（法学专业论文）行政与民事交叉案件问题研究.pdf

南开大学学位论文使用授权书 根据南开大学关于研究生学位论文收藏和利用管理办法，我校的博士、硕士学位获 得者均须向南开大学提交本人的学位论文纸质本及相应电子版。 本人完全了解南开大学有关研究生学位论文收藏和利用的管理规定。南开大学拥有在 著作权法规定范围内的学位论文使用权，即：( 1 ) 学位获得者必须按规定提交学位论文( 包 括纸质印刷本及电子版) ，学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存研究生学位论文， 并编入南开大学博硕士学位论文全文数据库；( 2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开 的学位论文作为资料在图书馆等场所提供校内师生阅读，在校园网上提供论文目录检索、文 摘以及论文全文浏览、下载等免费信息服务；( 3 ) 根据教育部有关规定，南开大学向教育部 指定单位提交公开的学位论文；( 4 ) 学位论文作者授权学校向中国科技信息研究所和中国学 术期刊( 光盘) 电子出版社提交规定范围的学位论文及其电子版并收入相应学位论文数据库， 通过其相关网站对外进行信息服务。同时本人保留在其他媒体发表论文的权利。 非公开学位论文，保密期限内不向外提交和提供服务，解密后提交和服务同公开论文。 论文电子版提交至校图书馆网站：h t t p ：2 0 2 1 1 3 2 0 1 6 1 ：8 0 0 1 i n d e x h t m 。 本人承诺：本人的学位论文是在南开大学学习期间创作完成的作品，并已通过论文答辩； 提交的学位论文电子版与纸质本论文的内容一致，如因不同造成不良后果由本人自负。 本人同意遵守上述规定。本授权书签署一式两份，由研究生院和图书馆留存。 作者暨授权人签字： 茧么垄 2 0 1 0 年5 月3 0 日 南开大学研究生学位论文作者信息 论文题目行政与民事交叉案件问题研究 姓名 苗久坤i 学号l2 1 2 0 0 7 1 3 2 2l 答辩日期i 2 0 1 0 年5 月3 0 日 论文类别博士口学历硕士口硕士专业学位高校教师口同等学力硕士口 院f 系 既法学院 i 专业j 法律硕士 联系电话 13 5 0 2 0 2 7 7 4 4e m a i i lm i a o a k u n 1 6 3 t o m 通信地址( 邮编) ：南开大学西区公寓3 - 1 - 4 0 7 备注：l 是否批准为非公开论文i 否 注：本授权书适用我校授予的所有博士、硕士的学位论文。由作者填写( 一式两份) 签字后交校图书 馆，非公开学位论文须附南开大学研究生申请非公开学位论文审批表。 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行研究工作所 取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包 含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所 涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 苴么垃2 0 1 0 年5 月3 0 日 非公开学位论文标注说明 根据南开大学有关规定，非公开学位论文须经指导教师同意、作者本人申 请和相关部门批准方能标注。未经批准的均为公开学位论文，公开学位论文本 说明为空白。 论文题目行政与民事交叉案件问题研究 申请密级 口限制( 2 年)口秘密( 1 0 年)口机密( 2 0 年) 保密期限 2 0 年月日至2 0年 月日 审批表编号批准日期 2 0 年月日 限制2 年( 最长2 年，可少于2 年) 秘密1 0 年( 最长5 年，可少于5 年) 机密2 0 年( 最长1 0 年，可少于1 0 年) 摘要 摘要 行政诉讼与民事诉讼均是我国司法制度的重要支柱。在理论上，行政行为 与民事行为有着较为明确的界定。但在实际的社会活动中，由于行政管理领域 的广泛性和渗透性，经常出现二者相互关联的情况，从而形成了行政、民事两 种法律关系的相互交叉。这种交叉关系也越来越多地反映到诉讼活动中。如何 认定此类案件的性质，如何选择案件处理方式，这给司法审判实践造成了一定 的困扰。行民交叉案件涉及行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等多种 类型，不同类型的案件具有不同的性质和特征，使得法院在审理此类案件时往 往无所适从。由于现行立法对这一问题并未作出明确系统地规定，加之理论认 识的种种分歧，此类案件在审理中出现了审理模式不一、审理结果不一的混乱 现象，既增加了当事人的诉累，又损害了司法的权威。在司法实践中，法院根 据行民交叉案件的不同类型，大致形成了径自审理模式、先行审理模式、附带 审理模式、一并审理模式等几类不同的做法。但这几类模式无论在理论上还是 实践上都存在一定的不足之处，无法使行民交叉案件得以有效解决。本文对不 同的审理模式进行了系统地归纳总结，分析了几种做法的利弊，提出了以行政 附带民事诉讼制度解决行民交叉案件的设想。