（经济法学专业论文）我国商业银行风险外部监管的法律制度完善.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 内容摘要 去年，美国遭遇“百年一遇”的金融危机，危机的中心华尔街危如累卵。五大投 资银行中，贝尔斯登和美林证券相继被银行收购，雷曼兄弟申请破产保护，而剩下 的两家也因形势所迫寻求转型为银行控股公司，昔日的华尔街投资银行神话由此破 灭。商业银行是高风险行业，而且伴随着经济的迅速发展，商业银行的资产规模也 在急剧的扩张，商业银行的业务也在日新月异的创新，所以增加了商业银行的复杂 性和不确定性。同时又由于商业银行在一国的金融系统中处于核心地位，它的稳健 运行对一国的政治经济社会发展起着至关重要的作用，因此世界各国都非常重视对 商业银行风险的外部监管的法律制度的制定及完善。近年来，世界各国商业银行监 管的核心基本上已由合规性转向了风险的外部监管。随着经济全球化进程的加快和 我国金融市场的日益成熟，我国商业银行与各国银行交往日益密切，面临的风险越 来越多。在这种形势下，加强对商业银行风险的外部监管尤为重要。 笔者分析了我国商业银行风险外部监管法律制度存在的主要问题，借鉴了发达 国家商业银行监管法律制度的成功经验，认为我国商业银行风险外部监管法律体系 的完善应立足于我国具体国情，以保证商业银行的稳健运行。 本文主要包括四个部分的内容： 第一部分阐述了商业银行风险的种类，其风险种类可归纳为信用风险、市场风 险、流动风险、交易风险、操作风险、业务或事件风险，然后通过分析商业银行各 种风险的危害性，来阐述加强我国商业银行风险外部监管的必要性。 第二部分通过分别介绍了美国、日本、英国商业银行的外部监管模式，并分析 了美国、日本、英国商业银行风险外部监管模式的特点及存在的不足：美国双线多 元的监管模式不仅容易造成各种资源的浪费并且也易降低监管的效率；日本的监管 模式为腐败、寻租行为提供了温床；英国的监管模式过多的强调人为因素、制度性 不强，其随意性和弹性都易滋生腐败。从而为我国商业银行风险的外部监管吸取宝 贵的经验，总结教训。 第三部分论述了商业银行风险外部监管的原则及目标，监管原则包括公正、公 开原则，监管主体独立性原则，协调性原则，适度监管原则以及效率原则；监管目 标包括促进商业银行的合法、稳健运行和维护公众对商业银行业的信心，同时还应 当保护商业银行业的公平竞争，提高商业银行的竞争力。 第四部分论述了商业银行市场外部监管法制及其完善，阐述了当前我国对商业 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 银行外部监管法律制度主要包括商业银行市场准入的监管、商业银行经营业务风险 的监管以及商业银行退出市场的监管。通过分析它们存在的问题及不合理之处，如 法律、法规滞后性、执法力度不够、监管的重点放在市场准入而很少注意到商业银 行经营业务的风险等。从而提出完善我国商业银行外部监管法律制度建议，比如， 建立信用、存款保险制度。另外还阐述了商业其他外部风险监管法律制度的，包括 现场检查、非现场检查、依法披露相关信息等。具体分析了不足，如监管重复、监 管真空、监管效率低下等弊端，从而提出完善的建议，如并表监管的完善、加强国 际间的交流与合作等。 关键词：商业银行外部监管监管原则监管制度 h 、_ 一， 硕士学位论丈 m a s t e r sr h e s i s a b s t r a c t a tp r e s e n t ，t h eu n i t e ds t a t e se x p e r i e n c e d ”o n c e - i n ”o ft h ef i n a n c i a lc r i s i s ，t h ec e n t e r o ft h ec r i s i so nw a l ls t r e e ta ts t a k e t h ef i v em a j o ri n v e s t m e n tb a n ki nb e a rs t e a m sa n d m e r r i l ll y n c hh a v eb e e na c q u i r e db yb a n k s ，l e h m a nb r o t h e r sf i l e df o rb a n k r u p t c y p r o t e c t i o n ，w h i l et h er e m a i n i n gt w od u et o i t st r a n s f o r m a t i o ni n t ot h ef o r mo ff o r c e d s e e k i n gb a n kh o l d i n gc o m p a n y ，f o r m e rw a l ls t r e e ti n v e s t m e n tb a n kw h i c hs h a t t e r e dt h e m y t h c o m m e r c i a lb a n k sa r eh i g h r i s ki n d u s t r i e s ，a n dc o m m e r c i a l b a n k sw i