（法学理论专业论文）论利益集团与立法公正.pdf

北方工业大学硕+ 研究生学位论文 摘要 利益集团作为一种政治现象最早出现在西方国家，它是市场经济和民主宪政 的产物。存西方，利益集团在政治中占有极为重要的地位，其对立法的影响也由 来己久。“在美国，游说活动和立法一样古老，而利益集团也与政治一样古老。” 利益集团代替个人直接介入立法，是立法社会化的重要标志，具有重要意义。 随着我国市场经济的发展和社会利益日益多元化，利益集团开始大量出现，并发 挥越来越重要的作用。但是，由于我国利益集团产生的历史背景和现实国情均与 西方存在较大的差异，这决定了我国利益集团及其对立法的影响也与西方存在较 大的不同。借鉴西方经验研究我国利益集团与立法的关系，一方面防止或制止利 益集团对立法的不当干扰，另一方面充分发挥利益集团对立法的积极作用并最终 实现立法公正具有重要的理论和现实意义。 本文共分四个部分。第一部分简要介绍了利益集团的概念、产生的条件以及 西方利益集团的基本理论。第二部分介绍了西方利益集团与立法之间关系的一般 理论。西方利益集团通过游说、公开运动、和平示威、影响选举等途径和手段影 响立法。在多元民主体制下，各个利益集i 纠争向对立法和公共政策施加影响具有 积极意义，但同时也存在消极方面。本文的研究重点是第三部分我国利益集团及 其对立法的影响。本文在这部分阐述了我国利益集团产生的基本背景和条件、我 国利益集团的基本特征、基本形态和种类，以及我国现有利益集团存在的法律空 间等问题；还重点阐述了我国利益集团对立法的影响以及我国利益集团参与立法 的积极意义；最后用西方利益集团理论对我国“两税合一”过程中不同利益集团 的博弈进行了分析。第四部分规制利益集团以实现立法公正也是本文研究的重点， 同时也是本文对规制我国利益集团及其立法影响提出的应对措施。 本文的结论是，由于受我国政治经济法律环境的制约，我国的利益集团还不 发达，不同利益集团之间发展很不平衡，由此决定了我国利益集团对立法的影响 也不均衡，表现在强势利益集团垄断立法话语权，而弱势利益群体由于缺乏利益 表达机制和渠道，在立法过程中的表达严重不足，利益集团对立法的积极意义还 没有发挥出来。因此，必须对我国利益集团及其立法影响进行规制，实现利益集 团与立法之间的良性互动，并最终实现立法公正。 关键词：利益集团，利益群体，立法博弈，立法公正 1 1 c a r o l s g r e c n w a l d g - r o u p p o w e r ：l o b b y i n g a n d p u b l i c p o l i c y n e w y o r k ：p r a g e r , 1 9 7 i 北方工业大学硕士研究生学位论文 a b s t r a c t i n t e r e s tg r o u p ，ap o l i t i c a lp h e n o m e n o n ，f i r s ta p p e a r e di n t h ew e s ta st h er e s u l to f m a r k e te c o n o m ya n dd e m o c r a t i cg o v e r n a n c e i nt h ew e s t e r nc o u n t r i e s ，i n t e r e s tg r o u p h a sl o n gb e e np l a y i n ga ni m p o r t a n tr o l ee x e r t i n gi n f l u e n c eo nl e g i s l a t i o n “i nt h e u n i t e ds t a t e s ，i n t e r e s tg r o u pi sa so l da sp o l i t i c s ，l i k el o b b y i n gi st ol e g i s l a t i o n t h e i n t e r v e n t i o ni n t ol e g i s l a t i o nb yi n t e r e s tg r o u pi n s t e a do f i n d i v i d u a l si ss i g n i f i c a n ta n d s y m b o l i z e st h es o c i a l i z a t i o no f l e g i s l a t i o n w i t ht h ed e v e l o p m e n to f t h em a r k e t e c o n o m yi nc h i n aa n dt h ei n c r e a s i n gd i v e r s i f i c a t i o no f s o c i a li n t e r e s t ，i n t e r e s tg r o u p i se m e r g i n gi nal a r g en u m b e ra n dp l a y i n ga ne v e rm o r ei m p o r t a n tr o l e ，h o w e v e r , g i v e nt h ed i f f e r