（法学专业论文）预算监督法律制度研究——以《预算法》修订为契机.pdf

原创性声明 4 i i i lli iii l l li i 1 11t l l i ii il 、t2 10 2 12 9 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： 1 司稚 日期：2 0 1 2 年5 月2 0 日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 7 虱初乏 日期：2 0 1 2 年5 月2 0 日 摘要 摘要 预算监督是预算管理的重要环节，也是我国财政监督的重要组成部分，它 不仅仅是对国家通过预算参与国民收入再分配的控制，更重要的是通过它来约 束政府的财政权，保护纳税人的财产权利。预算监督通过对预算的各环节、各 方面进行监察以此保证财政民主以及公共资源的合理分配。近几年来，我国在 部门预算、政府采购制度和国库集中支付等方面进行了一系列改革并取得良好 成绩，但这些改革很大程度上重形式轻实质，更多的是一种技术上的改革，预 算监督制度依旧缺乏透明性、公开性、针对性和权威性。而权力的约束，归宿 在于规范并完善各项法律制度。以法律的规范性和强制力来划定财政权行使的 边界，应当成为预算改革的重点所在。因此本文以预算法修订为契机，重 点探究如何构建一个更加完善的预算法律监督制度，本文试图运用比较分析法、 规范研究法等方法对上述问题展开论述，以期对我国预算监督实践提供一些有 益参考。 本文分为五部分： 第一部分主要介绍了本文研究背景、研究意义和研究方法，对预算监督的 相关概念做了界定。 第二部分对预算监督的理论基础做了分析，主要以宪政与财政民主、公共 选择理论、私有财产权保护理论、委托代理理论为视角探讨预算监督制度的必 要性。 第三部分主要采取比较分析的方法，对目前世界上预算监督制度较发达的 美国、英国、法国的预算监督立法以及机构设置进行了比较，分析它们的优势， 以对我国预算监督改革作出启发。 第四部分主要分析了我国预算监督机制的现状，首先分析了我国预算监督 的立法情况，然后分别分析了我国现行的人大、审计部门、财政部门所构成的 预算监督体系的运行情况。 第五部分主要分析了我国预算监督制度存在的缺陷并提出完善建议，最后 对预算法的修订提出一些个人看法。 关键词：预算监督预算法修订法律完善预算法律责任 a b s t r a c t b u d g c ts u p e r v i s i o ni s a l li m p o r t a n tl i n ko fb u d g c tm a n a g e m e 盹硒w e 儿a 8a s i 嘶1 e i c a n tp a r to ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n b u d g e ts u p e r v i s i o n i sn o to n l y1 n v o l v e dm 廿l ec o n t m lo ft h er e d i 蛳b u t i o no fn a t i o n a li n c o m e ，b u ta l s ot h et o o l t ob i n dt h e g o v e m m e n tt op r o t e c tt h ep r o p e r t y r i g h t so ft h et a x p a y e r s b u d g e ts u p e 1 s l o n f o c u s e so n 嘶e c t i n ga n ds u p e r v i s i n gv a r i o u sl i n k sa n da s p e c t so f b u d g e t i n g8 08 5t 0 a s s u r e 枷o i l a la l l o c a t i o no fc o m m o n r e s o u r c e s i nr e c e n ty e a r s ，c h i n a h a su n d e r 9 0 n 。 