的违法乱纪行为的处罚等相关内容做了较为明确的规定，成为迄今为止 指导低保工作的一部纲领性法规。条例的颁布与实施，标志着城市居民最低 生活保障制度己经成为我国一项正式的法律制度和长期的基本国策。截止1 9 9 9 年9 月底，全国6 6 8 个城市和1 6 3 8 个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低 生活保障制度。在国庆5 0 周年的前后，各地的最低生活保障标准普遍提高了3 0 。 随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了一个快速发展的阶段。在 这一阶段，城市低保制度首先用了四年的时间，突破了“资金瓶颈”，从而发挥 出其应有的作用。在低保制度的创建过程中，当时的政策取向是城市低保经费 主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论越是经济发展水平落后、地方财政 困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，分担的低保资金也就越多。这种 政策取向的影响使得城市低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫困群体最 起码的生活水平的作用。当全国所有的城市和县镇都建立起这项制度时，实际 上只有2 8 1 万城市贫困人口得到了救助。 2 0 0 1 年1 1 月，国务院办公厅发出国务院办公厅关于进一步加强城市居民最 低生活保障工作的通知，对城市低保工作的重要性、低保工作属地性原则、加 大财政投入力度、用好低保资金、规范管理与法制化、加强组织管理等做了进 一步的规定，为完善城市居民最低生活保障工作进一步奠定了基础。在这一阶 段，城镇居民最低生活保障工作有了法规的指导和规范，同时，各地的工作实 践也进入了制度化规范阶段。 2 2 4 完善阶段( 2 0 0 3 一今) 从2 0 0 3 年起，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施 和“分类救助”。 所谓“配套措施是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖北 方等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保 家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的 范宝俊，在全固城市居民最低生活保障工作会议上的讲话，1 9 9 9 年1 1 月，第6 页 6 第2 章城镇居民最低生活保障制度概述 特殊政策。从2 0 0 4 年开始，民政部积极与其他相关的政府部门进行协商，总结、 推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策 和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性 社会救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困回顾和总结十四年来城 市居民最低生活保障制度发展的历史及经验，将会给中国的社会政策的制定、 实施及评估以有益的借鉴。 2 3 城镇居民最低生活保障制度建立的意义 城镇居民最低生活保障制度经过十多年的发展，同趋完善，是对传统社会 救济制度的改革和发展，是建立和完善城市社会保障体系的重要步骤。它有利 于化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会公平，是整个社会的“安全网”、“安 全阀”。最低生活保障的制度化设计及实施，标志着我国在社会救济方面的政府 职能由传统的“道义式 、“恩赐式 的救助转变为“制度化”、“义务性”的救 助。在2 1 世纪我国城市化快速发展的进程中，有效减少城市贫困人口，己经成 为迫在眉睫的重要问题。正因如此城镇居民最低生活保障制度的建立对城市的 扶贫帮困工作具有着重要意义。 第一，建立城市居民最低生活保障制度是建立社会主义市场经济体制的客 观要求。