t hr a p i d e x p a n s i o no f a s s e ts i z e ，f i n a n c i a li n n o v a t i o na n df i n a n c i a ls e c t o rt r e n d si nt h e i n t e r n a t i o n a l i z a t i o no ft h ed e e p e n i n go ft h e c o m p l e x i t yo fc o m m e r c i a lb a n k sa n d u n c e r t a i n t ya r ei n c r e a s i n gr a p i d l y a sar e s u l to fc o m m e r c i a lb a n k si n ac o u n t r y s f i n a n c i a ls y s t e mw a sa tt h eh e a r to fi t sh e a l t h ya n ds t a b l ed e v e l o p m e n to fac o u n t r y s p o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m yp l a y sav i t a l ， t h e r e f o r ea t t a c h e sg r e a ti m p o r t a n c et oa l lc o u n t r i e si nt h ew o r l do fe x t e r n a ls u p e r v i s i o no f c o m m e r c i a lb a n k s w i t ht h es c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a lp r o g r e s sa n dt h eg r o w i n g f i n a n c i a li n n o v a t i o n ，c o m m e r c i a lb a n k sa r o u n dt h ew o r l dh a sb e e nt h ec o r eo ft h e r e g u l a t o r yc o m p l i a n c em o n i t o r i n ge x t e r n a lr i s k ss h i f t e d w i t ht h ep r o c e s so fe c o n o m i c g l o b a l i z a t i o na n dc h i n a s f i n a n c i a lm a r k e th a sb e c o m em o r es o p h i s t i c a t e d ，c h i n a s c o m m e r c i a l b a n k i n gi n d u s t r y a n dt h ew o r l dc l o s e r t o g e t h e r ，t h e r i s k sf a c e d b y c o m m e r c i a lb a n k si n c r e a s e d u n d e rs u c hc i r c u m s t a n c e s ，s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no f c o m m e r c i a lb a n k si sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n tr i s k t h ea u t h o ra n a l y z e st h ec o m m e r c i a lb a n k so fc h i n a sl e g a ls y s t e me x t e r n a l m o n i t o r i n gp r o b l e m s ，f r o mc o m m e r c i a lb a n k si nd e v e l o p e dc o u n t r i e st h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c e o ft h er e g u l a t o r ys y s t e mt h a t c h i n a sc o m m e r c i a lb a n k st ot h ee x t e r n a l m o n i t o r i n gs y s t e ms h o u l db eb a s e do nc h i n a ss p e c i f i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，i t i s n e c e s s a r yt oi n o r d e rt oe n s u r et h es c