e n th i s t o r i c a lb a c k g r o u n df r o mw h i c hi n t e r e s tg r o u po r i g i n a t e sa n d n a t i o n a lc o n d i t i o n sb e t w e e nc h i n aa n dt h ew e s t ，t h ei n f l u e n c eo f i n t e r e s tg r o u po n l e g i s l a t i o na r eb y n om e a n st h es a m e t a k i n ga sr e f e r e n c et h ew e s t e r ne x p e r i e n c ei n o u rs t u d yo f t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ni n t e r e s tg r o u pa n dl e g i s l a t i o ni so f g r e a t t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ，o nt h eo n eh a n d ，w es h o u l dt r yt op r e v e n to r c h e c kt h ei n a p p r o p f i a t ei n t e r f e r e n c eo f i n t e r e s tg r o u po nl e g i s l a t i o n ；o nt h eo t h e r ，w e s h o u l dg i v ef u l lp l a yt oi t sp o s i t i v ei n f l u e n c e t h ep a p e rc o m p r i s e so f f o u rp a r t s t h ef i r s tp a r tb r i e f so nt h ec o n c e p to f i n t e r e s t g r o u p ，t h ec o n d i t i o n so u to f w h i c h i tc o m e si n t ob e i n ga n dt h eb a s i ct h e o r i e so n i n t e r e s tg r o u pi nt h ew e s t t h es e c o n dp a r ti sa ni n t r o d u c t i o ni n t ot h eg e n e r a lt h e o r i e s o nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ni n t e r e s tg r o u pa n dl e g i s l a t i o ni nt h ew e s t i n t e r e s tg r o u p i n t h e w e s t t r i e s t o i n f l u e n c e l e g i s l a t i o n b y m e a r l so f l o b b y i n g , p u b l i c m o v e m e n t s ， p e a c e f u ld e m o n s t r a t i o na n dm a n i p u l a t i o no f e l e c t i o na n ds oo n i nad i v e r s i f i e d d e m o c r a t i cs o c i e t y , v a r i o u si n t e r e s tg r o u pc o n t e n dw i t ho n eo t h e rt oe x e r ti n f l u e n c e o nl e g i s l a t i o na n dp u b l i cp o l i c i e sa n di t sn e g a t i v es i d ei su n a v o i d a b l e t h i sp a p e r f o c u s e so nt h ei n f l u e n c eo f i n t e r e s tg r o u po nl e g i s l a t i o ni nc h i n a t h et h i r dp a r t i l l u s t r a t e st h eb a s i cb a c k d r o pa g a i n s tw h i c hi n t e r e s tg r o u pc o m ei n t ob e i n gi nc h i n a , i t sc h a r a c t e r i s t i c s ，f o r m sa n dt y p e sa sw e l la sr e l e v a n tl e g a li s s u e s t