a 鲥n go fr e f o r mo nd e p a r t m e n tb u d g e t , g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，骶a s u i r ) r c o n c e 劬a t i v ep a y m e n ts y s t e ma n dh a st m a l l ya c h i e v e dg o o d r e s u l t s i o w e v e r ，s u c n r e f 0 如 1 sa t t a c hi m p o r t a n c et of o r m a l i s mr a t h e r t h a ne s s e n c e ，p u r i n gm u c hm o r c e m p h a s i so n 妣l l i l i c a lr e n o v a t i o n t h u s ，b u d g e ts u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s t i l ll a c k so f 觚1 s p a r e n c y , o p e n n e s s ，t a r g e t e d a n da u t h o r i t y t h ea u t h o r i t y r e s t r a i n tl i e smt n e r e 叫a t i o n 趾dp e r f e c t i o no f t h el a ws y s t e m d e l i m i tt h ee x e r t i o no ft h ef 雠n 班s b vt h ew a y so fr e g u l a t ea n dm a n d a t o r yl a w s ，m u s tb e t h ek e y so ft h eb u d g e tr e f o m n a v a i l s 缸o p p o r t u n i t yo f b u d g e tl a w r e v i s i n gt oe x p l o r eh o w t ob u l l du pam o r c c o m p r e h e n s i v eb u d g e ts u p e r v i s i o ns y s t e m i nt h e p r o c e s s ，a r g u m e n tm e t h o d s 舔 c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n dn o r m a t i v er e s e a r c hw i l lb ea p p l i e dt os h e dl i g h t o nt h o s e i s s u e s mav i e wt op r o v i d i n gh e j p 烈r e f e r e n c e s t ob u d g e ts u p e r v l s l o np r a c t l c e p a r t1a na c c o m l to fr e s e a r c hb a c k d r o p ，r e s e a r c hm e t h o da n d c o n c e p to fb u d g e t s u p e r v i s i o n p a r t2a n a l y s i s0 nt h e o r e t i c a lb a s eo fb u d g e ts u p e r v i s i o nt op r o v e i t sn e c e s s l 吼 勰锄b o d i e db yc o n s t i t u t i o na n df i s c a ld e m o c r a c y , p u b l i cc h o i c et h e o r y , p r l v a t e p r o p e r t yr i g h t sp r o t e c t i o nt h e o r ya n d e n t r u s t e da g e n tt h e o r y p a r t3t h ec o m p 撕s o nw i t hb u d g e ts u p e r v i s i o nl e g i s l a t i o na n di n s 缸t u t i o n 2 l l s e t t i n g si nt h eu s ，t h eu k a n df r a n c e p 砒4t l 硷s t a t 呱q u oo fd o m e s t i cb u d g e ts u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，a n a l y z i n g l e g i s l a t i o ns i t u a t i o i t , c u r r e n ts u p e r v i s i o ns y s t e mc o n s i s t e db yn p c ，a u d i td e p a n 眦n t a n df i n a n c i a ld e p a r t m e