i e n t i f i cn a t u r eo ft h er e g u l a t o r y a u t h o r i t ya n d c o n t i n u i t y ，c o n s i s t e n c ya n d s t a n d a r d i z et h es y s t e mi n t ol i n ew i t hi n t e r n a t i o n a l l ya c c e p t e d a st h eb a s i cp r e m i s e ，t h em o r ec o m p r e h e n s i v et h er i s ko fc o m m e r c i a lb a n k st oi m p r o v e t h ee x t e r n a lm o n i t o r i n gs y s t e m t h i sa r t i c l ei n c l u d e sf o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r to ft h ec o m m e r c i a lb a n k st h r o u g ht h et y p e so fr i s k s ，o ft h et y p e s s u m m a r i z e da sc r e d i tr i s k ，m a r k e tr i s k ，l i q u i d i t yr i s k ，t r a n s a c t i o nr i s k ，o p e r a t i o n a lr i s k ， b u s i n e s so re v e n tr i s k s oa st oa r r i v ea tc h i n a sc o m m e r c i a lb a n k st os t r e n g t h e nr i s ko f t h en e e df o re x t e r n a ls u p e r v i s i o nc o n c l u s i o n s i n t r o d u c e dt h r o u g ht h es e c o n dp a r to ft h eu n i t e ds t a t e s ，j a p a n ，t h eu n i t e d i i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s k i n g d o m se x t e r n a lc o m m e r c i a lb a n kr e g u l a t i o na tt h es a m et i m ea l la n a l y s i so ft h e u n i t e ds t a t e s ，j a p a n ，t h eu n i t e dk i n g d o mo u t s i d et h em o d eo fr e g u l a t i o no fc o m m e r c i a l b a n k si nt h ec h a r a c t e r i s t i c sa n ds h o r t c o m i n g s ：s u p e r v i s i o no ft h eu n i t e ds t a t e st w o m u l t i m o d e ，n o to n l yl e a dt ow a s t eo fr e s o u r c e sa n da l s oe a s yt or e d u c et h ee f f i c i e n c yo f s u p e r v i s i o n ；j a p a nr e g u l a t o r ym o d e lf o rc o r r u p t i o n ，p r o v i d e sab r e e d i n gg r o u n df o r r e n t s e e k i n gb e h a v i o r ；t h eu kr e g u l a t o r ya p p r o a c ht os t r e s st o om u c hm a n m a d ef a c t o r s ， t h es y s t e mi sn o ts t r o n g ，t h ea r b i t r a r i n e s sa n df l e x i b i l i t ya r ee a s yt ob r e e dc o r r u p t i o n c h i n a sc o m m e r c i a lb a n k sf o re x t e r n a lr e g u l a t i o no ft h ev a l u a b l el e s s o n so fe x p e r i e n c e ， l e s s o n sl e a r n e d t h et h i r d p a r t