h ea u t h o ro f t h e p a p e rt r i e st oe x p o u n dt h es i g n i f i c a n c eo f i n t e r e s tg r o u p i n v o l v e m e n ta n di n f l u e n c e o nl e g i s l a t i o ni nc h i n ab ya p p l y i n gt h ew e s t e r nt h e o r yt ot h er i v a l i n go f i n t e r e s t g r o u pi nt h el e g i s l a t i o no f t h eu n i f i e di n c o m et a xs y s t e mf o rd o m e s t i ca n d f o r e i g n - i n v e s t e de n t e r p r i s e s i nt h el a s tp a r t ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e s o n t h er e g u l a t i o n o f i n t e r e s t g r o u p i n o r d e r t o e n s u r e l e g i s l a t i v e j u s t i c e t h e p a p e rc o m e st ot h ec o n c l u s i o nt h a ti n t e r e s tg r o u pi nc h i n ai sn o ty e tf u l l y d e v e l o p e da n dt h ei n f l u e n c eo nl e g i s l a t i o ni sn o t b a l a n c e dd u et ot h er e s t r i c t i o no f ! ! 查三些查堂婴主堡塞生兰竺堕兰 c h i n a sp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n dl e g a le n v i r o n m e n t s o m em o n o p o l i z ei nl e g i s l a t i o n ， w h i l eo t h e r sl a c ki nm e c h a n i s m sa n dm e a n so f e x p r e s s i o n ，t h u st h ep o s i t i v ei n f l u e n c e h a sn o tb e e nb r o u g h ti n t of u l lb l o s s o m t h e r e f o r e ，t h er e g u l a t i o no f i n t e r e s tg r o u pa n d i t si n f l u e n c eo nl e g i s l a t i o ni nc h i n ai se s s e n t i a li na ne f f o f lt or e a l i z eh e a l t h y i n t e r a c t i o nb e t w e e n 血t e r e s tg r o u pa n dl e g i s l a t i o na n dt h ef i n a lg o a l ，l e g i s l a t i v e j u s t i c e k e y w o r d s ：i n t e r e s tg r o u p ，i n t e r e s tc o l o n y ，l e g i s l a t i v eg a m b l i n g ，l e g i s l a t i v ej u s t i c e 3 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得j e 友王些太堂或其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位敝储签名弹钠期怿月拍 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解j b 友王些太堂有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅 和借阅。本人授权j 友王些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：辉节 签字日期：卿年月3 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位； 通讯地址： 导师签名：爿屯纵导师签名：乔铆沙 签字日期：7 年r 月7 日 电话： 邮编： 北方工业大学硕士学位论文 引言 从人类历史的发展来看，利益作为个人生存的基本需求之一，在很大程度上 影响和决定着个人的行为和社会秩序的建立、完善和再发展，而法律作为几千年 来人们对社会治理方式的探索结果，也是在与利益不断相互交织、相互影响、相 互渗透中而发展和成熟的。