在我国体制转轨、社会转型时期，不可避免地会出现居民之间经济收 入差距明显拉大的现象。随着企业结构的调整，一部分职工下岗失业，造成收 入减少或中断，而市场机制本身又不能自发地实现社会公平，更不能自发地保 护弱者的生存与发展，这就要求通过政府出面干预，建立包括城市居民最低生 活保障制度在内的社会保障制度，来保障公民的生存权。7 第二，建立城市居民最低生活保障制度，是建立健全我国社会保障制度的 重要环节。社会保障制度是社会主义市场经济体制建立的重要配套工程。我国 的社会保障是由社会保险、社会救助、社会福利、优扶安置及社会互助等方面 组成的。城市居民最低生活保障制度，以其保障面宽、保障程度较低等特点为 其他社会保障措施所无法替代，它的建立将使我国的社会保障制度有更加稳固 的基础。 第三，建立城市居民最低生活保障制度，是贫困救助制度改革的内在要求。 我国现行的城镇贫困救助制度是在传统的计划经济体制下产生的，由于客观条 7 第2 章城镇居民最低生活保障制度概述 件的制约，存在着诸如覆盖面小，标准低且缺乏科学依据，随意| ，e 较大，规范 化水平低等问题，尤其是近年来，原来由企业承担的职工及家属的困难补助， 随着改革的深入，有的已难以为继，建立城市居民最低生活保障，是对我剀社 会救济制度的改革与完善。 第四，建j 、乙城市居民最低生活保障制度，是保证改革与发展顺利进行，维 护社会稳定的重要措施。贫困是长期以来困扰社会的一大难题，消灭贫困始终 是各国社会经济发展的主要目标。贫困不仅是一个经济问题，当社会成员的基 本生活难以保证时，就会引发许多社会问题，甚至产生严重的社会矛盾，危及 社会稳定。建立城市居民最低生活保障安全网，无论是什么单位的职工，或是 无业居民，只要收入低于最低生活标准就能得到国家和社会的救助，因而有利 于化解社会矛盾，消除社会上的不安定因素，维护社会稳定。 8 第3 章城镇居吣最低牛活保障制度有关法律法规及配套措施 第3 章城镇居民最低生活保障制度有关法律法规及配套 措施 3 1 城市居民最低生活保障条例的相关规定 由国务院颁布的城市居民最低生活保障条例于1 9 9 9 年1 0 月1 日j f 式施 行，使城市居民最低生活保障步入规范化，法制化的轨道。其主要的内容包括 以下几个方面。 3 1 1 保障范围和保障标准 具有社会救济性质的最低生活保障制度与社会保险不同，它提供的待遇是 以申请人存在困难的生活状况为前提。此外，最低生活保障待遇是在申请人利 用了所有能够满足其最基本的生活需求的可能以后才可以提供的。所以，条 例规定，持有非农业户口的城镇居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于 当地城镇居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮 助的权利；对于无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人的 城镇居民批准其按照当地城镇居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收 入的城镇居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城镇居民最低生活保障标准 的差额享受。条例实行一年之后，全国享受最低生活保障待遇的人数达到 3 8 2 万人，其中传统民政救济对象占1 5 ，在职、下岗、失业、离退休等人员中 困难家庭占8 5 。哪 条例规定，城镇居民最低生活保障标准，按照当地维持城镇居民基本 生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务 教育费用确定。各地根据当地经济发展水平，确定最低生活保障金标准。 3 1 2 保障资金的来源和发放 条例规定，城镇居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列 入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。还规定， 我国实施城市最低生活保障制度，载新华蹦，h u p ：w w w x i n h u a n e t c o m ，2 0 0 1 9 第3 章城镇居民最低生活保障制度有关法律法规及配套措施 国家鼓励社会组织和个人为城镇居民最低生活保障制度提供捐款、资助；所提 供的捐赠资助，全部纳入当地城镇居民最低生活保障资金。