d i s c u s s e st h ee x t e r n a l s u p e r v i s i o no fc o m m e r c i a lb a n k si n t h e p r i n c i p l e sa n do b j e c t i v e s ，r e g u l a t o r yp r i n c i p l e s ，i n c l u d i n gf a i ra n do p e n ，t h em a i n r e g u l a t o r yp r i n c i p l e so fi n d e p e n d e n c e ，t h ep r i n c i p l eo fc o o r d i n a t i o n ，t h ep r i n c i p l e so f a p p r o p r i a t es u p e r v i s i o n ，a sw e l la st h ep r i n c i p l eo fe f f i c i e n c y ；r e g u l a t o r yo b j e c t i v e s i n c l u d i n gt h ep r o m o t i o n o f l e g i t i m a t ec o m m e r c i a lb a n k s ，s t e a d yo p e r a t i o na n d m a i n t e n a n c eo fp u b l i cc o n f i d e n c ei nt h ec o m m e r c i a lb a n k i n gs e c t o r b u ta l s ot h e c o m m e r c i a lb a n k i n gs e c t o rs h o u l db et h ep r o t e c t i o no ff a i rc o m p e t i t i o n ，i m p r o v et h e c o m p e t i t i v e n e s so fc o m m e r c i a lb a n k s p a r ti vd i s c u s s e st h ec o m m e r c i a lb a n k i n gm a r k e ta n dt h ec o n t e n to fe x t e r n a l r e g u l a t i o no nt h ec u r r e n tc h i n a sc o m m e r c i a lb a n k st ot h ec o n t e n to fe x t e r n a ls u p e r v i s i o n o fc o m m e r c i a lb a n k si n c l u d et h es u p e r v i s i o no fm a r k e ta c c e s s ，c o m m e r c i a lb a n k st h e r i s k so fd o i n gb u s i n e s s ，a sw e l la st h es u p e r v i s i o no fc o m m e r c i a lb a n k so u to ft h em a r k e t r e g u l a t i o n ，t h r o u g h a na n a l y s i so ft h e i r p r o b l e m sa n dl o o p h o l e s ，s u c ha sl a w sa n d r e g u l a t i o n sl a g ，l a c ko fl a we n f o r c e m e n t ，r e g u l a t o r yf o c u so nm a r k e ta c c e s sa n d c o m m e r c i a lb a n k sw i t hl i t t l ea t t e n t i o nt ot h er i s k so f d o i n gb u s i n e s s k e yw o r d s ：c o m m e r c i a lb a n k so u t s i d et h er e g u l a t o r ys u p e r v i s i o no ft h er e g u l a t o r y s y s t e m i v 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声叽的法律结果由本人承担。 作者签名： 罨蝽红 吼垆 学位论文版权使用授权书 a f 。sb 晋翥溅三言翥荔瓣麓 日期! 力唧年岁月箩日日期：纱彤锋j 月妒日 f ：二! f 作：秘乞锄磊他虏 帆舛多月侈日日期卿4j 1 纱日 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 引言 金融业是各国经济的核心行业，而金融风险是经济风险的集中反映，是金融机 构在经营过程中因为客观环境的变化、决策失误或其他原因使其资产、信誉遭受损 失的可能性。