n t p a r t5t h es l l o 玳o m i n g so fd o m e s t i cb u d g e ts u p e r v i s i o ns y s t e m a n ds u g g e s t i o i l s i i a b s t r a c t t of u l l f d li m p r o v e m e n ta sw e l la sp e r s o n a lv i e w so h “b u d g e tl a w r e v i s i n g k e yw o r d s ：b u d g e ts u p e r v i s i o n ；b u d g e tl a wr e v i s i n g ；l a wp e r f e c t i o n ；b u d g e t l e g a lr e s p o n s i b i l i t y i i i 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i 1 引言1 1 1 选题背景及意义1 1 2 研究方法2 1 3 文献综述2 2 预算监督法律制度基本概念解读3 2 1 预算的概念和特点3 2 2 预算监督的概念和特点4 2 3 预算监督的功能6 2 3 1 约束政府行政权滥用以保障纳税人权利6 2 3 2 保障国家职能的实现6 2 3 3 维护社会公平正义和促进市场经济健康发展7 3 预算监督法律制度的理论基础8 3 1 宪政与财政民主视角8 3 2 公共选择理论视角9 3 3 私有财产权保护理论视角1 0 3 4 委托代理理论视角1 1 4 国外预算监督法律制度研究1 2 4 1 美国的预算监督实践1 2 4 1 - 1 美国的预算监督立法1 2 4 1 2 美国预算监督的程序设计1 2 4 2 英国的预算监督实践1 4 4 2 1 英国的预算监督立法1 4 4 2 2 英国预算监督的程序设计1 4 4 3 法国的预算监督实践1 6 i v 目录 4 3 1 法国的预算监督立法1 6 4 3 2 法国预算监督的程序设计1 6 4 4 国外预算监督制度的比较与评价1 8 5 我国预算监督机制的现状及问题2 0 5 1 人大预算监督的立法沿革及现状2 0 5 1 1 人大预算监督的历史回顾2 0 5 1 2 人大预算监督的内容与程序2 2 5 2 财政预算监督的沿革及现状2 3 5 2 1 财政预算监督的历史回顾2 3 5 2 2 财政预算监督的内容2 4 5 3 审计预算监督的立法沿革及现状2 4 5 3 1 审计监督的历史回顾2 4 5 3 2 审计预算监督的内容2 5 5 4 我国社会监督的现状2 5 5 4 1 公众的监督2 5 5 4 2 会计师事务所的监督2 6 5 5 我国预算监督法律制度存在的问题2 6 5 5 1 法律体系不完善2 6 5 5 2 预算执行随意性大2 8 5 5 3 预算法律责任规定缺失2 8 5 5 4 人大预算审批存在漏洞2 9 5 5 5 对预算执行监督不力3 0 5 5 6 审计机关独立性较差，监督地位尴尬3 1 6 完善我国预算监督法律制度的构想3 3 6 1 强化完善人大预算监督3 3 6 1 1 完善现行人大预算法律规定3 3 6 1 2 建立人大预算工作机构3 3 6 2 增强审计监督的独立性3 4 6 3 建立预算法律责任追究制度3 5 6 3 1 明确预算被否决厉的法律后果3 5 v 目录 6 3 2 明确审计报告职贡3 5 6 4 对我国预算法修订中预算监督制度条款设计的具体建议3 6 结j 吾3 8：i jf 】- - 二 o 参考文献3 9 致j 射4 1 个人简历4 2 v i 1 引言 1 引言 1 1 选题背景及意义 2 0 1 1 年全国人大常委会报告中明确提到了今年将修改并完善预算法等 相关法律，目前国务院已讨论并通过了中华人民共和国预算法修正案，虽然 这次并未提交两会正式讨论，但就目前形势来看，以预算法改革为出发点 启动现有财政体制改革已经是势在必行。作为一部规范国家公共财政收支的基 本法，预算法涉及了对纳税人财产权的保障和对公共资源的重新分配，并且 与上下级政府问以及不同部门之间的财权分配紧密相关，是一部影响力相当广 的法律。我国现行预算法自1 9 9 5 年正式实施以来，对于规范财政预算监督 管理，充分发挥财政的收入分配、资源配置、经济调控等职能起到了十分重要 的作用。但随着我国社会主义市场经济的逐步完善，这部在体制转轨时期制定 的法律无论在立法思想还是制度设计上都已逐渐跟不上社会发展的步伐，实践 中发现的一些预算问题更是暴露了我国预算制度在完整性、透明性、法治性等 方面还存在缺陷。