这些规定虽然表明 最低生活保障资金来源于财政和社会捐赠两个渠道，但是地方政府依然是资金 的主要责任者。2 0 0 0 年各级财政投入最低生活保障资金达2 9 6 亿元，其中中央 财政投入8 亿元，地方财政2 1 6 亿元，而社会捐赠数额微不足道，尽管如此，也体 现出社会力量在援助贫困人口方面的责任感和积极性 就江西省而言，对分类施保工作不够完善的情况，江西省狠抓了城镇低保 对象的分类管理，进一步明确了划分的标准和条件，坚持将城市“三无”人员 和孤老病残，靠自身的努力无法改变自己的生活状况的人员作为常补对象，每 年审核一次，保障金一律通过银行或邮局发放对那些在劳动年龄段又有劳动能 力、家庭收入暂且低于保障标准，靠自身的努力可以改变自己的生活状况的人 员列为非常补对象，每半年审核一次，保障金由本人到社区领取，并要求其参 加社区组织的公益性义务劳动。为有劳动能力的低保对象创造平等的就业机 会，给予必要的扶持和照顾，鼓励其劳动自救，自食其力。 3 1 3 低保金与相关优惠政策的配套问题 根据条例的相关规定，目前全国各地普遍采用发放低保金的方式兑付 低保待遇。但是由于制度设计上的缺陷以及实际运作中面临的财力制约，单一 的低保金显然无法满足低保人员除生存以外的其它基本需求。如何解决这一问 题，在实践中产生了为低保人员提供各种配套优惠政策涉及粮油副食品、子女 教育、医疗、住房等领域以解决其生活困难的做法。对此问题，论者的看法截 然不同。一种看法认为提供与低保金配套的优惠政策是必要的，是完善城镇社 会救助体系的重要举措。如洪大用在进一步完善中国社会救助体系的若干问 题一文中指出，低保制度本身只是一项最低收入保障制度，它的直接目的是 解决贫困居民的基本生活问题。但是对于贫困居民而言，生活困难固然突出， 但是与此相关的其它方面的困难也很突出，例如就业困难、医疗困难、子女上 学困难、住房困难以及心理和社交障碍等。如果这些方面的问题不能解决，贫 困者就有可能陷入持续贫困并与主流社会疏离。因此，以低保制度为基础，进 一步完善配套救助政策，丰富社会救助的内容，就显得非常重要。李杰矩也 在城市居民最低生活保障制度发展探讨一文中持同样观点，认为低保是给 洪人用，进一步完善中国社会救助体系的若干问题，长沙民政职业技术学院学报，2 0 0 3 ，第6 8 页 1 0 第3 章城镇居民最低生活保障制度= r 大法律法规及配套措施 予资金救助的直接保障手段，是整个城镇社会救助体系的基础，需要其它保障 措施的配套，对低保对象的粮油供应、医疗、住房、交通和子女上学等生活支 出予以优惠照顾。 另一种看法则认为，以配套优惠政策补充低保金会损害家庭人均收入略高 于低保标准的边缘贫困人群的利益，导致其实际生活水平反而低于低保人员的 不合理现象。杨宝山在低保的配套政策应当如何配套一文中据此主张民政 部门应当通过周密、细致的调查研究，确定一条比较统一、科学可靠的低保线， 把各部门的优惠政策统一换算折合成货币，以解决上述在实践中出现的不公 平、不合理的现象。圆 上述两种看法虽然存在比较严重的分歧，但是在完善低保制度的救助内容， 提高低保制度的救助水平上则是一致的。 3 2 关于条例的内容分析 3 2 1条例中“城市居民基本生活”的界定 条例第一条开宗明义：“为了规范城市居民最低生活保障制度，保障 城市居民基本生活，制定本条例。 因此，准确界定“城市居民基本生活 的 内涵和外延，是科学制定城市低保标准的前提。 些专家认为，界定“城市居民基本生活”应以“社会认可的一般生活水 平为标准，并据此设定基本生活必需品清单。这1 标准不仅应考虑衣、食、 住费用，还要考虑交通、医疗、教育等费用，也就是要考虑相对贫困所产生的 需求，而不仅仅是绝对贫困的需求。另一些专家则认为，最低生活保障制度的 目标就是保障城镇困难群体的基本生活，不能将医疗救助、教育救助等纳入最 低生活保障制度，否则有可能导致最低生活保障制度的目标、方向、功能和定 位发生异化，反而不利于制度的完善与发展。“城市居民基本生活”看似是保障 项目的界定，实质上是一个对低保制度功能定位的问题。结合各地实践，笔者 倾向于在界定“城市居民基本生活”时，以衣、食、住等基本消费为主，适当考 虑教育、医疗等发展因素。