金融风险最主要体现为商业银行风险，而商业银行风险是指商业银行 在经营活动过程中，由于事前无法预料的不确定因素的影响，使商业银行的实际收 益与预期收益产生偏差，从而有蒙受经济损失、减少甚至丧失获得额外收益机会的 可能性或不确定性。产生商业风险的原因很多，如经济体制、法制不健全或政府不 当干预，其中商业银行外部监管制度不健全也不能不说是一个重要原因。故笔者拟 对商业银行外部监管制度进行系统探讨，以期完善相关立法、防范金融风险提供参 考借鉴。 商业银行有外部风险及内部风险，相应的商业银行就有内部的风险管理与外部 的风险控制，但是这并不意味着，商业银行监管机构就可以无所作为，任由商业银 行自由发展。事实证明，商业银行监管机构的外部监管在降低整个商业银行系统性 风险方面具有不可替代的至关重要的作用。风险监管是金融监管中的一个核心内 容，在一定程度上可以说，金融监管也就是风险监管，因为对金融机构进行监管的 目的就是防范和化解风险，“监管的重点就是金融机构日常运作及资本运营中的所 隐含和暴露的风险，以确保金融机构稳健发展。尤其是在金融监管体系功能发生位 移的情况下。” 要了解风险监管就要从监管及风险监管的最基本的定义谈起。风险监管也就是 对风险的监督和管理，科学界定风险监管的内涵，必须从认识监督、管理的语义入 手。“监督，在我国一般是指监察督促，” “国外通常将监督一词解释为一般性照 看、主管或检查。” “管理泛指管辖、管束、经管、处理等，在管理科学中，是指 一个或更多的人有意识、有组织地不断协调他人的活动，以达到任何个人所无法达 到的某一个共同目标。 “它包含三层含义：一是指一种有意识、有组织的群体活 动；二是一种动态的协调过程；三是围绕一个共同的目标。在经济学中，有的人将 管理成为规制或是管制，其通常意义是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和 。张素华著：网络银行风险监管法律问题研究，武汉大学出版社2 0 0 4 年版，第3 5 页。 。辞海“监督”条，上海辞书h 版社1 9 8 9 年版，第4 4 2 3 页。 h e n r yc a m p b e t b t a c k sl a wd i c t i o n a r y ( f i f t he d i t i o n ) ，p 1 2 9 0 国寿龙著：中国政府功能的经济分析，中国广播电视出版社1 9 9 6 年版，第3 页。 1 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 构成特定经济主体的活动进行限制的行为。 金融监管包含对金融的监督和对金融 的管理。在对监管和风险监管有了一定的了解之后，我们来进一步分析金融监督。 金融监督是指金融主管机关通过对金融机构进行全面性的、经常性的检查以促使金 融机构能够依法稳健地经营、安全可靠和健康发展。金融管理是指“国家根据有关 法律，授权有关部门制定和颁布有关金融业的组织机构步入正规，建立一个安全和 健康的金融体系，对金融客户公正地有效提供服务。 商业银行历来都是金融监管 的重点，这不仅仅是因为商业银行是高风险行业，还因为商业银行和社会的各行各 业都有千丝万缕的联系，关系着各行各业的健康、持续发展。因此，商业银行的安 全问题是关系国计民生的重大问题。中国人民银行代表政府管理我国的商业银行， 维护商业银行的安全运行就应该是其最重要的责任。一旦商业银行的监管出现什么 问题，就会波及到其他行业，从而诱发全局性的金融危机，其恶劣影响在短期内 也无法恢复。历史上的全球及区域间发生的金融危机，无不是因为这个原因。又由 于商业银行出于获利动机可能盲目扩张资产，从而可能恶化资产负债结构，增大经 营风险，基于以上种种因素的考虑我国迫切需要加强对商业银行的监督管理。通过 对商业银行机构及其业务实施监督管理，以达到保障商业银行安全、稳健运行，保 护存款人的利益和商业银行自身的合法权益的目的。 。【日】植草益著：微观规制经济学，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第1 页。 美国联邦储备委员会编，谭秉文译： 美国中央银行的宏观管理，中国金融出版社1 9 8 7 年版，第9 3 页。 2 硕士学位论炙 m a s t e r st h e s i s 一、加强商业银行风险外部监管的必要性 ( 一) 商业银行风险的种类 所谓商业银行是指以吸收存款、发放贷款、办理结算等为业务的，以营利为目 的的企业法人。那么它的经营业务就决定了它的经营活动不可避免的会受到利率、 存款结构、借款人偿债能力和汇率变化的影响。 有诸多种因素影响着商业银行风险的形成，而根据不同的分类标准也可将商业 银行的风险划分为多类。“巴塞尔银行监管委员会在1 9 9 7 年9 月公布的有效银行 监管的核心原则中，将银行业面临的主要风险归纳为8 个方面，即信用风险、国 家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风 险。 根据不同的标准可以把商业银行的风险分为不同的类型。