比如我国预算管理中一直突出的预算外资金游离问题，现行 预算法7 6 条明确了预算外资金管理办法由国务院另行规定，这就形成了预 算内外两把尺的法律现象，导致我国预算的不完整，并且这部分预算外资金也 常常成为腐败和三乱的源头；又比如近年来呼声很高的预算公开问题，政府虽 然表明了公开国家账本，建立透明财政的决心，但在实际操作中，公开的科目 仍是重点模糊，过于笼统，使得透明预算成为一个“花架子 ；还有近年来频 频曝光的违法滥用预算资金的新闻，江苏交警购买i p h o n e 4 作为警务通、汶川灾 后重建出现豪华办公楼等等。这些预算问题的揭露每次都会引起公众的广泛关 注和讨论，随着我国公民法治意识的不断提高，要求建立“看得到的预算、看 得懂的预算的呼声越来越高。在这种情形下，预算法的修订已成为一项刻 不容缓的任务。 本文正是以备受关注的预算法修订为契机，来探讨在财政民主的视角 下，如何建立一个符合我国国情的预算监督法律制度体系。这对进一步推动我 国预算改革、促进公共财政框架的建立，实现政府预算行为的民主法治化、阳 光化具有重大的现实意义。 l 引言 1 2 研究方法 本文主要采用规范分析法与比较分析法来研究预算监督制度。在规范分析 中主要通过研究预算监督的理论基础来阐述预算监督产生的基础及其必要性。 在比较分析中，由于国外一些发达国家宪政思想启蒙较早，财政法治化、民主 化进程较快，在预算立法与预算监督方法上都有很多值得借鉴的地方，本文主 要通过横向对比美、英、法三国的预算发展历史、预算监督机构设置及监督程 序，结合对我国预算监督立法进行纵向分析，以对我国现阶段预算监督制度的 进行梳理总结，提出适合我国实际情况的改进之处，并在最后对当前预算法 修订提出一些个人的建议。 1 3 文献综述 检索现有的预算监督相关文献，大部分是以财政学或者公共管理的视角为 出发点，法学专业领域的研究相对比较零散。在这些文献中，对我国预算监督 现状作出研究的主要有：刘剑文的民主视野下的财政法治、张献勇的预算 权研究、刘有宝的政府部门预算管理、安秀梅的公共治理与中国政府预 算管理改革等。对国外预算监督研究比较有代表性的有：尹中卿的当代美 国国会的财政监督程序、张玮和韦慧娟的法国的财政监督及经验借鉴等等。 总的来说，由于预算监督本质上涉及到我国政治体制改革的一系列问题，预算 监督领域的研究相对匮乏，我国财政体制的改革强烈需要预算理论的争鸣和完 善，我国预算监督法律制度的研究，虽然艰难但是意义深远。 2 2 预算监督法律制度基本概念解读 2 预算监督法律制度基本概念解读 2 1 预算的概念和特点 预算( b u d g e t ) 一词，1 7 3 3 年最先在英国被使用，随后各国相继仿效使其 成为专有名词。虽然预算听起来并不陌生，但要给它下个精准的定义并不容易， 学术界对预算概念的观点各不相同。艾伦鲁宾提出过：“预算是指是配置稀缺资 源，它意味着在潜在的支出目标之间进行选择，预算意味着平衡，它需要一定 的决策制定过程”。我国财税法学者刘剑文认为：“预算是按法定程序编制、审 查和批准的政府年度财政收支计划，是政府组织分配财政资金的重要工具，也 是宏观调控的重要经济杠杆”。财政学学者刘明慧认为：“预算是政府在每个财 政年度的财政收支安排计划，它是反映政府全部财政收支结构的一览表 。乜1 总 的来说，预算可以从政治学，经济学，管理学，法学角度下定义，不同的研究 方法和观察角度必然会对预算的定义做出不同的概括。 笔者认为，预算就是特定主体按照法定制度和程序编制的，经审查批准后 在特定时间段内执行的财政收支计划。 从我国目前预算的实践来看，预算主要有以下特点： 一、公共性。这是预算的本质属性，公共财政是将一部分社会财富集中起 来以为公民提供公共产品和服务，维持国家机器的运作。这笔公共收入是否合 理安排使用不仅关系到纳税人的权利，更涉及社会公平。因此财政预算的整个 过程首要应该体现出社会公众的意愿和偏好，使财政运行具有公共性。 二、法治性。我国公共财政是在市场经济的框架内运行的，市场经济是法 治经济，这就决定了我国的公共财政也具有法治性的特点。公共财政的法治性， 通过预算行为直接表现了出来。法治框架下的政府预算要求政府的各项财政行 为必须有法律依据，并且政府的行为有严格的边界，不能对市场进行有悖市场 规律的干预，扰乱正常的市场与政府的关系。 三、透明性。公开透明也是预算的一项重要特征，这是由财政的公共性本 质决定的，政府作为受托人将社会财富的一部分集中起来，理所当然应当将这 部分财富的收支状况置于公众的监督之下，以实现“取之于民，用之于民”的 纳税理念，真正走向民主化财政。 3 2 预算监督法律制度基本概念解读 正是预算的公共性、法治性和透明性，决定了政府的预算活动必须加强监 督和约束，最大程度的保证公共资源的科学使用与合理分配。啪 2 2 预算监督的概念和特点 笔者认为，预算监督的概念应该包括两个层次：基础层次和目标层次。基 础层次是指监督主体对各级政府和其他预算单位的预算编制、执行、以及决算 等活动进行的督导和监察，以保证预算活动的合法性与有效性。