但是，利益是非主动的、不能独立发挥作用的，它对 法律的影响必然要通过一定的中间主体来实现，而这一中间主体在绝大多数的时 间里都是由形形色色的利益集团来充当的，因此在某种意义上可以说，法与利益 的关系就是法与利益集团的关系。 对于正处于转型时期的中国而言，改革开放和市场经济的发展造成利益分化 和利益结构的调整，在此过程中利益集团大量出现，他们也同样力图影响立法以 增进自己的利益，虽然他们与西方传统意义上的利益集团施加影响的方式和程度 上有着诸多不同之处，但在目的上却是完全一致的。他们的影响和作用在一定程 度上决定着我国现时的立法，并进而影响着正在进行着的中国法治建设事业。借 鉴西方利益集团与立法的一般理论，对我国利益集团及其立法影响进行分析将有 着很大的理论和现实意义。 北方工业大学硕士学位论文 1利益集团理论概述 i 1 利益集团的概念和特征 利益集团，从一般意义上理解就是因为有共同利益而形成的集团。从这个角 度上讲，利益集团在有人类社会的历史上是从何时产生的似乎已难以准确地考察 了。也许从人类社会开始的那天起在人群中就存在着利益的不同，并因不同的利 益形成不同的群体。但是，本文所要论述的利益集团是经过众多政治学、经济学 和社会学学者的认真研究并科学界定之后形成的一个较为严谨的学术研究对象， 是现代意义上的利益集团。 对于利益集团这一概念，学术界多有界定。虽然有所不同，但总的来说却是 大同小异。而美国学者戴维杜鲁门在2 0 世纪5 0 年代给出的定义却是被人们广 泛接受的。他在政府过程书中使用了“利益集团”( i n t e r e s t g r o u p ) 一词， 他认为“利益集团是任何建立在持有一个或更多共同看法的基础上，向社会其他 集团或组织提出具体要求的集团”。这样的集团“如果它通过和向政府的任何机 构提出要求，它就变成了一个政治性利益集团”。【2 】布莱克维尔政治学百科全 书对利益集团的定义：“指致力于影响国家政策方向的，但其本身并不图谋组 织政府的组织”。1 3 在此基础上，本文把利益集团界定为：具有某些共同利益的 人们组织起来，试图影响国家的立法和公共政策以实现和扩展自身利益的政治性 社会团体。 、 从以上利益集团的定义中可以看出它有以下几个特征： 第一、利益集团是一个有一定组织形式的群体。不论规模大小，它都是以群 体的形式出现；不论组织的性质是长期性的还是暂时性的，也不论组织体系是严 密的还是松散的，它都有一定的组织，不是那种完全的乌合之众。 第二、利益集团都有着鲜明的目的性，那就是对集团整体利益的追求，这是 利益集团形成的目的，也是其存在和发展的根本意义所在。 第三、利益集团的核心问题是利益主体实现利益的方式问题，所以利益集团 通过各种途径对政治活动、立法活动、行政管理活动等施加影响和压力都是维护 和扩大其集团利益的手段和形式，但正是它实现利益的方式使得它区别于一般性 闭朱丽君利益集团与立法规制 ，周旺生主编立法研究 第4 卷。法律出版社，2 0 0 3 年版，第1 0 3 页。 m 戴维。米勒、韦农波格丹诺布莱克维尔政治学百科全书 ，中国政法大学出版社，1 9 9 2 年版，第3 8 , 3 页 2 北方工业大学硕士学位论文 的、完全通过自己的经营性活动来获得利润的营利性组织，而且正是这些方式使 它能够对政府以及其统治秩序保持经常性的适当压力，因此，它才常常又被称为 “压力集团”。 第四、虽然利益集团时常通过影响政府政策、立法以及政府其他活动来实现 自己的利益目的，但它本身并不以控制政府、掌握权力为目的，这使得它不似政 党那样直接将目标确定在对政治权力的掌握上。虽然从某种意义上讲政党是利益 集团的最高组织形式并且在很多社会中它是最大的利益集团代表，但对于已经形 成严谨理论体系的政治学学科来说，利益集团与政党是有着严格区分的不同的研 究课题。闱 1 2 利益集团产生的条件 从近代各国的发展历程来看，利益集团的产生和逐步发展得益于以下几个条 件的出现： 第一，市场经济的发展为利益集团的出现提供了社会基础。西方国家的历史 发展表明，利益集团问题是市场经济发展到一定历史阶段必然要出现的一种政治 现象。市场经济是竞争经济，而竞争必然要激发人们的利益追求，在利益追求的 过程中，个人难以进行利益表达的时候，人们便组织起来借助于集团的力量，试 图影响政府过程，以实现和维护自身利益。 第二，民主政治的发展为利益集团的存在和发展提供了政治基础和制度安 排。利益集团是近代资本主义社会的产物，它与一定的政治体制是分不开的，只 有在政治体制允许的条件下，利益集团才能存在和发展。在民主政治体制中，结 社自由、言论自由、表达自由成为公民的基本权利，对公民要求的关注与回应也 被视为现代民主政府的基本价值取向，这些都为利益集团的存在提供了合法的政 治空间。 第三，以个人主义为特征的政治文化是西方利益集团产生的思想文化基础。 它认为每个人都有权追求自我利益，实现自我价值。个人权利观念和个人利益观 的进一步扩展，便直接导致了与国家权力相对应的集团利益或群体利益的产生， 最后形成了各种各样的利益集团。 第四，西方国家社会结构的变化是利益集团发展的社会基础。5 0 年代以来， 政府的职能也在不断扩大，政府行为延伸到社会生活的方方面面。