如根据商业银行风险 来源的不同，可以将商业银行的风险分为商业银行的客观风险与商业银行的主观风 险：根据商业银行风险主体的构成不同，可以将商业银行的风险分为商业银行的资 产风险、负债风险、中间风险及外汇业务风险；根据商业银行在业务经营中可能遭 遇的风险，可以将商业银行的风险分为商业银行的信用风险、流动性风险、利率风 险、信贷风险、汇率风险和资本风险等。下文就具体阐述最后一类风险。 1 商业银行的信用风险 所谓商业银行的信用风险从狭义上来讲，一般是指借款人到期不能或不愿履行 还本付息的义务致使商业银行有遭受损失的可能性，实质上它就是我们通常所说的 违约风险中的一种。“从广义上来说，商业银行的信用风险是指由于各种不确定因 素影响到商业银行的信用，使商业银行经营的实际收益结果与预期目标发生背离， 从而导致商业银行在经营活动中遭受损失或获得额外收益减少的一种可能性。 圆商 业银行的信用风险具体包括商业银行的一般信用风险、商业银行的国家风险和商业 银行的行业风险。 商业银行的一般信用风险亦称违约风险，是指商业银行的相对方无法履行的义 务或能够履行而不履行所给商业银行带来的经济损失的风险。一般信用风险主要表 现为：第一是贷款人的信用，即因为出现了贷款人在贷款后没有把所借款项用于合 国际清算银行：巴塞尔银行监管委员会文献汇编( 中译本) ，中国金融出版社1 9 9 8 年版，第2 0 - 2 1 页。 段红涛、陈业宏著：中国商业银行风险防范研究，湖北人民出版社2 0 0 1 年版，第4 5 页。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 同规定的用途或是贷款人在贷款后携款潜逃或是贷款人无法偿还贷款的情况，导致 商业银行的利益受损的后果。第二是表外交易信用风险。商业银行的表外交易信用 风险是指商业银行为其部分客户开立的一种特殊的业务，即这种业务是以特定第三 方为受益人的担保业务，而表外交易信用风险就是在操作这一业务发生的。第三是 证券交易交割风险。商业银行的证券交易交割风险是指商业银行开设证券投资业 务，在操作证券投资业务过程中交割时将会面临对方违约的风险，从而使商业银行 可能因无法以相同价格替换证券而承担经济损失。国家风险作为信用风险范畴的一 种，具有不可预测性和强制性。它主要是指交易对方由于本国的外汇减少或短缺， 导致它们无法及时将本国货币币转换为外汇，因而给商业银行造成经济上或信用上 的损失。行业风险是指社会经济运转中的某一特定行业或从事相同商业活动的客户 群，比如房地产行业、化工行业、机械业等，由于受到世界范围的或某国某地区的 经济波动的影响，从而破坏了这些行业赖以生存的经济或社会环境的，最终给商业 银行造成风险。 2 商业银行的流动性风险 商业银行的流动性风险是指由于商业银行自身所持有的流动性资金无法满足 正常的取、贷款的需求所导致经济上或信用上的风险。流动性风险是许多商业银行 破产倒闭的最主要原因之一。所以在完善我国商业银行监管法律体系中，就应该特 别注重对商业银行的流动性风险的监管。“从某种意义上讲，流动性风险是一种派 生型风险，即流动性风险可能是由利率风险、信用风险、经营风险、管理风险、法 律风险、国家风险、汇率风险等风险源所造成的，商业银行最终陷入流动性风险中 不能自拔。”哪 3 商业银行的利率风险 商业银行的利率风险是指商业银行开展的存款、贷款、拆借等业务，这些业务 可能会受到货币市场、资本市场利率的影响，从而造成商业银行经济损失的可能性。 商业银行的利率风险的受险部分主要涉及商业银行债权债务业务，包括银行的负债 和授信，以及或有负债。 4 商业银行的汇率风险 商业银行的汇率风险是指商业银行所持有的及固定的资产，由于受到各国汇率 波动的影响从而有蒙受损失的可能性。商业银行的汇率风险分为商业银行的实际风 国段红涛、陈业宏著：中国商业银行风险防范研究，湖北人民出版社2 0 0 1 年版，第4 7 页。 4 硕士学位论交 m a s t e r st h e s i s 险和商业银行的账面风险，商业银行的实际风险是指用可以用货币的数量来表示的 实际损失，也就是说是商业银行在实际经营业务中由于投资失利等影响，所导致的 经济上的实际损失。商业银行的账面风险则是指商业银行的会计在记账过程中用一 种货币折换成另一种货币资产时，由于货币的汇率等的影响所导致的商业银行账面 价值的增加或减少。外汇汇率风险是商业银行风险最主要的风险之一，所以也是监 管机构的监管重点。 5 商业银行的资本风险 商业银行的资本风险是指因为商业银行清偿能力的减弱，给银行带来的经济上 或信用损失。通俗意义上说资本风险就是商业银行在运用资本投资时所面临的风 险，比如把钱贷出去就有收不回来的风险，把钱投资到房地产也会面临房价下跌的 风险，把钱投进股票市场也要面临股价下跌的风险等等，这些都是银行运用资金所 要面临的风险。 ( 二) 加强外部监管商业银行风险的必要性 通过上文对商业银行风险种类的阐述，得出商业银行从成立之初直到破产倒闭 都存在着各种各样的风险。近年来世界上多次发生的全球性或地域性的金融危机给 我们敲响了商业银行监管重要性的警钟。而我国作为世界上最大的发展中国家，经 济处于高速发展时期，但是经济比发达国家要脆弱，因此我们要增强防范和抵御风 险的能力。所以，当前防范和化解金融风险、维护经济安全具有紧迫的现实意义。 