二 。李杰矩，城市居民最低生活保障制度发展探讨，中国社会报1 9 9 7 年2 月1 8 日，第3 版 杨宝山，低保的配套政策应当如何配套，中国社会报，2 0 0 2 年1 1 月2 9 日，第3 版 1 1 第3 章城镇居民最低生活保障制度有关法律法规及配套措施 3 2 2关于低保制度与公民权利、政府责任的关系 在人类社会的发展史上，社会救助作为社会保障最初和主要的实现形式， 曾长期被各国统治集团作为保持社会安，定，维护自身统治的有效工具而加以利 用。这时的社会救助只是救助者统治集团提供的。种单向的、不确定的施舍、 救济行为，受助者个人没有要求政府提供救助的法定权利。进入现代社会以后， 这一状况发生了根本的变化，正如郑功成在社会保障学一理念、制度、实践 与思辨一书中指出的，在救助者与受助者的关系方面，提供社会救助己由历 史上统治集团的恩赐转变为各国政府的一项法定责任，而享受社会救助亦成为 符合法定资格者的一项法定权益，从而表明了社会救助的提供者与受助者之间 是一种以相关法律制度为依据的平等的关系。 我国低保制度的建立，顺应并体现了这一变化。特别是条例以法规的 形式对公民的求助权利与政府的救助责任做了比较明确、清晰的规定。对此， 条例将我国宪法第四十五条第一款确立的公民享有从国家和社会获得 物质帮助的宪定权利变成了公民“看得见、摸得着”的法定权利，由此在公民 与相应行政机关之间设定了典型的行政给付关系，即要求物质给付是公民的权 利，而进行物质给付则是行政机关的义务，如果行政机关拒绝履行、拖延履行 或者不依法履行这一法定义务，公民可依有关规定请求行政救济。 与公民权利对应的是政府责任。李杰矩在城市居民最低生活保障制度发 展探讨一文中强调了政府在低保工作中的责任主体地位。指出根据国家财政 来源于社会又反馈于社会的分配理论，实施低保应属于国民收入再分配的渠道 之一。当城镇贫困居民参与第一次收入分配后，仍不能保证其基本生活需要时， 政府有义务予以救助。因此，作为维护社会稳定、促进经济发展的重要保障举 措，政府在建立和完善低保制度时，应该明确自身的保障责任。 3 2 3 关于低保对象的界定问题 低保对象的界定不但是低保制度中一个带有“源头”性质的问题，而且是 一个起着决定作用的制约因素，会直接影响保障人数的多少并间接影响保障资 金额度的大小。目前世界各国的社会救助制度在如何确定救助对象的问题上， o 郑助成，社会保障学一理念、制度、实践与思辨，北京，商务印书馆，2 0 0 0 ，第1 5 页 圆林莉红，李傲，孔繁华，从宪定权利到现实权利一我圈城市居民最低生活保障制度调查，法学评论，2 0 0 1 ，第1 2 2 4 页 国李杰矩，城市居民最低生活保障制度发展探讨，中国社会报，1 9 9 7 年2 月1 8 日，第3 版 1 2 第3 章城镇居民最低生活保障制度彳r 父法律法规及配套措施 通行以下两种方式一种是定量的方式，即制定一条或几条最低生活标准，凡收 入低于这一标准的人便有权向政府申请救助另一种是定性的方式，即根据社会 上现实存在的各类贫困群体分门别类地来确定救助对象。也我国城镇传统社会救 济制度采用上述第二种方式界定救助对象，但是在实践中的效果并不理想。传 统救济制度依据种救济标准界定出类救济对象，由于太过繁复使其难于把握， 操作性差。 虽然理论界与实务界普遍认为用收入标准取代传统的分类标准，是低保制 度在界定救助对象上的一大进步，但在是否将符合收入标准的城镇贫困人口全 部纳入低保救助范围的问题上，论者意见并不一致。具有代表性的意见有两种： 一种认为低保对象应该包括所有收入低于低保线的人，既包括无依无靠的老弱 病残人员，又包括失去工作机会、中断收入来源的人员，这是因为政府制定的 低保政策应当具有最大的普遍性和公平性，不论是谁，只要生活贫困，收入低 于当地的低保线，都应当得到社会救助另一种则认为，低保对象应当是无劳动 能力、无收入来源、无依无靠的老弱病残，而不应当包括有劳动能力的人，因 为有劳动能力的人完全可以通过劳动自谋生路。 出现上述意见分歧的主要原因在于论者考虑问题的出发点不一样。有的侧 重从保障公民权利的理想状态出发，有的侧重从照顾我国实际保障能力的现实 状态出发。不过随着时间的推移，人们对低保制度的认识r 渐深化，以往制约 低保制度发展的条件不断改善，这使得目前理论界和实务界的主流看法逐步倾 向于上述第一种意见。