而事实上政府 是无法解决所有社会问题的，政府必须依靠社会组织的参与，这样，利益集团由 川参见郭俊利益集团与立法之互动 。中国论文同 3 北方工业大学硕士学位论文 被动地对政策作出反映走向主动地推动政策的制定与执行。嘲 因此，利益集团的产生是受一定国家的历史阶段的经济、政治、文化和社会 情况制约的。 1 3 利益集团理论的简单介绍 政治学者最先注意到制度变迁与政府决策过程中的利益集团的作用。利益集 团最早出现于1 8 世纪末的北美1 3 州。其后，英国、法国也相继出现了利益集团， 但数量不多，对政治过程的影响也非常有限。1 9 世纪中叶，随着产业革命的兴 起和市场经济的发展，社会利益出现巨大的分化。利益分化造成的矛盾和对立促 使利益性质相同且处于同一利益水平上的人们，在明确的利益意识的驱使下结成 了一定的利益团体，各种利益集团便发展了起来。进入2 0 世纪，尤其是二战后， 由于在古典自由主义时代的国家基本上是处于“守夜人”的状态，但随着市场经 济的发展，市场自身的缺陷表现得愈来愈明显，于是出自政府的各种干预政策便 纷纷出台，从而不断地加强政府在经济领域中的作用。在这种情况下，影响政府 政策就成为追求利益的各种利益集团表达和获得利益的重要途径了。利益集团在 西方各国大量涌现，引起学者的普遍关注。 詹姆斯麦迪逊被公认为研究利益集团问题的“第一个重要的美国理论家”。 他从“人的利益”观点出发，得出“派别活动是美国政治发展之动力的结论”。 他以美国弗吉尼亚州为例，指出人们因利益不同而形成不同的派别：同是种农作 物的农民，由于品种不同而可能形成不同的利益集团。种小麦的，可能形成“小 麦集团”；种棉花的，可能形成“棉花集团”。整个弗吉尼亚的人口可能因为交通、 水源等问题而分成若干派别。他依此推而广之，形成了这样一种理论，即美国是 建立在利益集团基础上的社会。既然美国是这样一个社会，那么，就政府而言， 它的作用是什么昵? 麦迪逊认为，政府的作用表现在两个方面：一是缓冲器作用。 利益集团的竞争具有不可避免性，政府就应该协调各种利益集团的关系。二是控 制利益集团之间的竞争所带来的弊端。他认为竞争是正常的，但也可能带来弊端； “多数利益集团”可能会在获得“权力”后而损害“少数利益集团”的权利。政 府应该防止这种现象的发生。至于政府自身的制约则是根据美国宪法的三权分立 原则来进行的。在麦迪逊看来，一个理想的政府应该是根据适当制约原则组成， 代表各种利益的政府。否则，就可能出现专制，或由多数人统治，少数人的利益 受到损害。就利益集团本身而言，麦迪逊认为，由于利益集团的出现来自经济人 的本性，来自部分人对其共同利益的维护，所以利益集团不可能自动消失，也不 嘲参见孙远太转型时期我国利益集团政治参与的困境与突破kt 丌a r k o o c n ，2 0 0 6 年t 月 4 北方工业大学硕士学位论文 应该使用强制的方法将其消灭。于是，他提出了利益集团之间“遏制与平衡”的 概念，即必需依靠一个利益集团的“野心”与另一些利益集团的“自私倾向”相 互对立的办法，来使“利益集团的祸害”受到遏制。 在麦迪逊提出利益集团之间遏制与平衡的基础上，另一些政治学者认为，多 元利益集团的存在本身就是民主的一种形式，是美国民主的一种固有的特征，所 以并不是什么坏事。他们列举的理由中有这样关键性的两条：第一，美国社会中 绝大多数人口都归属有组织的利益集团，虽然他们个人并不一定直接参与利益集 团的决策，但他们可以影响利益集团的决策；第二，公共决策可能并不一定总是 代表多数人意愿的，但它可能是各利益集团的影响大体均衡的表现，因而会相当 接近于整个社会的意愿。l b j 经济学研究利益集团问题相对较晚。古典经济学研究的对像是居民户与厂 商，而且假定条件是完全竞争，即居民户与厂商是原子式的，独立作出决策。上 世纪三十年代，乔安罗宾逊第一次比较系统地研究了不完全竞争经济学，将勾 结起来的厂商作为研究对像并建立了相应的模型，但仍是将厂商放在市场交易的 背景下进行研究。到了六十年代，经济学家奥尔森在其专著集体行动的逻辑 中，较系统地分析了利益集团的形成及其内部运作情况，也涉及到了利益集团影 响决策的问题，但没有将利益集团的分析与宏观上的制度变迁过程联系起来。进 入七十年代，布坎南等人研究公共选择时，首次成功地将经济学用于政府决策研 究，但重点研究的是政府官员的行为决定，并且将官员也作为古典经济学中原子 式的个人，而没有将其作为一个利益集团对待。i 日 进入八十年代中后期，新制度学派在西方经济学界崛起，才将利益集团作为 研究制度演进过程中的一个基本单元。诺斯、戴维斯等人在经济史研究中专门研 究了利益集团之问的博弈对经济制度变迁的影响过程。他们认为，制度演进的方 向与一个社会中利益集团之间的博弈过程及结果相关。因此诺斯说：“如果说制 度是游戏规则，那么利益集团是玩家”。1 8 】新制度学派还认为，从静态上看，制 度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的；而强势集团之所以能 够决定制度演进的方向，又主要是通过一定的方式获取国家政权的支持，或通过 赎买，或通过强制。诺斯曾举例说，十六世纪初，当英国的新生资产阶级与旧的 封建地主阶级发生矛盾时，前者用金钱赎买了封建特权，获得了英国王室的支持， 使得资本家投资的积极性空前高涨，资产阶级迅速崛起，英国也迅速走上了兴盛 1 6 马斯戴伊、哈蓑齐格勒著民主的嘲讽 ，世界知识出版社，1 9 9 1 年版。