嘲目标层次是 指以预算为媒介，对财政收入取得是否合法、财政支出是否用于提供社会所需 的公共产品和服务进行监督，以期将公共财政的法治性与公共性更深刻地体现 在该层次的预算监督中。 一个健全完整的预算监督制度应该贯穿于预算活动的全过程，以时问来划 分，预算分为编制、审批、执行三个环节。 首先，预算编制是整个预算活动的起点，也是预算监督的基础和源头，预 算编制的质量高低将会直接影响预算执行效果。一般认为，预算编制属于行政 权的一部分，因而各国把预算编制的权力交给政府，具体由政府财政部门主管。 这样做主要是鉴于行政机关作为预算的执行者，由它来编制预算更符合权责统 一的观念，制定出的预算指标也相对更符合实际，有利于国家政策目标的实现。 基于分权原理，政府享有了预算编制权，而为了维护行政权的独立性，议会在 预算编制阶段也无法定介入权。这时要想保证政府合法合理高效地编制预算， 并且让议会及时了解政府的意图需要，使自己编制的预算草案能顺利地在议会 上通过，就需要在编制过程中建立一种沟通协商式的监督程序 纵观世界预算制度较发达的国家，预算编制的时间一般都相对较长，前期 充分的调查准备工作对于提高预算编制的精准度有积极的意义。但在编制阶段， 预算草案尚未完成，此时法律并没有授权预算监督主体实质性审核预算编制的 权力，在预算编制阶段，预算监督一般只要从这两方面进行：第一、监督各具 体负责预算编制的单位在编制过程中有没遵守规定的大原则；第二、监督各预 算编制单位有没有依照法定的方法和程序来编制预算。瞄1 其次，预算审批阶段的预算监督。大多国家的预算审批权都是由议会来行 。为r 科学合理地编制预算，中央部门在预算编制过程中，应该遵循以下的原则：一、合法性原则；二、 真实性原则；三、完善性原则；四、科学性原则；五、稳妥性原则；六、重点性原则；七、透j 性原则； 八、绩效性原则。 4 2 预算监督法律制度基本概念解渎 使的，议会作为大多数人民公意的表达机构，对提交的预算草案有着确认或者 否决的权利。纵观各国的立法，议会在预算审批阶段的监督主要包括：( 1 ) 、对 预算草案外在形式的合法性审查。大多实行预算制度的国家都会对预算草案的 编制方法，基本科目作出具体规定。回一般预算制度越发达的国家，对预算草案 编制科目的规定会越详细。( 2 ) 对预算草案内容的合法性、真实性、有效性的 审查。合法性审查，就是审核预算草案中的各项收入是否合法合规，比如行政 事业性收费是否按规定的收费项目和标准测算，预算外资金上缴财政专户的比 例和留用比例是否符合财政部规定等。审核各项支出是否符合国家宏观调控的 目标，项目的投资支出方向是否符合国家的产业政策，是否按核定的预算控制 数、支出比例、增长幅度来编制；真实性审查，就是审核各项收支数据是否基 于真实情况填列，有没有夸大或隐瞒收入，虚增或虚列支出，各项收支的计算 是否科学合理有真实依据：效益性审查，就是审核预算编制有没有做到合理安排 各项资金，在兼顾一般的同时有没有优先保证重点支出，是否杜绝重复建设等 浪费现象，把有限的财政资源发挥出最大的效益。 最后，当预算案经过议会的审批之后即作为一个法律文件进入到执行阶段， 预算执行的好坏直接关系到国家的政策目标、公益目标等预算编制的初衷能否 实现。并且在预算执行阶段经常会出现一些人为的、非人为的干扰因素，可能 需要对原先的预算做出调整，甚至不排除预算执行主体故意不按规定执行预算， 因此对预算执行阶段的监督尤其重要。 预算执行阶段的预算监督一般有以下内容：( 1 ) 议会定期或不定期听取政 府的预算执行结果汇报。实践中，多数国家要求政府在财政年度期问向议会提 交预算执行情况的信息反馈，在出现重大事项时，还负有临时报告义务。在瑞 典，政府每年至少要向议会汇报两次预计的预算执行结果、国家债务与原始预 测之间的差异，并要求财政管理当局将相关财政业绩详细的月度报告定期在网 上公布。听取预算执行情况的汇报，以便于议会从宏观上了解预算执行情况所 存在的问题，但局限在于信息全部由政府提供，某些重要的或不利于政府工作 评价的信息可能被隐瞒以逃避监督。( 2 ) 议会对预算调整的审查。由于现实中 国我国预算草案的内容包括一般预算收支草案和摹会预算收支草案。其中一般预算收入的资金内容包含 类、款、项、目四级，具体而言钉四大类收入：税收收入、非税收入、贷款转贷| 廿l 收本金收入和转移性收 入。一般预算支；l ；包括类、款、项三级，具体包括的资金大类存：基本公其管理与服务、图防、外交、公 共安全、科学技术、教育、社会保障与就业、医疗：1 i 生、环境保护、交通运输、其他支出和转移性支i l j 。 5 2 预算监督法律制度基本概念解读 财政资金使用情况通常无法与预算的事先安排完全一致，所以几乎所有国家在 预算执行的过程中都会涉及预算调整的问题，虽然各国对预算调整的监督的规 定不尽相同但总的来说可以大致分为两种情况：一种情况，预算执行中的调整 权利完全集中在议会。