通过对行政附带民事诉讼必要性 和可行性的分析，提出了建立行政附带民事诉讼制度的具体建议，并阐述了行 政附带民事诉讼的条件、范围以及审判程序中所面临的问题，以期对行民交叉 案件的解决有所裨益。 关键词：行政诉讼民事诉讼行民交叉行政附带民事诉讼 a b s t r a c t a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa n dc i v i lp r o c e e d i n g sa r eb o t hi m p o r t a n tp i l l a r so f o u rj u d i c i a ls y s t e m ，c i v i la c t i o n sa n da d m i n i s t r a t i v ea c t i o n sh a v ec l e a rd e f i n i t i o n si n t h e o r y , b u ti na c t u a l s o c i a la c t i v i t i e s ，t h e y a r eo f t e ni n t e r r e l a t e db e c a u s eo ft h e e x t e n s i t ya n dp e r m e a b i l i t y o fa d m i n i s t r a t i o n , s ot h et w ol e g a lr e l a t i o n so f a d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i lo f t e nc r o s s - c u t t i n g ，a n di ta p p e a r sm o r ea n dm o r ei nt h e l i t i g a t i o na c t i v i t i e s i tc a u s e ss o m et r o u b l et oj u s tt h a th o w t oi d e n t i f yt h en a t u r eo f s u c hc a s e sa n dh o wt oc h o o s et h ew a yt od e a lw i t hs u c hc a s e s c a s e si n t e r l a c e dw i t h a d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i lm a t t e r so f t e nh a p p e ni ns u c hk i n d so fc a s e sa sa d m i n i s t r a t i v e a t t i r m a t i o n , a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g ，a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t ，a d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o na n ds o o n d i f f e r e n tt y p e so fc a s e sh a v ed i f f e r e n tn a t u r ea n d c h a r a c t e r i s t i e s ，s ot h eb e s tt r i a lm o d ef o r t h ev a r i o u sc a s e sa r ea l s od i f f e r e n t ，t h a ti s w h y ac o u r ti so f t e na tal o s si ns u c hc a s e s a st 1 1 eu n c l e a m e s so ft h el e g a lp r o v i s i o n a n dt h ed i s a g r e e m e n to ft h et h e o r e t i c a lk n o w l e d g e ，t h e r ea r ep r o b l e m si nt r a i l ss u c h a si n c o n f o r m i t yi nt r i a lm o d e sa n di nj u d g m e n t , w h i c hn o to n l yi n c r e a s e dt h ep a r t y s l e g a lb u r d e n , b u ta l s ou n d e r m i n et h ea u t h o r i t yo ft h ej u d i c i a r y t h e r ew e r es e v e r a l d i f f e r e n ta p p r o a c h e si nt h ep r a c t