第l o 页。 e 7 l 程虹著制度变迁的周期，上海人民出版杜，2 0 0 2 年版，第9 1 页 旧道格拉斯- 诺斯历时经济绩效 ，载经济译文1 9 9 4 年第6 期。 5 北方工业大学硕士学位论文 之路，才有了后来的“日不落帝国”；同时期的西班牙也出现了相似的矛盾，但 政府却支持了代表封建利益的羊毛团，从而使西班牙这个原来实力比英国强大得 多的国家走上资本主义发展道路的过程更艰难，因而其地位也逐渐被英国所取 代。1 9 与政治学对利益集团的研究相比较，诺斯等经济学家对利益集团在制度演进 中的作用的研究有很大的不同。政治学研究的利益集团是在制度均衡状态下的利 益集团，假定政府的角色是在利益集团之间寻找平衡，因此尽管某一项决策也许 有利于某一利益集团，但在长时期内政府决策还是照顾到所有利益集团的利益 的；但诺斯将利益集团作为研究的基本单元对待时，他关注的是制度变迁过程中 的利益集团，假定各利益集团的势力是不平衡的。因此有的学者将诺斯等人所说 的利益集团称为“压力集团”，压力集团本身是利益集团的一种；但只有社会中 的强势利益集团才有力量对政府形成压力，以各种手段获得政府的支持一最极 端的情况是迫使现任统治者下台并扶持自己的利益代理人上台，因此社会中的强 势集团就是该社会中的压力集团。值得注意的是，压力集团的出现往往是一个社 会中利益集团之问力量失衡的结果与表现。0 0 哪道格拉新诺斯经济史上的结构与变迁 上海三联书店1 9 9 1 年版，第2 1 6 页。 叫参见胡俊利益集团理论与中国民主政治的发展 ，载当代中国研究) 2 0 0 4 年第3 期 6 北方工业大学硕士学位论文 2 西方利益集团与立法之间关系的一般理论 从其本质和目的来看，利益集团以追逐利益为己任，直接参与利益的经营与 瓜分，不愿承认和遵守社会固有的行动规则，只愿意按照利益原则来支配自己的 行动。但是，社会毕竟是一个有着一定组织机构、有着诸多固定化行为模式的有 机体，在其长期发展的历程中形成了一整套既复杂而又十分具体的思维和行动的 准则，社会中经济、政治、法律、宗教、道德等方面的规则和制度影响和决定着 社会中每个人的行为，维系着这个社会的运行和发展。作为社会的一个组成部分， 利益集团必然受到这些基本准则的制约。但是如果现行制度和规则与他们追求利 益的行为不相吻合甚至成为他们的障碍，则以它们远远强于个人的力量必然不会 甘心于受阻，那么通过施加压力来改变制度从而为以后的发展拓宽空间就成为它 们必然的选择之一。 在现代文明社会，法治以公平、公正、稳定等特性压倒历史上曾经产生过的 各种治国方式成为绝大多数国家的选择。在法治社会中，法律是现有政权对社会 进行统治的主要中介，越来越多的领域被纳入法律的管辖之下，而立法是法治的 第一个关键性步骤，因而利益集团欲在社会中开拓出有利于自己发展的大道必然 要对立法施加影响。 2 1 利益集团对立法施加影响的途径 利益集团的目的是向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益。当一个集 团确定了自己的要求后，就要把这种特殊的要求传达到政策中心，对公共政策的 立法过程施加影响。在发达资本主义国家，利益集团为影响立法过程活动的主要 对象是议会。为实现其目的，利益集团采取的活动方式是多种多样的，概括起来， 主要有以下几种：游说、公开运动、和平示威、影响选举、停止合作、恐怖活动 等。 ( 1 ) 游说。游说是指利益集团的代表向议会议员进言，说明他们反对议会 某项法案的原因，指出如果议会坚持这一立法可能有什么困难和不良后果，然后 建议议会采取别的做法，并强调这些做法的好处。在立法机构有独立立法权的国 家，如美国，游说是一种被广泛使用的手段。通过游说说服议会议员，可以使他 们投票赞成或是反对有利或不利于本集团的议案。 ( 2 ) 公开运动。公开运动的形式包括投书电台、报社、公开演讲、张贴标 语和举行记者招待会并向记者提供新闻和真相，由电台、杂志、报纸等加以报道。 7 北方工业大学硕士学位论文 采取这种手段试图影响立法过程的利益集团，其目的主要在于制造公共舆论，从 而造成这样的印象：他们对议会立法的反对意见获得广泛的同情，议会不作出让 步是没有道理的。利益集团不仅可以利用公共舆论鼓动民众支持自己的主张，从 而以“民意”影响议会立法。而且，通过大众传播媒介形成的公共舆论，也会影 响议会议员对现实情况的认识，从而影响他们的决定：是延续还是调整抑或是彻 底终结某项立法提案 ( 3 ) 和平示威。在一个和平稳定的社会里，采取暴力的手段迫使议会改变 立法议程，不仅得不到公众的支持和响应，反而会遭受热爱和平的人民的谴责。 因此，利益集团一般不采用暴力手段而是利用和平示威的方式向议会请愿。当一 个利益集团( 如工会) 人数众多，支持者众多，影响极广时，大范围的和平示威 往往能形成压力，促使议会作出妥协和让步。 ( 4 ) 停止合作。这是与议会有密切合作关系的利益集团经常采用的一种手 段。他们通过停止提供议会所需要的合作，或是只是暗示可能打算停止提供合作 向议会施加压力，就可以影响某一领域的立法。如各国的警官协会、公务员工会， 电力公司协会或武器制造商协会等。