政府要增加预算支出或者申请补助、借款以及做其他调 整都必须向议会提交调整草案，经批准后方可执行，英国、印度、日本大致属 于这种情况。另一种情况是，在议会拥有预算调整议决权的前提下，法律同时 规定政府在预算执行中也有一部分调整权利，美国、德国大致属于这种情况。( 3 ) 议会中的专门预算监督部门就某些收支项目自主实施检查监督，并提出意见和 建议，督促政府对执行中的不当行为作出修正。这种主动监督方式通常更易于 发现问题。 2 3 预算监督的功能 2 3 1 约束政府行政权滥用以保障纳税人权利 国家的财政权不是天然存在的，而是由纳税人授予的，介于这个原因，财 政收入的产生和行使应该严格在纳税人的法律授权下进行。但从财政权的性质 来看，它具有公权力强制性的特征，财政收入行为是一种羁束性财政行为，纳 税人作为金钱给付方与国家并非是平权性法律关系。如若不将财政行为置于严 格的法治监督轨道上，政府行政权可能会由于它的强制地位而肆无忌惮，纳税 人权利将得不到法律保障。 2 3 2 保障国家职能的实现 在一个健全的法治社会中，国家的政治职能、经济职能和社会职能的实现， 都要以完善的预算监督体系为条件。财政权是国家权力中最核心最源生的一项 权力，政府的其他一切权力无不由它派生出来。不管议会授予政府多宽泛的行 政权力范围，如果缺乏财政资金的支持，行政权的效力必然是一句空话，国家 的政治、经济、社会职能无一能实现。因此在这种财政主导的行政模式下，政 府会根据自身所需履行的各项国家职能来确定资金的需求量，再根据社会公众 利益的要求来确定资金的使用方向。可以说国家职能的实现是以财政为保障的， 财政的目的又是为了实现国家职能，因此建立完善的预算监督，可以为国家职 能的履行提供物质保证，通过对预算的监督和控制还能防止国家职能履行过程 6 2 预算监督法律制度基本概念解读 中的公权力滥用或不作为等现象。 2 3 3 维护社会公平正义和促进市场经济健康发展 国家通过议会赋予的权力，利用税收等形式将公民创造的一部分劳动成果 转化为国家财政，以维持政府的正常运转，提供公共产品和服务，这实际上是 一个二次分配的过程。公民通过自己的劳动、资本、土地等要素在一次分配中 获得收入，在市场经济条件下，这一次分配主要强调的是效率优先，随之会带 来一些市场失灵现象，比如贫富差距拉大，寻租行为等等。而财政支出作为一 个二次分配过程主要寻求的是社会利益最大化，强调的是社会公平和谐，许多 市场机制触及不到的地方，需要由财政支出去实现。特别是诸如社会保障、教 育医疗、住房就业等关系百姓切身利益的民生问题。但在支出的过程中，每个 政府部门都想尽可能多的为自己多争取预算资金，还有一些地方政府为了搞“面 子工程 盲目的上项目，铺张浪费搞重复建设，使预算资金的使用毫无社会效 益可言。 在市场经济下，政府虽然不直接进行经济活动参与财富的创造，它只是作 为市场秩序的协调者和维护者，而不是市场的参与者，但是政府通过对经济政 策的选择和制定、对国民财富的分配和政府消费行为来调节市场的投资量和消 费量来进行财政分配，控制财政收支规模，引导经济发展从而保证市场经济的 健康运行，特别是在市场低迷的情况下。比如2 0 0 8 年爆发的全球经济危机，为 了维护经济、金融和资本市场的稳定，让市场尽快走出低迷困境，中央作出了 投资四万亿的决策，希望能够拉动内需，在两年内振兴经济。可见市场经济的 健康发展和社会公平正义的实现都需要财政做保障，都需要有一个完善的预算 监督体系来让人们知道政府的钱是从哪来又向哪去，让政府成为“看得见的政 府、负责任的政府。 网 7 3 预算监督法律制度的理论基础 3 预算监督法律制度的理论基础 3 1 宪政与财政民主视角 公元1 2 1 5 年，英国贵族为了抵抗国王约翰的蛮横征税，限制国王的权力， 起草了著名的大宪章，其中一个很重要的内容就是：未经国会同意，不得征 税。在大宪章运动的推动之下，一种主张以宪法体系对公权力进行约束，保护 公民利益，将所有政府权利纳入宪法轨道的宪政理论开始发展起来。以洛克、 孟德斯鸠、麦迪逊等人为代表提出的三权分立、人权保护等思想构成了宪政主 义理论体系。宪政是以民主制度为基础，以国家权力与公民权利对立为假设， 以建立有限政府，维护公民普遍自由与权利为根本目标的民主政治。 在财政领域，公民与国家之间的利益博弈体现在私人财产与国家财政权的 冲突上。财产权作为公民的一项最基本的权利，它同时也是一种政治权利。政 府只有掌握了财政权，才能维护自己的行政秩序，对社会进行管理并提供公共 产品，享有了财政权才能拥有绝对的话语权。财政作为公民对国家的某种让渡， 不但影响着国家物质权利的获得与保有，同样影响着公民个人权利与自由的实 现。亚当斯密曾说过：“财政乃庶政之母 ，为了维护一个庞大国家的正常运 转，公民必须拿出一部分私人财产给国家作为公共收入。