i c ei nc h i n a , w h i c hb r o a d l yi n c l u d e dt h ed i r e c tt r i a l m o d e ，p r e c e d et r i a lm o d e ，s u p p l e m e n t a r ya c t i o nm o d ea n dj o i n tt r i a lm o d e h o w e v e r , d i f f e r e n tt y p e so fm o d e l sa l lh a v es o m es h o r t c o m i n g sb o t hi nt h e o r ya n dp r a c t i c e ，s 0 t h a ti sw h yt h ec a s e sc a nn o tb ee f f e c t i v e l yr e s o l v e d t h ep a p e rs u m m a r i z e sd i f f e r e n t m o d e l ss y s t e m a t i c a l l ya n da n a l y s i s e st h ep r o sa n dc o i l so fs e v e r a la p p r o a c h e s ，a n d t h e ni n t r o d u c e st h es y s t e mo fi n c i d e n t a lc i v i la c t i o nd u r i n ga d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n t od e a l 、柝t hc a s e si n t e r l a c e dw i t ha d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i lm a t t e r s w i t ht h en e c e s s i t y a n df e a s i b i l i t ya n a l y s i s ，t h ep a p e rp r o p o s e st h ei n c i d e n t a lc i v i la c t i o nd u r i n g a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nw i t hs p e c i f i cr e c o m m e n d a t i o n s a n dt h e nt h ep a p e r d e s c r i b e sc o n d i t i o n s ，s c o p ea n dt h ep r o b l e m si nt r i a lp r o c e d u r e sf a c e db yi n c i d e n t a l c i v i la c t i o nd u r i n ga d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，a n dh o p et oc a u s ee f f e c t i v eb e n e f i tf o r s u c hc a s e s i i a b s t r a c t k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n , c i v i la c t i o n , c a s e s i n t e r l a c e dw i t h a d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i lm a t t e r s ，i n c i d e n t a lc i v i l a c t i o n d u r i n g a d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n i i i 目录 目录 弓f 言1 第一章关于行民交叉案件的相关问题2 第一节行民交叉现象及交叉案件含义的界定2 第二节我国行民交叉案件的类型3 第三节行民交叉案件形成的原因4 1 3 1 行政权不断扩张4 1 3 2 民事法律规范和行政法律规范相互交叉4 1 3 3 行为人的行为同时违反行政法律规范和民事法律规范4 1 3 4 民众法律意识和诉讼能力的提高。5 1 3 5 民事审判与行政审判中法官审查标准不统一5 第四节当前审理行民交叉案件存在的问题6 1 4 1 理论研究混乱、立法滞后6 1 4 2 审判结果缺乏统一、随意性大6 1 4 3 诉讼资源浪费严重、效率低下6 第五节诉讼交叉中的行政行为透视7 1 。5 1 公权与私权发生竞合7 1 5 2 行政行为是形成民事法律关系的依据9 1 5 3 行政行为是民事法律行为生效的要件9 1 5 4 行政行为直接干预民事法律关系1 0 1 5 5 行政不作为相关问题1 1 第二章审理行民交叉案件的不同做法及其分析1 3 第一节直接审理模式及其分析。