首先，由于投资者在投资时，没有足够专业的知识能够对各种复杂多变的金融 产品进行理性的分析和评估就盲目跟风投资，增加他们投资失利的可能性。他们投 资的失利就容易造成商业银行风险的产生和扩大，从而提高整个市场的风险水平； 同时，又因为市场参与者为谋取暴利在进行高风险投资时可能存在扰乱市场秩序的 行为。所以加强对商业银行风险外部监管是规范金融市场运行秩序的需要。 其次，由于商业银行风险的复杂多样，一旦发生就可能有蔓延到其他行业的趋 势，不仅破坏了原有的正常生产运营，还会给社会的稳定带来不安分的因素。因此， 加强对商业银行风险的外部监管是保证我国经济社会稳定发展的需要。 最后，我国市场经济的发展离不开境内外的投资活动，而商业银行一旦爆发危 机，势必会破坏投资环境和经济秩序。经济的健康运行是投资者考虑投资的首要因 素，但是这种健康状态一旦被商业银行爆发的危机所打破，就会破坏投资环境进而 影响经济的发展。所以，加强对商业银行风险外部监管是促进我国经济对外发展的 客观需要。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、商业银行风险外部监管的模式 金融体系中存在的这种不稳定性和巨大风险性，不仅说明了金融监管的必要 性，更加要求金融监管机构应采取尽可能多的措施和方法，改变金融业的脆弱性， 故金融监管模式的选择就显得尤为重要。无论采用何种金融监管模式，效率是首要 考虑因素。由于各国政治、经济制度、法律传统和金融体系形成的历史背景和经济 条件各不相同，各国在商业银行风险外部监管法律体制模式的选择上各有千秋。金 融监管模式是指一国中所有关于金融监管的法律制度，包括金融监管的法规体系、 金融监管的政策、金融监管的方式、金融监管的主体资格等等。下面笔者将对美国、 日本和英国这三国的商业银行风险外部监管的模式进行论述，分析他们监管模式的 完善之处及其不足，从而为我国商业银行风险外部监管法律制度吸取宝贵的经验。 ( 一) 美国商业银行风险外部监管的模式及其评述 1 美国商业银行风险外部监管的模式 美国虽然不是世界上传统的金融国家，但是它却是世界上最早建立商业银行监 管法律制度的国家。美国是世界上第一个建立商业银行监管法律制度的国家，它于 1 9 6 4 年通过并实施了国民银行法，其中就规定在美国财政部内部设立一个货币 监理署，专门签发银行营业执照并执行与国民银行有关的全部法律。比起其他国家 来说，美国的商业银行监管体制要复杂许多，它实行的是双线多元的监管模式，即 在美国存在两级银行分别是联邦银行和州银行，也就是说联邦和各州都有权对商业 银行进行监管。“在联邦一级有三大银行监管机关分别为财政部货币监理署、联邦 储备系统和联邦存款保险公司；在卅i 一级，各个州都有自己本州制定的金融法规和 拥有本州的银行监管机关。货币监理署是美国资格最老、历史最悠久的联邦级银行 监管机关，是国民银行的首要监管机关，它是依据1 8 6 3 年国民通货法( 该法1 8 6 4 年修改为国民银行法) 而成立 。 1 9 1 3 年的联邦储备法的直接作用是促使了美国联邦储备体统的建立，美国 联邦储备体系的主要作用：一是为商业银行票据的贴现提供便利，二是肩负着对商 业银行监管的职责；1 9 9 3 年美国的银行法则是促成了联邦保险存款公司的建立， 联邦保险存款公司作为商业银行的监管机关是美国金融监管法制的独创，它主要是 。张素华著：网络银行风险监管法律问题研究，武汉大学出版社2 0 0 4 年版，第4 3 页。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 通过经营商业银行的存款保险业务的途径，来执行商业银行监管的职能，包括所有 参加存款保险的商业银行都是联邦保险存款公司的监管对象。美国各州都有自己的 金融监管机构，主要负责在本州范围内设立的商业银行及其他类型的金融机构。它 们的职责主要包括：批准本州范围内银行的成立、审批本州各商业银行在本州开设 分支银行机构、本州范围内银行间的合并及关闭申请、根据本州的经济情况制定本 州的金融监管政策和管理规章，并监督该政策和规章的执行等。 2 美国商业银行风险外部监管模式的评述 从以上论述我们可知，由于同一家商业银行能够同时受到本州及联邦监管机构 的监管，所以美国这种监管模式能够使每家商业银行每时每刻都处于错中复杂的监 管之下，扩大了监管的范围。另外，“这种双线多元的监管体制使监管者之间形成 了一种相互交叉、互相监督又相互竞争的微妙关系，使任何一个监管机关都很难由 于接收贿赂或受政治权势的左右而滥用权力，甚至无原则地放松管制，从而保证了 监管执法中的透明度和严肃性，提高了依法监管的客观性和真实性。 然而，美国这种双线多元的监管模式也存在着一些不足：这种双层、多机构的 监管体制造成了监管政策的不一致性、重复性，导致浪费了大量的人力、物力、财 力，同时也降低了监管的效率；美国历来盛行的自由放任思想，影响了美国监管者 作用的发挥即认为监管最少的政府就是最好的政府，正如美联储前任主席格林斯潘 所说的“最好的监管就是最少的监管。在自由资本主义时期，这种思想促进了商 业银行的迅速发展和经济的腾飞。