口1 作为实现宪政的环节之一，财政民主是协调国家和公民权利的基础。在宪 政制度下，财政民主应当以充分实现民主为核心，体现主权在民的思想。即国 家权利来源于公民的授权，政府实质上应该是履行义务的一方，公民才是真正 享有权利的一方。财政民主要求人民可以通过法定的程序和方式，对国家各项 重大的财政活动行使决策权、知情权、监督权。这便需要政府的财政行为的决 策、执行和结果公开透明，让人民监督，具体到实践中，表现为财政收入和财 政支出的民主。 收入民主是指政府为履行公共职能、提供公共服务利用公权力筹集资金的 全过程必须由民众协商同意，否则就构成权力滥用，对私权利的侵犯。民主制 度下政府部门的任何权力都要通过法律程序来实施，政府之所以能够吸取公众 资金作为财政收入，是凶为代议制度给予财产所有人参与决策讨论的机会，使 他们相信代议制度以及政府行政的合法性、正当性。征税以及以其他方式获得 8 3 预算监督法律制度的理论基础 财政收入作为财政环节的开始，从源头上实行民主监督，对防止政府权力扩张， 保护公民基本财产权意义重大 支出民主首先要明确财政支出的边界在哪里，古典学派主张财政支出应该 缩小规模，认为政府的活动是一种消费现象。而新财政思想认为市场机制在现 实经济社会中根本难以发挥，更何况还存在分配不均的问题，如果政府不介入 将无法平息。嘲既然如此，基于政府的公共职能，在市场机制失效的公共领域， 必须由政府来填补空缺，提供公众所需的公共物品。也只有为满足公共需要而 从事的活动，才能要求财政提供资金支持，偏离公共利益的财政支出行为也背 离了财政民主的要求。因此，财政民主在预算上就表现为公众对预算资金使用 的决策权，以及使用过程中的监督权。 3 2 公共选择理论视角 公共选择理论探究的一个议题就是，为何政府的一些决策会导致违背公共 利益的结果。在公共选择理论的理性经济人假设下，每个公民都应该是自利的、 理性的，他们在做出每个决策时都会将自身行为的成本以及所要做的选择能否 实现自身利益最大化作为首要考虑因素。同样的，政府和行政相对人一样，它 并不是一个抽象的组织，而是由一个个具体部门和理性的个人组成的，不可避 免的，具体执行政府公务的个人会在公权力的行使过程中考虑自身利益的得失， 在制定公共政策时更偏好选择那些有利于自身利益最大化的路径和方式，有时 甚至不惜以牺牲公共利益为代价。公共选择理论正是以这样一种悲观色彩较重 的观念打破了凯恩斯主义所设想的政府是弥补市场缺陷、挽救市场的唯一良方。 在公共选择理论下，政府虽然不是万恶的魔鬼，但也绝对不是完美的天使。 传统理论将政府假设为“无私道德人 ，导致了行政管理中的轻法治，重人 治的现象，行政机构不断膨胀。现实中，政府各个部门互相争夺财政资源，不 同利益集团游说政府官员的事件时常发生，一些官员好大喜功，不顾公共利益， 不顾规划是否合理，将财政资金盲目用来搞面子工程，进行重复建设，完全不 考虑预算资金的使用是否符合公共利益最大化，更有一些官员中饱私囊，贪污 腐败，打着公共建设的旗号将部分财政资金以各种方式据为已有，或者流向了 他们所代表的利益集团。公共选择理论强调要正确把握行政主体与行政相对人 o “经济人”源于经济学中的一个重要假设，它将人抽象为理性的、追求自身效力最大化者。 9 3 预算监督法律制度的理论基础 的关系，正视政府私利性的同时要求建立完善的监督机制来制约行政主体不合 理的公共行为。在财政领域，只有强调预算监督制度建设，才能保障公民的各 项民主权利。行政相对人有权参与各项预算收支决策的做出，并且在财产权利 受到政府侵害时可以通过多种途径进行救济。政府失灵的根源并不是出台的政 策内容本身，而是约束政策制定过程的各项监督规则是否完善有效。 3 3 私有财产权保护理论视角 在西方法学理论发展中，私有财产权的地位和影响力可见一斑。私有财产 权被视为与生命权、自由权、平等权并重的“天赋人权 ，是公民的基本权利。 自然法学派学者洛克在政府论中提n - “财产权是与生俱来的，不可剥夺和 转让地受自然法保护，先于国家而存在的自然权利 。卢梭把私有财产权看做公 民权中最神圣的权利，某些方面看甚至比自由更重要。在西方，传统哲学认为 财产权的享有，意味着人们对自己的劳动成果可以占有并且支配，而只有当人 们可以占有和支配自己的劳动成果时，才能维持生存，追求作为一个人的自由 与尊严。在市场经济体制下，确立私有财产保护制度是商品得以交换和流通， 维持市场交易基本秩序的基础。嘲 随着宪政运动的发展，西方宪法也开始特别关注私有财产保护，在公民基 本权利体系中更加明确的提及私有财产权保护条款。1 7 8 9 年法国人权宣言 中称财产权是“一项神圣不可侵犯的权利”，美国宪法中规定：“人民有保障其 人身、住所、文件和财物不受无理搜查和扣押的不可侵犯的权利 。几乎所有西 方国家都在宪法中明示私人财产权神圣不可侵犯。 