13 禽 2 1 1 对民事诉讼审理的分析1 3 i v 目录 2 1 2 对行政诉讼审理的分析1 7 第二节附带诉讼模式及其分析1 9 2 2 1 行政附带民事诉讼1 9 2 2 2 民事附带行政诉讼2 0 第三节优先审理模式及其分析2 1 2 3 1 行政诉讼优先2 1 2 3 2 民事诉讼优先2 2 第三章解决行民交叉案件之设想行政附带民事诉讼2 4 第一节行政附带民事诉讼的概念2 5 第二节我国建立行政附带民事诉讼制度的必要性。2 7 3 2 1 诉讼效率原则的要求2 7 3 2 。2 减少当事人诉累和保护公民权利的要求2 7 3 2 3 促进司法统一，维护审判权威的需要2 8 3 2 4 完善行政审判制度的需要2 8 第三节我国建立行政附带民事诉讼制度的可行性2 9 3 3 1 国内现有制度的参考2 9 3 3 2 我国处理行民交叉案件的实践做法及探索3 0 第四章建立行政附带民事诉讼制度具体环节的建议3 2 第一节行政附带民事诉讼的条件。3 2 第二节行政附带民事诉讼的范围3 2 4 2 1 对行政裁决行为不服提起的诉讼3 3 4 2 2 对行政确认行为不服提起的诉讼3 3 4 2 3 第三方对行政许可行为不服而起诉的案件3 4 4 2 4 存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件3 4 4 2 5 不包含于行政附带民事诉讼受案范围的特殊情况3 5 第三节行政附带民事诉讼审判程序中的问题3 6 4 3 t 关于当事人问题一3 6 v 目录 4 3 2 行政附带民事诉讼审理相关问题3 6 4 3 3 关于诉讼时效问题3 8 4 3 4 关于上诉问题3 8 4 3 5 关于执行相关问题3 9 结语4 0 匀了厢1 v 参考文献。4 1 致谢4 3 v i 引言 引言 民事、行政交叉案件的处理一直是学界讨论热烈、争议较大的问题。民事 诉讼与行政诉讼具有不同的功能和特点，在司法实践中分别由不同的审判组织 按照其各自的程序予以审理。然而在司法实践中，法院经常要面对民事诉讼涉 及行政诉讼，行政诉讼涉及民事诉讼的相互交叉、相互影响的案件。由于现行 法律规定不完备，对此类案件没有统一的处理依据，因此各地法院的做法极不 统一，理论界也是见仁见智。近年来，涉及土地、不动产登记等行民事行政交 叉案件不断增加。物权法出台后，特别是在金融危机影响下，这类案件的新情 况、新问题不断出现。而各地法院在处理这些案件时在审判规则、处理方式等 方面不尽相同，民事裁判与行政裁判结果相矛盾的情况经常出现，造成司法上 的不协调，既损害了法律的权威性，又不利于化解纠纷，还给当事人带来诉累。 因此行民交叉案件问题的解决无论在法律意义，还是在迎合现实的需求上都已 迫在眉睫。1 9 9 9 年最高人民法院关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若 干问题的解释第6 1 条规定：“被告对平等民事主体之间民事争议所作出裁决 违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一 并审理 ，该解释的出现一定程度上为行民交叉案件的解决提供了法律依据。 而2 0 0 9 年6 月，最高人民法院发布了最高人民法院关于当前形势下做好行 政审判工作的若干意见，这为裁判和处理当前形势下行政审判工作中涉及到的 某些存在争议的问题，提供了审判依据和法律支撑。毋庸置疑，该意见的出台 对于应对不断变化的形势，促进行政审判制度的完善和发展将具有积极意义。 其中，第九条涉及“一并审理”有关行政、民事交叉案件的意见，在理论界 再次引起一场有关行民交叉案件的热议。笔者认为，在我国现行法律体系下， 行民交叉案件的形成不可避免。只有正视这类案件的存在，对其形成的原因进 行系统深入的剖析，全面深刻的认识此类案件，并且对现存的各种理论观点及 实务做法进行梳理，才可能找出此类问题的最优解决方式。作为行民交叉案件 的解决机制之一，行政附带民事诉讼制度一直备受关注，本文立足于行政附带 民事诉讼制度的建立，对行民交叉案件的处理方式进行全面探讨，以求抛砖引 玉并有益于司法实践。 第一章关于行民交叉案件的相关问题 第一章关于行民交叉案件的相关问题 第一节行民交叉现象及交叉案件含义的界定 民事诉讼与行政诉讼虽然都属于诉讼，但功能不同。前者是解决平等民事 主体之间，基于民事法律关系而产生的纠纷的诉讼制度；而后者则是解决行政 主体与行政相对人之间，基于行政法律关系而产生的行政纠纷的诉讼制度。两 者具有不同的功能和特点，在司法实践中，分别由民庭和行政庭按照其各自的 程序审理和裁判。然而，在现实中民事诉讼涉及行政诉讼，行政诉讼涉及民事 诉讼的相互交叉、相互影响的案件经常出现。因此，对此类案件进行讨论和研 究有非常重要的现实意义。 行民交叉案件，也就是行政争议与民事争议交叉案件，是指在案件审理过 程中同时存在需要解决的基于同一事实而产生的行政争议与民事争议，二争议 内容上具有关联性，处理结果互为因果关系或者互为前提条件的一类案件形式。 