但是在如今的时代背景下，“看不见的手”已经 不能很好的适应发展的需求，需要“看得见的手 干预即政府的监管；美国在由实 施金融分业经营转换成实施混业经营后，没能在银行体系和资本市场之间设立有效 的防火墙；美国监管者希望把风险的识别和监控的责任全都交给消费者，希望他们 能够培养出自我认识金融风险的能力。笔者认为，这既是一种推卸责任的态度，同 时更加增加了风险发生的可能性，我们应当引以为戒。 ( 二) 日本商业银行风险外部监管的模式及其评述 1 日本商业银行风险外部监管的模式 日本金融监管体制的最大特点是对金融监管的职责由日本的大藏省( 财务部) 和日本银行( 中央银行) 共同行使。 。焦克源：金融监管法律制度的国际借鉴及对我国的启示，载于甘肃金融2 0 0 1 年第9 期。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 日本的金融行政主管机关是大藏省，在金融机构审批、监管方面拥有绝对的权 力。1 9 8 1 年的日本银行法规定，在日本任何一家商业银行的开业、歇业、解散、增 资、甚至是高级职员的兼职等都必须通过大藏大臣的许可。大藏大臣的具体权力包 括：要求商业银行提交有关业务或财务状况的报告，并对商业银行的业务及财务状 况进行监督检查；大藏大臣认为有必要时，有命令银行停止经营其全部或部分业务 的权利，对于严重违反法律的银行可撤销其经营许可证。日本货币政策的执行者和 金融业的监管者都是日本银行，日本银行的权限相对来说要小很多，仅仅对在日本 银行开设往来账户或需要在日本银行取得贷款的金融机构实施监督和检查。日本银 行法规定，金融机构在日本银行开设往来账户，双方应签订协议，该协议中一般都 订有“不反对日本银行根据需要进行入内检查 的条款。 2 日本商业银行风险外部监管模式的评述 通过以上论述我们可知，日本银行金融监管带有很浓厚的协议色彩，其主要是 由考察局、信用机构管理局及营业局具体负责。日本银行虽然是日本的中央银行， 但并不像其他国家的央行那样独立地实施金融政策，而是隶属于大藏省，不具有独 立性。大藏省一直以来都是重权在握，是日本最强大的官厅，其他的官厅只能望其 相背。日本银行一般的业务、监督权和官员任命权等都受到大藏省的影响。日本大 藏省凌驾于日本银行之上，成为了日本金融监管的最高统帅。“绝对的权力导致绝 对的腐败”，大藏省的至高无上的强权地位，必然会滋生腐败，大藏省的官员受贿 后，给商业银行提供种种便利，从而影响金融市场的健康运转。此外，大藏省的监 管手段主要是行政指导，这种指导随意性很强，缺乏透明度。 ( 三) 英国商业银行风险外部监管的模式及其评述 1 英国商业银行风险外部监管的模式 英国是世界上最古老的金融帝国之一，银行业有着非常悠久历史，金融法律制 度也较为健全。1 9 7 9 年的英国银行法是英国银行监管法律制度史上的一个里程碑， 该法正式从法律上赋予了英格兰银行的银行监管职权，使这种权力法定化、制度化。 而对该法做出重大修改的1 9 8 7 年银行法进一部确立了英国中央银行依法监管的基 本框架，英格兰银行对银行的监管由隶属于英格兰银行的银行业监督委员会和银行 监督局负责。英国的金融监管体制实行的是一种高度集中和单一的结构，全国银行 业的监管由英格兰银行集中掌握。 8 硕士学位论交 m a s t e r st he s i s 2 英国商业银行风险外部监管模式的评述 长期以来，英格兰银行的监管风格被贴上了“非正式管理的标签”，即其监管 不是依据严密、正式的法律法规和标准的监管制度而实施的，其更多的是采用所谓 的“道义劝说”或是“君子协定 等弹性方法来实现监管的目标。“在英国所谓的 道义劝说是指英格兰银行不以法律或是指令，而以自己的地位与声望，通过召开一 定的会议或是会谈等形式，提出一些指导性的原则，劝说商业银行自觉与中央银行 合作。 英格兰银行的这种非正式监管方式使其在决定何时及以何种方式对金融机 构实行监管权力方面拥有较大的自绝权，具有充分的灵活性。另外，“英格兰银行 由于实施非正式监管，其在行使监管权时，不必如履薄冰地逐条审阅监管法规，下 达监管意图时也不必亦步亦趋地遵守法定程序，它随时可以根据自己的判断和衡量 标准下达规劝信函，提高了监管效率。 圆虽然，英格兰银行的这种非正式监管方式 使其在实行监管权力时具有较大的自决权，充分的灵活性，提高了监管效率。但是， 英国这种监管方式的缺陷也是显而易见的，过多的强调了人为因素，其随意性和弹 性都较为明显，同时权力的寻租也就不可避免，易滋生腐败。 ( 四) 境外商业银行风险外部监管的模式对我国的启示 1 保持监管机构的相对独立性 虽然，1 9 9 7 年的有效银行监管核心原则明确规定了金融监管者必须有正式 的权力及以有效的信息为依托。但是在我国自2 0 0 3 年4 月中国银监会挂牌以来， 银监会却一直处于相对“有职无权”的状态，这是由于国家将中国人民银行的部分 金融监管职责剥离出来而新成立一个监管机关即银监会，但是这种剥离没有达到预 期的效果，反而造成了中国人民银行和银监会职权的界定模糊。在我国虽然是中国 人民银行和中国银监会共同对实行监管，但是中国人民银行却抽空了中国银监会独 立监管的基础。具体分析我国目前的监管局面，不难发现银监会的有效监管基本上 呈现为一种相对的真空状态，而且在实际操作中，银监会还摆脱不了中国人民银行 的制约。“这正如有些学者认为，中国银监会与中国人民银行的关系是分手不分 家的婆媳关系。” o 黄