这种手段起到类似于罢工的作用，会使议会 在某一方面的职能陷入困境或是瘫痪状态，因而往往十分见效。这也使各国议会 在决定这些领域内的立法时格外小心谨慎，惟恐一着出错，全盘被动。 ( 5 ) 影响选举。利益集团与政党的不同之处是它并不推举自己的政府公职 候选人。但是在选举活动中，他们会通过组织政治行政委员会、募集捐款、筹措 资金，积极为自己支持的政党候选人进行活动，从支援经费到动员集团成员投票 及其作义务宣传都是不遗余力的，力争使代表自己利益的候选人入选，从而使之 在立法中能更好地维护自己的利益。如英国的产业工会支持工党，企业团体则支 持保守党；美国的劳工集团大多支持民主党，而工商企业集团则多支持共和党。 ( 6 ) 恐怖活动。这是那些知道不能指望合法途径对议会立法产生影响，从 而谋求暴力迫使议会让步的利益集团所采取的极端手段。恐怖活动由于不得人 心，所以一般不为绝大多数的利益集团所用。 当然，利益集团还可以通过行贿的手段即收买有投票权的议会议员来影响议 会立法。f l 】 1 参见杨珍、郑令字当代西方利益集团的立法影响及其评价 ，人大研究，2 0 0 1 年第5 期，第3 2 - 3 4 页。 g 北方工业大学硕士学位论文 2 2 利益集团影响立法的利弊分析 在多元民主政治体制下。各个利益集团争向对立法和政府其他的决策行为旌 加影响的积极意义在于：首先，利益多元化的出现是法治发展的社会基础。只有 存在多样性的利益冲突、竞争和协调，才能使立法和政府的决策行为建立在对社 会各个方面的利益和需求的综合考虑并加以平衡的基础之上，而在各方妥协的基 础之上产生的法律以及建构起来的法治秩序才会得到各方更大程度的认同、遵守 和维护。因此，在妥协中才逐步确立了法律的至上性和普遍性，也只有妥协，社 会才能以最少的成本获得最大的收益。其次，不同种类、不同能力的利益集团对 立法、政府的决策行为施加影响能够在很大程度上约束和限制政府权力的行使， 他们的影响力必然使政治权力的发挥不能够随心所欲，从而公民的个人权利和自 由才能得到更大程度的保障和体现。再次，利益集团的活动和作用的发挥弥补了 代议制民主的一些缺陷，因为选举并非每天都在进行，政党对其自身的政治意图 也可能会含糊其词，利益集团的活动等于帮助人们在选举的间隙期参与政治生 活，帮助人们对自己所关心和了解的领域的立法和政府决策施加影响。与以上优 点相比，忽略对多元利益的承认并施以法律的保护正是专制体制政府最大的失误 所在。在专政体制下，政府拥有无限的权力，因此它可以采取任何在其看来是必 要的措施去实现自己认为是正常而必要的目的，长时间下去，它必然会失去利益 被忽略的那部分人群的支持，那么它统治的根基就无法稳固而长久。 利益集团作为政党、政党制度的补充，在西方社会的政治运作中发挥着不可 替代的作用。然而其广泛存在及强大影响，使立法决策不免朝这部分人的利益倾 斜，而其他人的利益则可能受到忽视或压制。在利益集团的经济势力雄厚、会员 众多的情况下尤为如此。以至有人认为：“立法者的选举程序创造了一个立法市 场，在其中，立法者向那些在金钱和投票上有利于他们获胜的人们出售立法 保护。立法程序是由特殊利益集团问的交易所决定的。法律的制定和颁布 是一宗成交的买卖，是不f 司利益集团在法律市场上进行交易的结果”。【1 2 】可以说， 立法活动常常反映着利益集团间的斗争，立法机关是各种利益集团的天然聚集场 所。【1 3 】 利益集团的影响过于强大会带来很多不利因素。最大的害处在于，如果政府 不能保证相对较弱的利益群体的利益，那么他们就会成为这种体制的受害者，也 许这种情况之下所造成的危害要严重于专政体制。在这种体制下，弱势利益群体 t 埘理查德。a 波斯纳法律的经济分析 ，中国大百科全书出版社1 9 9 7 版，第6 5 页 【埘苗连营、宋雅芳对立法程序的哲学审视，郑州大学学报 2 0 0 0 年( 社会科学版) 第6 期。 9 北方工业大学硕士学位论文 表达和反映自己利益的主要依靠在于由行会、工会和专业性组织等构成的庞大的 社会团体组织。虽然弱势利益集团有时也有自己的团体，但绝大多数团体和组织 的作用和价值则在于他们是处于社会较低层次、实力较弱的社会人员的一种十分 重要而且很可能是唯一有效的利益反映渠道。对于这些人群来说，他们数量庞大， 但却经济实力很弱，从而导致政治上失去了表达自己意愿的机会。虽然那些强势 利益集团利益进行活动时，也会基于这类人员的数量而适当考虑和照顾一下他们 的利益，但毕竟已在事实上产生严重的倾斜。因此，他们必须团结起来，形成较 为强大的群体，并通过自己的代言组织反映自己的利益，与政府进行讨价还价， 影响社会公共决策，只有这样才能被重视，才能被考虑。而且这种社会团体和组 织的存在在社会中形成了一个从最高层到社会底层之间、能够被政府和社会民众 都认可的“缓冲地带”，这个“非强制性、公民自愿参与的公共活动领域”对于 缓解各个阶层的矛盾、维持社会平衡发挥着重要作用，尤其是在社会转型时期更 是如此。由于社会中介性组织所处的这种特殊地位，它在很多国家中还被赋予半 官方地位，如在德国，法律规定行政部门在草拟立法之前必须同各大利益组织协 商；在日本，农业协同组合中央联合会已经把公共政策的广泛领域变成实际上的 禁区，因为他们人数超过9 0 0 万，而且选举制度使农民在投票选举中的分量高达 城市选民的3 倍，所以农民通常能够阻止有损于其利益的政策实施因此，对利益 集团的研究不应也不能忽略社会中介性组织在其中发挥的重要作用。