1 行民交叉案件具有如下几个特征：一是法院已立案受理至少一个争议，但尚未 审理终结。当此种情况下的两个争议均被诉至法院，法院需要理顺涉及两个争 议的不同诉讼程序的审理顺序；在法院审理其中一个诉讼的过程中，出现另一 个必须适用不同诉讼程序审理的争议时，优先解决哪一个争议也是法院必须面 临的问题。当然，若两个争议均未被诉至法院，或者一个争议或两个争议均已 被审理终结，就不再有诉讼审理顺序的问题了。二是此类案件中所涉及的两个 争议必须是紧密型的，具有关联性，这是行政争议与民事争议交织案件的本质 特征。这里所指的关联性并不是哲学意义上的普遍联系性，所谓行政争议与民 事争议存在关联性是指：在内容上具有关联性，行政争议因民事争议而生或者 民事争议因行政争议而起；在处理结果上存在因果性或前提条件性，一个争议 的审理以另一个争议的解决为前提，虽然后一争议并不构成前一争议的主要内 容，但决定前一争议的判决结果。三是行政争议与民事争议交织案件的当事人 基本吻合。民事争议的原告、被告一般是行政争议的原告或第三人。2 行政争议 1 黄江：行政民事关联诉讼的法律思考，人民法院报2 0 0 1 年6 月3 日，第3 版。 2 陈坚：行政、民事争议关联案件的审判实务，人民司法2 0 0 5 年第6 期，第6 6 页。 2 第一章关于行民交叉案件的相关问题 的被告是行政主体，但是这并不影响行政争议中的原告和第三人是民事争议中 的原告和被告。若是行政争议与民事争议的当事人不具有吻合性，这两个争议 也就不具有关联性，就谈不上行政争议与民事争议交织的案件了。 第二节我国行民交叉案件的类型 政府行为所涉及的范围不断扩张，从前单纯的民事活动越来越多的受到行 政权力的干涉。许多民事纠纷涉及的法律关系，存在行政机关行使公权力的情 形，如行政裁决、行政确认、行政许可等行为的介入。公法与私法领域的交叉， 民事和行政两种法律关系相互融合，使得非常普通的民事纠纷不再单纯，成为 了复杂的交织案件。通常，引起这类交织案件的纠纷，仅仅限于平等民事主体 之间因行政行为的介入而引发的争议。这种案件值得关注之处在于，其诉讼目 的不是纯粹的请求裁判性。因为真正需要法院审理解决的是平等主体间的民事 争议，但是这个争议的解决，依赖法院对介入此案的行政行为的合法性作出判 断，即对行政纠纷的情况进行查明并对行政行为的性质作出判断。由于案件本 身的复杂性以及实务和理论界的重大分歧，我们需要考察，究竟以何种审理模 式来解决此类案件是最适宜的? 在对该类案件的解决机制进行分析之前，需要 首先对民事争议与行政争议交叉案件的类型有所认知。关于民事争议与行政争 议交叉案件的类型主要有： 第一，民事法律关系中双方因资源发生权属问题争议，一方请求有关行政 管理部门予以解决，有权机关依法作出行政确认或行政裁决。此时对该行政确 认或行政裁决不服的另一方有权要求法院审查该裁决，并且对案件中所涉及的 权利归属进行重新判定，这样就会形成两种争议交织的情形。对于此类案件的 关注和探讨，其重点并不在于在对不同类型纠纷寻求不同的解决模式，而应在 于怎样才能找到一个切实有效和可行的途径。换言之，我们完全可以不探讨此 类案件的解决机制问题，而简单地依照行政和民事诉讼程序逐一进行审理。但 这种做法的负面效果是显而易见的，比如说相关诉讼程序的反复启动或等待， 案件解决周期的拖延，及实体权利得不到及时有效救济等等。 第二，行政机关在对相对人进行政许可时，却对第三人的同类民事权利造 成了损害，此时第三人有权要求对该行政许可的效力或合法性进行审查和确认。 常见的是知识产权领域经常会出现的案例，如某一专利权人称其知识产权受到 3 第一章关于行民交叉案件的相关问题 他人侵害，被告方却以该专利授予无效作为理由，请求法院确认该专利无效， 这样就引发了交叉的案件。虽然此类交叉案件貌似由政府行为引发，而且以行 政纠纷为主导，但对这类案件的实质进行分析后会发现，处理这类案件的最终 目标在于解决民事法律关系中的权利义务纠纷，保护当事人合法的民事权益。 第三节行政与民事交叉案件形成的原因 1 3 1 行政权不断扩张 在1 9 世纪，自由国家的行政权力仅限于外交、防卫以及维持国民生活安全 所必须的最低限度的秩序、租税或财务行政。直到2 0 世纪初，除了邮局和警察 之外，一名守法的英国公民能够度过他的一生，却几乎感觉不到政府的存在。j 但是，在2 0 世纪初之后的现代社会，行政的含义已经发生了深刻变化，自由国 家的秩序行政已远不能适应社会的发展，国家行政权力对市民社会的积极干预 成为时代要求，国民的日常生活对行政的依赖程度也不断提高。行政权日益扩 张至国民生活的方方面面。行政权的扩张和行政理念的转换使得国家对国民的 民事活动广泛地进行干预，我国也不例外，行政权对社会生活进行着广泛的干 预。 1 3 2 民事法律规范和行政法律规范相互交叉 在我国，民法和行政法通常在调整对象、调整手段和方式等方面都存在很 大不同，但是，有些情况下两者却有非常密切的联系。虽然，大部分行政法律 规范是从行政层面调整社会关系的，但其实质内容都是以民事法律关系为基础 或者涉及到民事法律关系的。同时，在相关民事法律规范中，行政行为，如行 政机关的登记行为，是有些民事行为生效的法定前提要件。两种规范相互交叉 相互融合的现象很大程度上造成了行民交叉问题的出现。 