将有劳动能力者排除在低保制度之外的“救贫不救懒 的做法不妥，因为在当前就业形势下，大多数下岗、失业人员并非不想做事， 而是找不到事做。如果对有劳动能力者不予保障，会成为低保制度的“漏洞”。 而陈农友则在城市低保制度，如何进一步完善一文中综合了上述两种意见， 主张低保制度应当坚持全员纳入与重点保障相统一的原则。认为全员纳入能够 充分体现低保制度普遍、开放的特点同时应该重点保障三类对象，一是“三无 人员即无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民、老年人、残 疾人、未成年人，二是下岗职工，三是在职或退休职工，以体现低保制度的公 正和效率。 。乐章，陈璇，风笑天，城市居民最低生活保障制度研究述评，浙江学刊，2 0 0 0 ，第4 卜5 2 页 。张佳，为改革催生：城市最低生活保障制度发展综述，中国社会报，1 9 9 7 年8 月2 1 日，第1 版 陈农友，城市低保制度如何进一步完善，中国社会报，1 9 9 9 年1 0 月1 2 日，第3 版 1 3 第3 章城镇居民最低生活保障制度有关法律法规及配奁拈施 3 2 4 关于低保资金的筹集问题 低保制度作为我国新时期城镇社会救助工作的丰体，是一项“花钱 的事 业，而儿随着低保对象的逐年增长和低保标准的不断提高，需要的低保资金必 然是越来越多。在实际运行中，资金保障方面存在的问题已经成为困扰低保制 度的主要制约因素。因此，如何建立一个合理、高效的筹资机制，为低保制度 建立个稳定、充裕的资金来源，成为了理论界与实务界关注的焦点问题。在 低保制度发展的初期，关于低保资金的来源有两种意见一种认为应当由政府和 企业共同承担另一种则主张全部由政府负担。如许琳在大力推进城市最低生 活保障线制度一文中持前一种意见，主张低保资金按照财政分灶吃饭、分级 负担的原则筹集，即没有单位的社会上的救济对象，由民政部l 、j 负责，所需经 费来源于各级财政有单位的救济对象，原则上由单位负责救助，所需经费在干 部、职工生活困难救济金中列支单位经济效益不好而无力筹集低保资金的，由 其上级主管部门动用自有资金或者统筹解决对于主管单位无法解决的少数对 象，通过财政补贴解决。随着我国市场经济体制改革和政府职能转变的不断深 化，前一种意见在理论层面已不具备合理性，在实践层面已不具备可行性。目 前，理论界和实务界在低保资金应由政府财政全部承担的问题上基本达成了共 识，但在生活困难的“单位人在岗、不在岗和退休职工所需的低保资金的筹 集上仍然存在分歧，主要表现在是按企业的隶属关系还是按属地原则来负担低 保资金。有意见赞同前一种主张，如陈农友在城市低保制度如何进一步完善 一文中主张按照企业的隶属关系来分级负担低保资金，即中央、省、市、区分 别负担各自所属企业的困难职工所需的低保资金。另有意见则认为应当以属地 原则取代企业隶属关系，将保障生活困难的“单位人 所需的低保资金按相应 比例统一纳入各级地方财政预算。如唐钧在中国贫困与反贫困的新形势的 研究报告中提出应考虑由中央、省、市、区四级财政按照的全国平均数来分担 低保资金。 依笔者看来，唐钧的建议较好地平衡了各级财政的筹资责任。由于 中央和省级财政状况普遍好于市、区两级，因此依照各级政府的财力强弱来合 理分担筹资责任，并由基层政府统一管理，有利于避免按照企业隶属关系来筹 。许琳，大力推进城市最低生活保障线制度，江苏经济探讨，1 9 9 7 ，第1 0 页 。陈农友，城市低保制度：如何进一步完善，中国社会报，1 9 9 9 年1 0 月1 2 日，第3 版 回汝信，陆学艺，李培林，中国社会形势分析与预测，北京，社会科学文献出版社，2 0 0 2 ，第2 0 0 页 1 4 第3 章城镇居民最低生活保障制度有关法律法规及配套措施 集低保资金所产生的“管人、管钱、管事”的脱节，从而更好地维护低保制度 的公平0 效率。 3 2 5 城镇低保标准及最低生活保障线制定的规范 根据本地对“城市居民基本生活”的理解，列出每人每月基本生活必需品 清单，即生存需求、温饱需求和发展需求。生存需求的必须品主要包括食品、 居住、同杂等，其中食品又可细分为主食、蔬菜、禽蛋、食用油、辅料等；温 饱需求在生存需求基础上增加衣着、医疗和交通等项目；发展需求则在前两者 基础