o ” 【川参见郭俊利益集团与立法之互动) 中国论文网 1 0 北方工业大学硕士学位论文 3 我国利益集团及其对立法的影响 3 1 我国利益集团的基本状况 3 1 1 我国利益集团产生的基本背景和条件 经过近3 0 年的改革开放，中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性 社会转型。在社会转型过程中，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有的社 会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。这些利益群体和利益阶 层，正逐步形成特定“利益集团”，并不同程度地对政府决策施加影响。同时， 随着中国政治民主化的发展，执政党和政府不仅承认多元利益主体的存在，正视 利益集团存在的现实，而且还能够理性应对利益集团的政治影响，甚至从政治上 允许乃至支持公民组成利益集团。 此外，改革开放和发展社会主义市场经济以来，中国的经济成分、组织形式、 就业方式和分配方式日益多样化，社会利益结构不断分化重组，这使利益集团的 产生具有了客观的社会基础；公民利益意识的觉醒和维权意识的加强，特别是“集 团意识”的形成，为利益集团的产生提供了心理基础；政治民主化、法治化进程 的加快，以及党和政府在保障公民权利方面卓有成效的改革与发展，为利益集团 的产生提供了宏观的政治条件和制度背景；现代交通与信息技术的发展，使得人 们之间的联系日益方便快捷，大大节省了利益主体的组织化成本，从而为利益集 团的产生提供了技术条件。这些条件的聚合，使得我国利益集团的产生，成为一 种不以人的意志为转移的客观趋势。u s 需要说明的，也有学者认为中国目前还不存在规范意义上的利益集团。比如 刘军宁先生在让利益与利益相竞争【1 6 】一文中提出，利益集团的产生所需要 的条件是市场经济、宪政民主、自由结社、破除垄断；而且利益集团的力量主要 来源于利益集团自身的争取。而这一切，中国还不具备或者不完全具备。就现实 来说，中国的利益集团是权势分利集团，是权力和商业结合的产物，是强化行政 垄断的产物，权势利益集团的力量来自于政治权力。由此得出结论说，中国目前 还没有像西方那样严格意义上的利益集团。 实际上，我国的利益集团已经存在，这也是被官方和多数学者所承认的。“” 习参见程浩、黄卫平、汪永成中国社会利益集团问题研究) ，载战略与管理 ，2 0 0 3 年第4 期。 1 1 6 1 详见刘军宁让利益与利益相竞争 ，中国经济时报 2 0 0 0 年4 月1 3 日第5 版。 0 7 1 中国人民银行副行长吴晓灵日前在“中国经济5 0 人论坛年会”上提出，现在必须承认不同利益阶层和利 益集团的存在。据笔者了解，这是我国政府官员第一次公开承认我国存在利益集团 北方工业大学硕士学位论文 按照前述新制度学派的理论，利益集团是市场经济的产物，市场经济提供利益的 多元化格局，并提供共同利益者之间的联系渠道，从而就产生了利益集团。目前 随着市场经济的发展，我国社会结构的多元化雏形已经形成，各种群体性利益主 体也已经出具规模，他们都力图影响国家的立法和公共政策，以维护本集团自身 的利益。因此，利益集团的存在已经是一个不争的事实。但是由于传统和现实上 的巨大差异，我国现阶段的利益集团确实有着与西方利益集团不一样的特征。 在讨论我国的利益集团问题时，下文要经常使用“利益群体”这个概念，因 此有必要在此对这两个概念作一下区分。通过对利益集团这概念的界定，我们 知道所谓利益集团必须具备是形成了一定组织形态且组织的成员具有共同的利 益或目标，这个组织为了共同的利益或目标还要向政府机构提出要求或施加压 力，使其制订的政策符合它们的利益。在达到组织化程度的利益集团之前，因为 有着一个共同的利益、共同的诉求，而有了一个利益群体的存在。从利益群体发 展到利益集团有一个过程，先有利益群体尔后才有利益集团。当然，在西方国家 现在作这样的区分已毫无意义，但在我国，这样的区分则是很有必要的。这表明， 在我国使用利益集团与利益群体这两个概念，其问有着明显的区别，区别就在于 是否具有组织性。【l8 】目前我国已经产生了有组织的利益集团，他们具备了利益 集团上述的特征，但是多数具有共同利益诉求的群体尤其是弱势群体还不具备这 种组织化的特征，他们正处于由利益群体向利益集团发展的过程当中，是一种“准 利益集团”。因此，在讨论我国利益集团问题时，本文同时使用了“利益集团” 和“利益群体”这两个概念。 3 1 2 我国利益集团的基本特征 马克思曾说“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的 文化发展。”d w 利益集团作为人们维护和实现其权利或利益的工具和途径，必然 受制于特定的经济政治文化条件。影响中国利益集团产生、发展并发挥作用的特 定经济政治文化条件，决定了中国的利益集团与西方利益集团相比有其显著特 点。在经济方面，我国市场经济发展的历史较短且不充分，许多行业存在着严重 的行政垄断，官商一体。在政治体制上，我国历经几千年的封建统治，一直是官 本位和高度的中央集权，社会结构严重不平等，政府过于强大，民间弱小；民众 缺乏权利意