1 3 3 行为人的行为同时违反行政法律规范和民事法律规范 3 英 威廉一韦德，徐炳等译：行政法，中国大百科全书出版社1 9 9 7 版，第1 页。 4 第一章关于行民交叉案件的相关问题 行为人实施的同一行为可能同时违反行政法律规范和民事法律规范，这时 他既要承担行政责任又要承担民事责任，这就产生了民事争议和行政争议的交 叉问题。如：行为人的行为既严重影响了社会治安，又对他人的人身或财产造 成了损害，即违反了行政法律规范又违反了民事法律规范。行政机关依法对其 作出行政处罚并责令其对他人的损失进行赔偿。 1 3 4 民众法律意识和诉讼能力的提高 我国行政诉讼法颁布至今已有二十一年，行政诉讼经历了迅猛的发展，“民 告官 已不是什么稀罕事。通过行政诉讼法的颁布实施，民不敢告官的时代已 经一去不再复返，公民不仅敢告，而且在面临多种法律救济途径时，可以从诉 讼成本、诉讼效率和效果等方面进行比较，从而选择对自己最有利的救济方法， 这体现了公民的法律意识和诉讼能力不断提高。例如在房产类行政诉讼案件中， 原告一般认为具体行政行为侵犯了他们的合法权益，使得他们在相应的民事法 律关系中处于不利的地位，才提起行政诉讼。该类案件反映出当事人已经穷尽 所有诉讼途径来主张权利，若经过民事诉讼纠纷不能如愿解决，往往又会改道 行政诉讼，形成行政诉讼与民事诉讼交叉的情况。 1 3 5 民事审判与行政审判中法官审查标准不统一 当事人在提起行政诉讼时涉及民事争议或在民事诉讼进程中涉及到具体行 政行为时，行政审判的法官通常认为民事争议的解决是行政诉讼的前提，建议 当事人提起民事诉讼：而民事审判的法官却认为民事争议受到具体行政行为的 拘束，建议当事人提起行政诉讼。例如涉及房屋所有权证纠纷的案件，当事人 对买方已取得的房屋所有权证提起行政诉讼，行政审判的法官会认为房屋产权 登记是否合法是房屋买卖行为是否有效的前提，因此房屋买卖行为是否有效应 由民事诉讼解决，应当先进行民事诉讼。若是针对房屋买卖合同的效力问题提 起民事诉讼，民事审判庭的法官会认为房屋买卖的效力已经房管部门登记确认， 应当先进行行政诉讼撤销房屋所有权证。这种审查标准的不统一造成了行政争 议和民事争议相互交叉案件的混乱，也给司法审判造成了诸多不便。 第一章关于行民交叉案件的相关问题 第四节当前审理行民交叉案件存在的问题 当前，我国各级法院审理行民交叉案件主要存在以下问题： 1 4 1 理论研究混乱、立法滞后 关于行民交叉案件的解决机制，我国理论界意见不一，莫衷一是，造成理 论体系纷繁复杂，缺乏共识。同时，相关立法也相对滞后，缺乏系统完整的规 定，只有个别法律法规或司法解释中存在零星的规定，远无法适应解决行民交 叉案件的现实需要，使得相关的审判活动无法可依、于法无据，使得司法审判 常常陷入困境。本文认为，此问题是造成行民交叉案件审理存在诸多问题的根 源所在。 1 4 2 审判结果缺乏统一、随意性大 由于本节所述第一个问题，造成了司法实践中的种种问题。而司法机关在 行使审判权时的无章可循，使问题更加明显。法院在处理此类案件时存在立案 不统一，审理模式不统一，裁判结果混乱等情况，使得同一类型的纠纷在不同 地域、不同层级的法院得出互不相同甚至是完全相反的审判结果，更有甚者， 在同一审判庭对同一纠纷也存在不同意见，导致审理结果混乱不一。这种局面 的出现不利于维护司法权威，也给审判工作带来了很大的麻烦。再者，由于现 行立法并未对行民交叉案件的受理、立案、审理、裁判等环节作出明确规定， 法院在处理行民交叉案件时往往会遭遇困境。例如，由于并未就此对民庭和行 政庭的受理权限作出明确划分，使得行政庭和民庭往往无所适从，或双方均认 为自己拥有对案件的审理权，或双方相互推诿，使得当时人的权利救济途径被 堵塞。此外，由于对行民交叉案件审理模式缺乏统一认识，加之法官的业务水 平的差异和理论倾向的不同，致使法庭不是根据案件的实际情况而仅仅是依据 法官个人的判断来选择审理行民交叉案件的诉讼模式，这种过于主观而缺乏客 观性的程序选择极易造成审理结果的不公正，使当事人的诉讼利益受损。 1 4 3 诉讼资源浪费严重、效率低下 审理中出现种种问题所造成的结果就是当事人的合法权益的救济途径不顺 6 第一章关于行民交叉案件的相关问题 畅，而且权利救济的成本增大、效果不佳。现实中，行民交叉案件几乎不可能 在一次诉讼中顺利解决。为了维护自身的合法权益，当事人不得不在行政诉讼 和民事诉讼之间往来，有的案件往往要经历一审、二审甚至是再审程序方能得 到最终解决。不仅使审理期限一拖再拖，诉讼成本加大，诉讼资源浪费严重， 还增加了当事人的诉讼负担，使司法权威受到质疑。 第五节行民交叉中的行政行为透视 行政诉讼法从立法上确立了具体行政行为的概念，其立法本意应该是 要将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外。然而由于对行政行为的含 义在理解上存在差异，4 在很多情况下人们往往会用行政行为这概念代替具体 行政行为。而且，在不同的语境之下行政行为的含义也不是一成不变的。5 最高 人民法院在1 9 9 9 年所作的司法解释中，对其作了广义的选择。