尽管私有财产权被视为一项“天赋人权”，是人们对个人财产的一种排他的 对世权，但在国家成立之前，没有将之上升为法律权利以强制力保护的话，讲 私有财产权的保护仅仅是一句空话。正因为如此，需要将公众的力量集中起来， 组成一个以捍卫私有财产权为目标的共同体，即国家。作为公共主体的国家， 其权力是由公众赋予的，它应合理地使用权力划分财产保护的界限，利用国家 强制力对私人财产进行保护，并且在这个过程中提供所需的公共服务和公共物 品。此外，国家还有义务建立完善的司法制度，以解决人们在行使私有财产权 过程中所产生的冲突，对侵犯他人私有财产权的行为进行惩罚。虽然国家基于 私有财产权的保护而建立，但往往这种公权力对私有财产的侵犯比私权利的侵 1 0 3 预算监督法律制度的理论基础 犯来的更严重。国家通过征税无偿取得公民的财产，以此作为所提供的公共物 品的对价，政府索取的税收越多，人们手中的可支配财产就越少。为了保证职 权的行使，政府往往会不自觉的扩张财政支出的必要范围，给私人财产权造成 侵夺。因此，必须要有相关法律规制这种公权力的扩张，具体来说，就是没有 经过议会的批准不得擅自开征新税、擅自改变纳税主体、课税对象以及课税标 准，在使用公民的私人财产过程中，资金的流向、分配、使用效率必须置于公 众的监督之下，即预算监督。 3 4 委托代理理论视角 委托代理理论是罗斯在2 0 世纪7 0 年代提出的，他认为在当代多数国家人 口规模、公共事务都是庞大的，不可能让每个公民直接参与国家管理，因此， 公民需要通过一种委托代理机制让渡一部分权利给政府来履行公共管理职能。 委托代理理论主要是研究和探索如何解决代理人问题的，它将代理人假设为自 利的“经济人 ，因此代理人和委托人作为两个不同的主体，他们的目标不总是 一致，甚至会存在着冲突。而在一个委托代理关系中，信息不对称是一个不可 回避的问题，执行具体事务的代理人往往处于信息优势地位，委托人由于掌握 较少的信息处于信息劣势地位。要防止代理人滥用信息优势，以权谋私，作出 有损委托人利益的决策，就要对代理人进行监督、激励和约束。 从预算角度看，存在这样一个多层次的委托代理链条：原始委托人( 公众) 一委托代议机构( 人大) 一委托政府一委托各政府职能机构、行政事业单位和 国有企业。公众将一部分财产支配权让渡给政府希望以此得到相应的公共产品 和服务就构成一种委托代理关系。委托代理理论在理性经济人假设下认为政府 和公众之间存在着信息不对称，并且在实际生活中，政府的利益不完全和公众 利益保持一致，就算在政府内部，各部门之间，上下级之间也存在着利益偏差。 因此，在预算委托代理关系中也不可避免会产生道德风险和逆向选择的问题。 为了实现委托目标，维护委托人的利益，必须要有一套合理的监督机制来降低 代理人履行职责过程中可能存在的各种风险，发现并纠正已产生的偏差，对受 托者进行控制、监督、约束，促使受托者勤勉尽职。n 町 4 国外预算监督法律制度研究 4 国外预算监督法律制度研究 4 1 美国的预算监督实践 从财政体制上看，美国财政实行联邦财政、州财政、地方财政的三级管理 体制。三级财政都有各自相对独立的财政制度和专门法，各自编制、审核、执 行本级预算，这里主要探讨美国联邦预算监督实践。 4 1 1 美国的预算监督立法 1 7 8 7 年的美国宪法规定了国会依法享有财政权，包括征税、举债、拨款的 审查、批准和监督权。但是美国的早期宪法中并没有涉及有关预算制度的规定， 直到1 8 0 0 年才提出财政部门要向国会汇报财政收支情况，1 9 2 1 年的预算与会计 法的制定，标志着美国预算制度的正式建立与国会预算权的正式形成。叭3 之后， 为了进一步建立和完善国家预算制度，美国陆续制定了一系列的法律文件，其 中有代表性的有：( 1 ) 1 9 2 1 年的预算与审计法案。该法案中涉及到预算监督制 度的内容有：编制好的联邦预算草案必须由总统向国会提交；预算草案的编制由 财政部设立的专门部门预算局负责；拨款支出必须经由参众议院的审批；由隶 属国会的总审计署协助监督，并向国会汇报工作。( 2 ) 1 9 7 4 年的国会预算和 扣押法案。该法案进一步强调了国会对预算的控制权，设立了国会预算办公室、 预算委员会；进一步规定了总统提交预算草案的时间；当出现要取消或延迟拨 款基金的情况，总统需要向国会提交特殊咨文。( 3 ) 其他一些控制法律。1 9 8 5 年的平衡预算和经济赤字控制法、1 9 9 3 年的综合预算调整法、1 9 9 7 年的 平衡预算法案等都对预算监督制度做出了完善。 4 1 2 美国预算监督的程序设计 美国联邦的预算监督程序设计严谨，环节比较完整，预算控制的机构也较 多，主要有：( 1 ) 预算委员会。这是国会的常设机构，主要对预算综合考察， 全面负责，具体工作是对预算的收支，以及各项支出的比例进行审核，规定预 算收支、公债总额，并向国会提出建议。( 2 ) 拨款委员会。这是参众两院下最 有权力的委员会，下设十三个小组委员会，国会通过