6 处在行民交叉 中的行政行为与民事法律关系在微观上具有什么样的联系，联系的状态如何? 这是我们探讨处于行民交叉中的行政行为应重点关注的问题。在一般情形下， 因公法行为产生的行政法律关系，与因私法行为产生的民事法律关系有各自不 同的存在空间。但是，这不意味着两种不同性质的法律关系之间不具有互为要 素或因素的情形。而且两种法律关系之间常具有非常密切的联系，由于上述法 律关系存在状态不同，其联系的状态也多种多样。行政行为是引发行政法律关 系的重要法律事实，因此在探究两种不同属性法律关系的联系状态时，我们需 要把行政行为作为主线。在以行政行为作为主线剖析时，发现两种不同属性的 法律关系主要存在几种不同的联系形式。 1 5 。1 公权与私权发生竞合 4 关于行政行为的概念，学术界乃至世界各国都有不同的理解和解释，但大体卜可以作如下概括：最广义 的解释，拥有行政职权的组织或个人所实施的所有活动：广义的解释，拥有行政职权的组织或个人所实施 的所有的公法行为：较广义的解释，拥有行政职权的组织或个人在行使管理职权过程中所实施的所有的行 政行为：狭义的解释，拥有行政职权的组织或个人在行使管理职权过程中所实施的所有法律行为：最狭义的 解释，拥有行政职权的组织或个人在行政管理过程中以单方面的意志所实施的影响相对人法律地位的行 为。对行政行为的定义之所以众说纷纭，不仅足凶为各国行政法所调整的范围小同，同时在更人程度上也 是因为各国的司法审查范围不同。 5 是高人民法院行政庭编著：行政诉讼与十地管理法新解，时事出版社1 9 9 9 版，第4 页。 6 最高人民法院关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释第一条规定：公民、法人或者 其他组织对具有行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行 政诉讼的受案范围。 7 第一章关于行民交叉案件的相关问题 法律上的权利，在很多情形中并不能清晰地作公权或私权的归类。某一权 利往往可以具有双重性质，既为公权同时又为私权。公权存在于国家与国家机 关之间，国家机关与个人之间；而私权则存在于民事主体相互之间，这是二者 的基本区别之处。这种区别无论是从法律关系的发生、变更或消灭，抑或是从 司法对权利受到侵害所提供的救济途径来看，都是显然的。然而，法律上的权 利在现实生活中的表现却并非如此径渭分明。就法律主体所享有的权利而言， 其所享有的这种权利可以在私法上对抗其他民事主体，此时该权利显然具备私 权的属性；但是，与此同时这一权利亦可以对抗行政主体，因而也具备公权的 性质。事实上，法律主体所拥有的权利本身可以说是中性的。即使仅就财产权 和人身权来讲，其涉及的范围也是非常宽泛的，既能成为民事侵权行为的对象， 某些情况下也可以成为行政行为侵害的对象。因此，对同一合法权益，除非法 律有排斥其他保护途径的专门规定。，民事法律和行政法律在保护上往往并不排 斥。比如，由公开、公平竞争并支付一定价款的方式获得的土地使用权和采矿 权，就同时具有民事法律保护与行政法律保护的可能。8 就民事法律关系看，通 过合法方式取得的土地使用权、采矿权等权利，权利人依法可以进行处置。9 因 此，对这些权利的支配当然应该符合民法相关规定。当该权利受侵害时，便产 生了侵权，当事人可以照民事程序来解决。从行政法上看，由于行政主体掌握 着公权力，其对资源的开发、利用拥有以行政许可的方式审批的权力。这并不 只是因为国家对自然资源拥有所有权，同时也是基于行政权力。正因为这样， 即使在民事主体获得相关权利的情况下，行政机关依然有权对其所作出的行政 许可进行限制或撤销。当产生相关资源权属的争议时，当事人可以申请行政机 关对此相关的争议和纠纷进行裁决，若是对行政机关的处理不服则可以向法院 的行政审判庭提起诉讼。1 0 显然，权利通常具有两方面的性质，从私法的角度 7 孔祥俊著：行政行为可诉性、原告资格与司法审查，人民法院： 版社2 0 0 5 版，第1 4 4 页。 8 张春生、李飞主编：中华人民共和国行政许可法释义，法律出版社2 0 0 3 版，第4 2 页。 。中华人民共和国城镇固有土地使用权出让和转让暂行条例第五条规定：依照本条例的规定取得土地 使用权的士地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受 国家法律保护。中华人民共和国矿产资源法第六条规定：除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不 得转让：( 一) 探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产 资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。( 二) 已取 得采矿权的矿山企业，凼企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者阑企业资产出售以及有其他变更 企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准町以将采矿权转让他人采矿。 ”中华人民共和国土地管理法第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决：协商不成 的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，町以自接到处理决定通知之口起三十日 内，向人民法院起诉。 8 第一章关于行民交叉案件的相关问题 看，当然应当通过民事程序解决；而从公法角度看，在行政权介入的情况下， 那些经过行政许可取得的权利出现争议，也可以通过行政程序和行政诉讼程序 来解决。 1 5 2 行政行为是形成民事法律关系的依据 行政权体现公共利益，对平等民事主体之间所形成的的法律关系，行政权 通常不得随意介入。但是这种对公权力的限制并非绝对，如果民事活动涉及到 公共利益，那么政府有职责对国家利益或公共秩序进行维护，对民事法律关系 进行一定引导、监督甚至是干预。很多情况下公权力的参与会产生私法关系， 引起私法上的效果。在此种情形下，行政机关对民事主体的活动进行控制或约 束，使得民事法律关系的变动不能仅依赖于意思自治，而且必须有行政行为参 与其中。此类行政行为是典型的单方行为，能够影响民法领域法律关系的变动， 其存在的意义就是对现有的法律关系或法律事实进行变更或确认，从而产生新 的法律效果。 1 5 3 行政行为是民事法律行为生效的要件 根据民法意思自治原则，民事法律关系的产生、变更、消灭原则上应当尊 重当事人的真实意思表示。但在某些特定的情形下，民事法律关系必须有行政 行为介入才能产生法律效力。这种干预在许多民事法律规范中都有所体现。1 1 若 相关权利人对所涉及的行政行为不服并且提起诉讼，便出现了法律关系相混合 的复杂情况。这种行政行为中最为普遍的就是行政确认。行政确认的对象是涉 及当事人民事权利义务关系的法律事实或关系，例如在土地使用权确认中，行 政确认行为的直接对象是土地。行政确认行为一旦作出，必然会对法律关系主 体的权利义务关系产生影响。根据法律规定和行政管理实践，行政确认行为主 要包括行政鉴定、批准、证明、确定、登记、证明等种类。行政鉴定，指的是 由专门的行政机关或部门对特定法律事实或客体所具有的性质、状态、质量等 属性出具的具有法律效力的专业评价。批准是指行政主体经对相对人的申请事 项或某种法律行为进行审查，对其中符合法定条件者予以认可或同意的行为。 “如中华人民共和国合同法第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规 定应当办理批准、登记手续生效的，依照其规定。”中华人民共和国担保法第硼十一条规定：“当事人 以本法第四十二条规定的财产抵押的应当办理抵押物登记抵押合自登记之只起生效 9 第一章关于行民交叉案件的相关问题 确定，即行政机关对公民、法人或者其他组织的民事权利或民事义务所给予的 确定。登记，指的是有权行政机关根据相对人的申请，对其某些情况或事实依 法进行记载并给予正式确认的行为。婚姻登记、户口登记等都属于此类行政行 为。1 2 证明，指的则是是行政主体向他人明确肯定待证明对象的法律地位、权 利义务或者某种情况，如关于学历、教育、居民身份的证明等。乃以上行政行 为所确认的内容包括法律事实和法律关系两个方面。值得注意的是，经行政确 认而产生的法律关系与行政确认行为所针对的法律关系并非两种完全不同的法 律关系，因行政确认行为而产生的法律关系是由行政行为所引起的，受行政法 的保护，即行政主体与行政相对人之间是行政法律关系；而行政确认行为所针 对的法律关系则并不一定是行政法律关系，还有可能是民事法律关系。如果行 政确认行为的对象是民事法律关系，那么必然会对民事法律关系产生影响。 1 5 4 行政行为直接干预民事法律关系 由于国家利益和公共秩序的需要，法律不可能容忍个人主义极端化现象的 存在和滋长，这种限制尤其表现在社会经济生活相关领域。也正因为此，现实 中出现大量的对私权限制和干预的法律规范，甚至在特定的社会发展状况面前， 这种干预程度呈现不断加剧的趋势。然而，对行政机关来讲，法无授权即无权 的原则始终是其不能任意干预民事法律关系的束缚因素。法律一方面赋予行政 机关在某些特定的范围或领域介入社会活动的权利，又对其提出了依法活动的 要求，决不能超越法律的授权而参与社会活动。行政主体对平等主体间所形成 的关系的干预主要体现在以下几方面。 1 5 4 1 行政行为直接参与处理民事争议 对纯粹的民事纠纷1 4 提起诉讼自然是通过民事诉讼程序来寻求解决。但是 由于行政干预的广泛性，有些行政机关基于行政法律规范的授权而掌握了此类 纠纷的部分管辖权。原因主要在于，当今已经进入利益多元化的时代，民事案 ”工商企业登记在性质上属于行政许可行为，故不属行政确认行为。 ”尽管对行政机关应否进行公证在理论卜持有异议，但不町否认的现实是，实践中存在着行政机关根据当 事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书如事实的真实性、合法性的公证行为人量存在，笔者 认为在性质l ：仍町将此类行为归入证明行为序列之中。 1 4 这里强调民事纠纷的纯粹性，目的在于排除那些因为违反行政法律规范而引发的民事纠纷，对此行政 机关当然有